Verwaltungsgericht
Urteil vom 14. Mai 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
1. A.___
2. B.___
beide hier vertreten durch C.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement, Solothurn,
2. Baukommission der Gemeinde
3. D.___
Beschwerdegegner
betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone / Neubau Wohnhaus mit Hofladen
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Im Oktober 2015 reichte A.___ beim kantonalen Amt für Raumplanung (ARP) eine Voranfrage für den Neubau eines Wohnhauses mit einer Betriebsleiterwohnung und einem Altenteil auf GB [...] zur Prüfung ein. Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone, überlagert mit der Juraschutzzone und dem im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichneten Gebiet […] «Gempenplateau». Auf dieser Parzelle war im Jahr 2007/2008 ein Rindviehstall erstellt worden. Geplant war, bei diesem Stall ein Wohnhaus mit Betriebsleiterwohnung (200m2) und Altenteil (100m2) zu bauen (Stand 2015). Mit diesem Bauvorhaben sollte gemäss Betriebskonzept das Problem der grossen Distanz für die dauernde Betreuung des Mutterkuhbestands gelöst werden. Das ARP befand in seinem Schreiben vom 17. März 2016, der Gebäudeneubau sei gestützt auf die eingereichten Unterlagen nicht zonenkonform. Könne der Nachweis erbracht werden, dass gemäss dem Tierschutzgesetz eine dauernde Überwachung der Tiere vor Ort notwendig sei und dass wegen der Distanz zum Betriebszentrum von 530 m Luftlinie zusätzlicher Wohnraum vor Ort erstellt werden müsse, könne nach der Praxis des Bau- und Justizdepartements (BJD) eine maximale Wohnfläche von 500 m2 als zonenkonform geltend gemacht werden. Das bedeute, dass zur bereits vorhandenen Wohnfläche von 416 m2 noch eine Wohnfläche von maximal 84 m2 beim Rindviehstall neu beurteilt werden könne. Voraussetzung sei in diesem Fall auch, dass der Betrieb über 3 Standardarbeitskräfte (SAK) ausweisen könne.
2. Im September 2017 überwies die Baukommission der Gemeinde [...] dem BJD das Baugesuch für den Neubau eines Wohnhauses (Betriebsleiterwohnung) mit einem Hofladen auf GB [...] Nr. [...] zur Prüfung. Mit dem aktuellen Projekt soll eine zusätzliche Betriebsleiterwohnung mit einer anrechenbaren Bruttogeschossfläche (BGF) von 257 m2 im Erd- und Dachgeschoss realisiert werden. Damit würde der Betrieb des Gesuchstellers nach den Berechnungen des ARP total vier Wohnungen mit einer anrechenbaren BGF von 673 m2 aufweisen. Auf telefonische Rückfrage des ARP hin, gaben der Gesuchsteller an, es habe sich nichts an der Ausgangslage geändert seit seiner Voranfrage im Jahr 2015. Er wünsche einen anfechtbaren Entscheid.
3. Das BJD zog in seiner Verfügung vom 17. November 2017 in Erwägung, nach seiner langjährigen Praxis betrage die maximal zulässige unentbehrliche landwirtschaftliche BGF (Wohnfläche) für einen Betrieb dieser Grösse mit zwei zonenkonform begründbaren Wohnungen, für eine Betriebsleiterwohnung 300 m2 und für eine Altenwohnung 100 m2, zusammen maximal 400 m2. Das BJD begründe die grosszügig zugebilligte Fläche von 300 m2 damit, dass Nassräume (zwischen Wohnraum und Ökonomieteil), Büros, sowie Zimmer für Aushilfen, Angestellte oder Lehrlinge ebenfalls darin untergebracht werden müssten. Dagegen würde der zur Diskussion stehende Betrieb zusammen mit den drei anrechenbaren Wohnungen am Standort [...] mit einer anrechenbaren BGF von 416 m2 neu total vier Wohnungen mit einer anrechenbaren BGF von 673 m2 aufweisen. Obwohl der Neubau respektive die Einrichtung eines Hofladens mit Verarbeitungs- und Lagerräumen grundsätzlich zonenkonform sei, könne diesem als Bestandteil des geplanten Gebäudes nicht isoliert zugestimmt werden. Somit könne dem Bauvorhaben für den Neubau eines Wohnhauses (Betriebsleiterwohnung) mit einem Hofladen die notwendige Bewilligung nach Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) nicht erteilt werden. Auch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG komme nicht in Frage, da bereits ausreichend Wohnraum ausserhalb der Bauzone vorhanden sei. Auf die Einsprache eines Dritten trat das BJD mangels Legitimation desselben nicht ein.
4. Gegen diese Verfügung gelangten A.___ und B.___, vertreten durch C.___, ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 d. Das Baugesuch für die Erstellung einer Betriebsleiterwohnung und eines Hofladens auf GB [...] Nr. [...] sei zu bewilligen. Die Beschwerdeführer lassen im Wesentlichen und sinngemäss geltend machen, eine Einzonung des Wohnhauses am [...] nütze insofern nichts, als eine Abtrennung bodenrechtlich nicht zulässig sei, solange dieser Wohnraum betrieblich genutzt werde. Fakt sei aber, dass der bestehende Wohnraum dort am falschen Ort liege. Rechtlich würden sie sich im Kreis drehen: Die Abtrennung von Wohnraum vom Betrieb sei nicht zulässig, solange der Betrieb den Wohnraum beim Mutterkuhstall nicht realisiert habe, und die Baubehörden verhinderten den Bau einer Betriebsleiterwohnung mit dem Argument, es sei genügend Wohnraum bzw. Bruttogeschossfläche vorhanden. Mittels umfangreicher Berechnungen zeigen die Beschwerdeführer auf, weshalb eine unbedingte Anwesenheit vor Ort beim Mutterkuhstall notwendig sei.
5. Die kommunale Baukommission verzichtete mit Schreiben vom 29. Januar 2018 auf eine Stellungnahme.
6. Der Einsprecher im vorinstanzlichen Verfahren, D.___, äusserte sich am 12. Februar 2018 zur Angelegenheit und kam sinngemäss zum Schluss, die von den Beschwerdeführern dargelegten Berechnungen seien widersprüchlich und rechtfertigten keine solche Wohnbaute in der Juraschutzzone.
7. Das BJD schloss am 19. Februar 2018 auf Abweisung der Beschwerde.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der vorinstanzliche Entscheid wurde zwar lediglich A.___ eröffnet. Er trat aber im gesamten Vorverfahren jeweils gemeinsam mit seiner Ehefrau, B.___, auf. Sie hat das Baugesuch mitunterzeichnet, nahm gemeinsam mit ihrem Ehemann vor dem BJD Stellung zur damaligen Einsprache und trat nun auch vor Verwaltungsgericht als Beschwerdeführerin auf. Es ist wohl auf ein Versehen zurückzuführen, dass die Vorinstanz die Ehefrau nicht als Verfügungsadressatin aufgeführt hat. Beide sind durch den angefochtenen Entscheid, mit dem ihnen der Bau eines Wohnhauses mit Hofladen verwehrt wird, offensichtlich besonders berührt und haben ein schützenswertes Interesse an dessen Aufhebung (§ 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Beide haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Formell nicht zu hören sind die Einwände von D.___. Das BJD hat im angefochtenen Entscheid treffend dargelegt, weshalb er gar nicht zur Einsprache legitimiert war. Dagegen hat er keine Beschwerde erhoben, zumal einer solchen auch kein Erfolg beschieden gewesen wäre. Als Einwohner eines Nachbardorfs und Mitglied des Verbands Schweizer Wanderwege ist er nicht stärker als die Allgemeinheit vom Bauvorhaben der Beschwerdeführer betroffen. Es ist ein Versehen, dass ihm vom Verwaltungsgericht die Möglichkeit zur Verfahrensteilnahme eröffnet wurde.
2. Das Bauvorhaben liegt ausserhalb der Bauzone, in der Juraschutzzone und im BLN-Gebiet «Gempenplateau». Es handelt sich also um ein landschaftlich sensibles Gebiet, wobei aber auch nach den Schutzzielen des BLN-Objekts […] die standortangepasste landwirtschaftliche Nutzung erhalten und ihre Entwicklung zugelassen werden soll (Schutzziel Ziff. 3.8). Zunächst ist zu prüfen, ob das Vorhaben zonenkonform ist und eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG erteilt werden kann.
2.1 Zonenkonform sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG). Diese Vorgaben werden präzisiert durch die Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1). Nach Art. 34 Abs. 3 RPV sind Bauten für denjenigen Wohnbedarf zonenkonform, der für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist, einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation. Die Bewilligung darf nach Art. 34 Abs. 4 RPV nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c).
Hinsichtlich des Hofladens ist vorab Art. 34 Abs. 2 RPV einschlägig, wonach Bauten und Anlagen zonenkonform sind, die der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen, wenn die Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Standortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden (lit. a), die Aufbereitung, die Lagerung oder der Verkauf nicht industriell-gewerblicher Art ist (lit. b) und der landwirtschaftliche oder gartenbauliche Charakter des Standortbetriebs gewahrt bleibt (lit. c). Die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 34 Abs. 4 RPV gelten auch hier.
2.2.1 Die seit dem 1. September 2000 in Kraft stehende Regelung der Zonenkonformität von Wohnbauten in der Landwirtschaftszone in Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 3 RPV knüpft an die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung an, die weiterhin wegleitend ist (Urteil 1A.19/2001 vom 22. August 2001 E. 3a und 3b mit Hinweisen, in: ZBl 103/2002 S. 582). Danach ist in der Landwirtschaftszone nur Wohnraum zonenkonform, der in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zu einem Landwirtschaftsbetrieb steht und für die bodenabhängige Nutzung des Landes unentbehrlich erscheint. Das trifft zu, wenn für die zonenkonforme Bewirtschaftung des Bodens eine lange Anwesenheit vor Ort erforderlich ist und die nächstgelegene Wohnzone weit entfernt liegt. In der Landwirtschaftszone sind zudem nur Wohngebäude zonenkonform, die mit Blick auf den durch die Bodenbewirtschaftung bedingten Wohnbedarf nicht überdimensioniert sind (BGE 125 III 175 E. 2b S. 177 f.; 121 II 307 E. 3b S. 310 f.; je mit Hinweisen; Urteil 1C_227/2014 vom 11. Mai 2016 E. 3.1).
2.2.2 Das Recht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, ist einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskraft unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, sowie ihre Familienangehörigen und die abtretende Generation, die ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war (BGE 121 II 307 E. 3b S. 311; Urteil 1C_227/2014 vom 11. Mai 2016 E. 3.1 mit Hinweisen).
2.2.3 Im Interesse, die Zersiedelung des Landes zu verhindern (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 3 RPG), stellt die Rechtsprechung an die Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone strenge Anforderungen und bejaht sie nur zurückhaltend. Die Unentbehrlichkeit von Wohnraum beurteilt sich allein nach objektiven Kriterien. Subjektive Vorstellungen und Wünsche sind ebenso wenig massgebend wie die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit (Urteil 1C_227/2014 vom 11. Mai 2016 E. 3.2 mit Beispielen aus der Rechtsprechung).
2.2.4 Ausschlaggebend ist eine Gesamtbetrachtung, die sich mehr an qualitativen als an quantitativen Faktoren orientiert. Zu berücksichtigen sind namentlich die Art und Grösse des Betriebs, seine topografische Lage, sein wirtschaftliches Umfeld (insbesondere die Lage in einem Abwanderungsgebiet), aber auch weitere Eigenheiten wie etwa die biologische Produktionsweise. In diesem Zusammenhang ist auch den besonderen Bedürfnissen der Familienbetriebe Rechnung zu tragen: An der Erhaltung landwirtschaftlicher Familienbetriebe und der Verbesserung ihrer Struktur besteht ein öffentliches Interesse (Art. 1 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht [BGBB; SR 211.412.11]; BGE 125 III 175 E. 2c S. 179 mit Hinweisen; 121 II 307 E. 3f S. 316). Es darf deshalb der Umstand, dass die Arbeiten auf einem Landwirtschaftsbetrieb nur zweckmässig organisiert werden können, wenn die Betriebsleiterfamilie auf dem oder nahe beim Hof wohnt, bei der Beurteilung der Zonenkonformität mitberücksichtigt werden (Urteil 1C_647/2012 vom 3. September 2014 E. 6 mit Hinweisen, in: ZBl 116/2015 544). Schliesslich ergibt sich die allfällige Notwendigkeit der ständigen Präsenz aus der Gesamtheit der auf dem Hof anfallenden Arbeiten, nicht aus den einzelnen Verrichtungen. Diese sind im Licht der Erfordernisse einer zweckmässigen und kostengünstigen Betriebsorganisation zu betrachten, wobei die technischen Möglichkeiten zur Automatisierung und Kontrolle nicht allein massgebend sind (Urteil 1C_227/2014 vom 11. Mai 2016 E. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen).
2.3 Unbestritten ist, dass es sich beim Betrieb des Beschwerdeführers um ein landwirtschaftliches Gewerbe handelt. Im Vordergrund steht dabei die Mutterkuhhaltung. Daneben wird Futter- und Ackerbau betrieben. Nach den GELAN-Daten von 2016 wies der Betrieb 2.87 Standardarbeitskräfte (SAK) auf. Im Gutachten des Solothurnischen Bauernverbands vom 13. Dezember 2016 ist die Rede von 2.88 SAK. Im Jahr 2017 umfasste der Betrieb gemäss Akten und Ausführungen im angefochtenen Entscheid 47.71 ha landwirtschaftliche Nutzfläche und 57.39 Grossvieheinheiten, was zu einem Arbeitsaufwand von 2.958 SAK führte. Betriebsleiter sind die Beschwerdeführer. Der eine Sohn (Jahrgang 19[...]) ist ausgebildeter Landwirt und auf dem elterlichen Betrieb angestellt. Die Mutter des Beschwerdeführers hat das Wohnrecht an einer Wohnung im bereits heute bestehenden Haus am [...].
Bis anhin wird der Betrieb denn auch von dort aus geführt, wo die Beschwerdeführer und ihre Familie über drei Wohnungen mit einer Bruttogeschossfläche von insgesamt 416 m2 verfügen. Das BJD gesteht einem Betrieb dieser Grösse üblicherweise eine Wohnfläche von 400 - 500 m2 (letzteres ab 3 SAK) zu, wobei rund 300 m2 auf die Betriebsleiterwohnung fallen. Diese Praxis ist bereits sehr grosszügig; die Fläche wird damit begründet, dass Nassräume zwischen Wohnraum und Ökonomieteil, Büros sowie Zimmer für Angestellte, Aushilfen oder Lehrlinge ebenfalls darin untergebracht werden müssten. 100 m2 sollen für das sogenannte Altenteil zur Verfügung stehen. Geplant ist nun am neuen Standort bei den Muttertieren nochmals eine Wohnung mit 257 m2 Bruttogeschossfläche. Im Untergeschoss sollen ein Verarbeitungsraum und ein Hofladen Platz finden.
2.4 Die Beschwerdeführer lassen detailliert darlegen, weshalb die Anwesenheit vor Ort bei den Tieren betriebsnotwendig ist. Ob die Zahlen 1:1 übernommen werden könnten, kann hier offen bleiben. Es scheint zumindest plausibel, dass der Arbeitsablauf und die Besonderheiten der Mutterkuhhaltung die Anwesenheit vor Ort und damit den Bau eines Wohnhauses in unmittelbarer Stallnähe rechtfertigen würden. Das BJD hat zudem im angefochtenen Entscheid dargelegt, dass die Einrichtung eines Hofladens mit Verarbeitungs- und Lagerräumen grundsätzlich zonenkonform wäre.
Die Problematik liegt indes beim bereits bestehenden geräumigen Wohnhaus, das sich ebenfalls ausserhalb der Bauzone befindet. Die Mutter des Beschwerdeführers verfügt dort über ein Wohnrecht für eine Wohnung. Auch soll der Betrieb am bisherigen Standort nicht aufgegeben werden, sondern die bestehenden Ökonomiegebäude sollen wie bisher als Remise- und Lagerraum weitergenutzt werden (Gutachten des Solothurnischen Bauernverbands vom 13. Oktober 2015 S. 5). Eine Entlassung des bestehenden Wohnhauses aus dem bäuerlichen Bodenrecht ist nicht vorgesehen bzw. rechtlich momentan kaum möglich (vgl. etwa das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot in Art. 58 BGBB), zumal der Beschwerdeführer gegenüber dem ARP angegeben hatte, er werde dereinst in der Altenwohnung wohnen und sein Sohn in der neuen Betriebsleiterwohnung. Sollte nur die Altenwohnung angerechnet werden, müsste für die übrige Fläche konsequenterweise ein Nutzungsverbot verhängt werden, dessen Durchsetzung von vornherein illusorisch ist. Zudem wäre auch mit einem Nutzungsverbot nicht gedient: Das Wohnhaus am [...]steht nun einmal und wird sicher nicht abgerissen werden. Es kann nicht angehen, dass das Wohnhaus eines landwirtschaftlichen Betriebs ausserhalb der Bauzone verkauft und wiederum ausserhalb Bauzone ein neues als Ersatzbaute erstellt wird. Entweder übernimmt ein anderer Landwirt den Betrieb am [...]oder es erfolgt eine Umzonung, wozu momentan keinerlei Anhaltspunkte bestehen und der rechtlich kaum Erfolg beschieden sein dürfte. Auch ist nicht ersichtlich, wo dann neuer Raum für die heutigen Ökonomiegebäude bzw. die Remise geschaffen werden sollte. Ein Konzept hierfür besteht nicht. Unweigerlich drängt sich die Frage auf, ob die Bewilligung des 1.2 km entfernten Kuhstalls im Jahr 2007 falsch war. Im damals eingereichten Betriebskonzept vom 5. März 2007 wurde auf S. 2 f. Folgendes ausgeführt:
«[…] In einer ersten Phase wird ein Boxenlaufstall für Mutterkühe mit Futtertenne, Fressachse, Liegebereich und Güllengrube mit darüber liegendem Laufhof erstellt. Die bestehenden Ökonomiegebäude und Remise im Dorf werden zweckentsprechend weiterverwendet. Die bestehenden Stallungen werden stillgelegt und als Lagerraum genutzt. Das Wohnhaus wird später erstellt, jedoch bereits jetzt bei der Planung berücksichtigt. Die finanziellen Voraussetzungen ermöglichen es nicht, das Wohnhaus zusammen mit dem Boxenauslauf zu erstellen. Als zweite Etappe ist vorgesehen, beim Ökonomiegebäude die Betriebsleiterwohnung zu realisieren.»
Es wäre wohl angezeigt gewesen, sich bereits damals eingehender mit dem vom Bauherrn erwähnten Wohnungsbau in Stallnähe und dem Schicksal des bestehenden Wohnhauses auseinanderzusetzen. Die Fahrdistanz von 1,2 km zwischen dem Betrieb am [...] und dem neuen Stall war bereits damals bekannt. Offenbar waren sich die involvierten Behörden der Problematik zu wenig bewusst. Bei der heutigen Ausgangslage jedenfalls gibt der angefochtene Entscheid die Rechtslage korrekt wieder. Die Zubilligung von derart viel Wohnfläche ausserhalb der Bauzone für einen einzigen Betrieb wäre nicht zonenkonform.
3. Unter welchem Titel eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erteilt werden könnte, ist weder ersichtlich noch dargetan. Weitere Erwägungen hierzu erübrigen sich.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Da die Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss von CHF 2'000.00 geleistet haben, sind ihnen die restlichen CHF 500.00 zurückzuerstatten.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ und B.___ haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser