Verwaltungsgericht
Urteil vom 7. August 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Flückiger
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch Amt für Landwirtschaft,
Beschwerdegegner
betreffend Anerkennung als direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter/Betrieb
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1.1 Mit Vereinbarung vom 7. Juni 2016 wurde der Pachtvertrag zwischen A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt) und B.___ (Mutter des Beschwerdeführers) aus gesundheitlichen Gründen des Beschwerdeführers im gegenseitigen Einvernehmen per 31. Mai 2016 aufgelöst. Am 3. Oktober 2016 unterzeichneten der Beschwerdeführer sowie C.___ (Betriebsgemeinschaft [...]) einen Vertrag für eine Betriebsgemeinschaft. Daraufhin ersuchten der Beschwerdeführer sowie C.___ am 5. Oktober 2016 das Amt für Landwirtschaft (ALW) um Anerkennung der Betriebsgemeinschaft. Am 18. Oktober 2016 wurde ein Pachtvertrag für Parzellen zwischen B.___ und der Betriebsgemeinschaft [...] unterzeichnet.
1.2 Das Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das ALW, verweigerte mit Verfügung vom 9. Januar 2017 die Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft bestehend aus den Betrieben von C.___ und dem Beschwerdeführer insbesondere mit der Begründung, dass der Beschwerdeführer über gar keinen Betrieb mehr verfüge, weil sein Hof zu diesem Zeitpunkt an die Betriebsgemeinschaft C.___ verpachtet gewesen sei. Diese Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen.
2. Am 21. Februar 2017 reichten der Beschwerdeführer, B.___ sowie C.___ beim ALW ein Gesuch um Wiedererwägung ein. Dem Gesuch wurde ein angepasster Betriebsgemeinschafts-Vertrag eingereicht. Zudem wurde eine Erklärung abgegeben, dass der Pachtvertrag zwischen B.___ und der Betriebsgemeinschaft C.___ aufgelöst sei. Gleichzeitig wurde ein neuer Pachtvertrag vom 20. Februar 2017 zwischen B.___ und dem Beschwerdeführer eingereicht.
3.1 Das ALW teilte mit Schreiben vom 8. März 2017 mit, dass eine Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft per 1. Januar 2017 nicht möglich sei, da wesentliche Gründe der Ablehnung lediglich aufgrund der geänderten Verträge nicht anders beurteilt werden könnten. In diesem Schreiben wurde zudem auch auf weitere Möglichkeiten aufmerksam gemacht, wie die Bewirtschaftung im Jahr 2017 erfolgen könnte.
3.2 Mit Eingabe vom 24. April 2017 beantragten der Beschwerdeführer sowie C.___ dem ALW, der Pachtbetrieb des Beschwerdeführers solle als unabhängiger Betrieb anerkannt werden und als vollwertiges Mitglied in der Betriebsgemeinschaft B.___ – C.___ – C.___ anerkannt werden. Zwischen B.___ und dem Beschwerdeführer bestehe ein rechtskräftiger Pachtvertrag. Das Pachtverhältnis zwischen B.___ und der Betriebsgemeinschaft C.___ sei im gegenseitigen Einvernehmen aufgelöst worden und der Betrieb des Beschwerdeführers erfülle die gesetzlichen Anforderungen für die Anerkennung als Betrieb gemäss Art. 6 der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung.
4. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte das Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das ALW, mit Verfügung vom 23. Mai 2017, der Betrieb des Beschwerdeführers werde per 1. Januar 2017 nicht mehr als direktzahlungsberechtigter Betrieb im Sinne der Agrargesetzgebung anerkannt. Ein erneutes Gesuch um Betriebsanerkennung könne frühestens im Jahr 2018 wieder gestellt werden. Dabei werde geprüft, ob eine Bewirtschaftung gemäss beschriebenem Konzept vom 17. Mai 2017 umgesetzt sei und nachgewiesen werden könne.
5. Dagegen erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 2. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, die Verfügung des ALW vom 23. Mai 2017 sei aufzuheben und sein Betrieb als direktzahlungsberechtigt anzuerkennen.
6. Mit Stellungnahme vom 21. Juni 2017 beantragte das Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das ALW, die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Am 13. Juli 2017 reichte der Beschwerdeführer Bemerkungen zur Stellungnahme des ALW ein und beantragte erneut die Aufhebung der Verfügung vom 23. Mai 2017.
7. Für die weiteren Parteistandpunkte und die Erwägungen im angefochtenen Entscheid wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer sowie die Vorinstanz beantragen die Befragung von F.___ ([...]), G.___ (Ansprechperson Landwirtschaft der Gemeinde [...]) sowie H.___ ([...]Treuhand) als Auskunftspersonen. Gemäss § 52 Abs. 1 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11) sind die Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden. Vorliegend geht der für das Verfahren relevante Sachverhalt genügend klar aus den Akten hervor. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse, die nicht bereits Eingang in Rechtsschriften und Akten gefunden haben, sich aus einer Befragung der beantragten Auskunftspersonen ergeben könnten. Die Anträge auf Durchführung der Befragungen sind somit abzuweisen.
3.1 Zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen ausgerichtet (Art. 70 Abs. 1 Bundesgesetzes über die Landwirtschaft, Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1).
Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a-c der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13) und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91) sind Bewirtschafter mit Wohnsitz in der Schweiz, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaften, beitragsberechtigt für Direktzahlungen. Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt, eine oder mehrere Betriebsstätten umfasst, rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen Betrieben ist, ein eigenes Betriebsergebnis ausweist und während eines ganzen Jahres bewirtschaftet wird (Art. 6 Abs. 1 lit. a-e LBV). Gemäss Art. 6 Abs. 4 LBV ist die Anforderung von Absatz 1 Buchstabe c unter anderem insbesondere nicht erfüllt, wenn der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin die Entscheide zur Führung des Betriebes nicht unabhängig von Bewirtschaftern anderer Betriebe treffen kann (lit. a) oder die auf dem Betreib anfallenden Arbeiten ohne anerkannte Gemeinschaftsform mehrheitlich von anderen Betrieben ausgeführt werden (lit. c).
Nachträgliche Veränderungen der Tierbestände, der Flächen, der Anzahl Bäume und der Hauptkulturen sowie Bewirtschafterwechsel sind gemäss Art. 100 Abs. 2 DZV bis zum 1. Mai zu melden.
3.2.1 In der Stellungnahme zum Verfügungsentwurfs des ALW vom 17. Mai 2017 machte der Beschwerdeführer geltend, man könne nicht aufgrund der Bewirtschaftung in den Jahren 2015 und 2016 auf die Bewirtschaftung ab dem Jahr 2017 schliessen. Ab dem Jahr 2017 werde der Betrieb wieder auf eigene Rechnung und Gefahr geführt. Neben der Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Nutzfläche würden über das ganze Jahr hindurch auch fünf Mutterkühe gehalten werden. Mindestens 50% der anfallenden Arbeiten würde er selber erledigen und auf die Unterstützung anderer Landwirte zurückgreifen, wo er nicht über die notwendige Mechanisierung verfüge, oder wo eine Anschaffung einer Maschine für ihn nicht rentabel wäre.
3.2.2 Die Vorinstanz begründete den Widerruf der Anerkennung als direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter/Betrieb zusammenfassend damit, für die Grünlandflächen wie auch für die Hochstammbäume bestünden keine Anhaltspunkte, dass der Beschwerdeführer diese auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet habe. Ausser den Beiträgen des Bundes und des Kantons seien keine weiteren Einkünfte in der Betriebsabrechnung 2015 deklariert worden. Es seien keine Verkäufe von Futter oder Einnahmen aus dem Verkauf von Früchten ausgewiesen. Aufgrund des Tierverkaufs und der fehlenden Einnahmen sei zu schliessen, dass die Futternutzung ausschliesslich beim Betrieb C.___ gelegen sei. Im Gegenzug für die Futterlieferung hätten diese für die geleisteten Arbeiten keine Rechnung gestellt. Das Risiko der Bewirtschaftung, z.B. Futterausfall wegen Trockenheit, liege eindeutig beim Betrieb C.___ und es sei nicht von einer Bewirtschaftung durch den Beschwerdeführer auszugehen. Allenfalls müsste sogar geprüft werden, ob es sich in diesem Fall nicht um ein Pachtverhältnis handle. Die Höhe der ausgewiesenen Kosten von CHF 136.50 für Arbeiten durch Dritte/Maschinenmiete, in Verbindung mit der Aussage, dass einfache Traktorarbeiten (Zusammenführen von Siloballen) vom Beschwerdeführer erledigt würden, sei ein Indiz dafür, dass die Bewirtschaftung nicht unabhängig von anderen Betrieben erfolge. Wenn das Mähen, Kreiseln und Ballenpressen als Auftrag durch einen Dritten erledigt würden, seien wesentlich höhere Kosten zu erwarten. Im Telefonat vom 1. Mai 2017 habe der Beschwerdeführer mitgeteilt, dass er bei einer eigenen Bewirtschaftung Galtkühe von C.___ halten würde. Wenn nun mit einer Bewirtschaftung mit fünf Mutterkühen ab 2017 argumentiert werde, sei das nicht glaubhaft. Zumal seien bisher keine Tiere auf die Tierverkehrsdatenbank (TVD) -Nummer des Beschwerdeführers gemeldet und das Baugesuch sei erst in den letzten Tagen eingereicht worden. Bisher sei vom Bau- und Justizdepartement noch kein Mitbericht vom ALW angefordert worden. Bei den Ausführungen im Schreiben vom 17. Mai 2017 handle es sich um nicht überprüfbare Planabsichten, die erst in der Folge des Widerrufs der Anerkennung konkretisiert worden seien. Die Gebäude des Beschwerdeführers würden zudem in der Grundwasserschutzzone SII liegen. In der Regel seien neue Bauten in der SII für die Tierhaltung nicht zulässig und somit die Anpassung an den Tier- und Gewässerschutz zur Haltung der Mutterkühe im Moment nicht erfüllt. Am letztmöglichen Termin, dem 1. Mai 2017, habe der Beschwerdeführer die erforderlichen Kriterien der Bewirtschaftung auf eigene Rechnung und Gefahr und unabhängig von anderen Betrieben nicht erbracht.
3.2.3 In der Beschwerdeschrift machte der Beschwerdeführer geltend, es stimme nicht, dass neben den Direktzahlungen keine weiteren Einnahmen generiert worden seien. In der Betriebsrechnung 2015 seien Raufutterverkäufe von CHF 9'000.00 enthalten. Die in der Zwischenzeit erstellte Jahresrechnung durch die [...]-Treuhand enthalte Einnahmen von CHF 7'000.00 aus Heuverkäufen. Da sie Eigenversorger seien, sei der Verbrauch der ganzen Familie auch als Einkunft zu qualifizieren. Durch die Essigfliege in den Jahren 2015 und 2016 habe der Betrieb bei den 187 Hochstammfeldobstbäumen (vorwiegend Kirschen) einen Totalausfall erlitten. Gemäss TVD seien während den Sommermonaten 2015 Rinder auf dem Betrieb gewesen. Seit dem 10. April 2017 seien es fünf Kühe, welche bei der TVD angemeldet seien. Aus unerklärlichen Gründen habe die TVD AGATE die Tiergattung Rindvieh auf der Datenbank gelöscht. Die TVD habe diese Löschung auf Anweisung des ALW vorgenommen. Diese Tiere gälten nun nach Angaben des TVD als verschollen. Seit dem 10. Mai 2017 würden auf dem Betrieb drei Mutterkühe mit ihren Kälbern sowie vier Natura Beef Rinder gehalten. Diese könnten aber zurzeit nicht angemeldet werden. Damit die Mutterkühe auch in den Wintermonaten gehalten werden könnten, müssten kleinere bauliche Investitionen vorgenommen werden. Aus diesem Grund sei schon 2011 ein Baugesuch eingereicht worden. Das Amt für Umwelt habe gestützt auf dieses Baugesuch die Gemeinde [...] aufgefordert, möglichst rasch die Grundwasserschutzzone der [...]quelle festzustellen und auszuscheiden. Anfangs April sei bei der Gemeinde [...] ein erneutes Baugesuch eingereicht worden, um so alle Anforderungen erfüllen zu können. Hofdünger und Abwasseranlagen seien auf dem neuesten Stand und durch das Amt für Umwelt überprüft worden. Man erhalte den Eindruck, dass durch die Aberkennung des Betriebes versucht werde, eine von der Gemeinde bisher nicht wahrgenommene Pflicht, nämlich das Ausscheiden der Gewässerschutzzone, zu verschleiern. Das Pachtland der Gemeinde [...] von ca. 4.5 ha, welche seit 40 Jahren gepachtet werde, sei für den Betrieb wichtig. Das Pachtreglement sei unter Mitwirkung des ALW letztes Jahr geändert worden, so dass nur noch direktzahlungsberechtigte Landwirte Land pachten könnten.
3.3 Die Frage, ob ein Betrieb rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen Betrieben ist, muss unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls geprüft werden. Da der Beschwerdeführer Direktzahlungen beansprucht, trägt er die grundsätzliche Beweislast für das Vorliegen der dafür geltenden Voraussetzungen (vgl. Urteil 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 5.1). Grundsätzlich kann auf die ausführlichen Bemerkungen und Abklärungen in der Stellungnahme des ALW vom 21. Juni 2017 verwiesen werden. Dieses ist seiner Untersuchungspflicht hinlänglich nachgekommen.
Der Beschwerdeführer reichte dem Verwaltungsgericht nach dem Widerruf der Anerkennung mit seiner Beschwerdeschrift eine korrigierte Buchhaltung für das Jahr 2015 sowie die Buchhaltung für das Jahr 2016 (beide datierend vom 1. Juni 2017) ein. In der Buchhaltung 2015 wurde ein Nachtrag Futterverkauf über CHF 9'000.00 vorgenommen und in der Buchhaltung 2016 ein Futterverkauf von CHF 7'000.00 deklariert, was auf eine eigene Bewirtschaftung der Grünflächen durch den Beschwerdeführer schliessen lassen könnte. Es ist mit der Vorinstanz jedoch darin einig zu gehen, dass sich, wenn nun Futterlieferungen respektive –verkäufe nachträglich verbucht werden, die Frage stellt, ob dies nicht bloss zum Schaffen neuer Tatsachen geschieht, zumal der Beschwerdeführer diese im Rahmen des rechtlichen Gehörs nicht vorgebracht hat, obwohl sie ihm schon damals bekannt gewesen sein mussten. Der geltend gemachte Totalausfall aufgrund der Kirschessigfliege ist nicht belegt, wobei anzumerken ist, dass mit vorbeugenden Massnahmen wie Pflanzenschutz, Netze etc. ein möglicher Befall hätte eingedämmt werden können (vgl. www.agroscope.ch), zumal das Problem bereits seit dem Jahr 2014 bekannt ist. Es ist zwar richtig, dass der Beschwerdeführer im Jahre 2015 Rinder auf seinem Betrieb gehalten hat, doch verkennt er, dass diese gemäss Tierverkehrsdatenbank vom Betrieb C.___ kamen und nach einiger Zeit auch wieder auf diesen Betrieb zurückgingen (sog. «Verstelltiere»). Weder in der Bilanz 2015 noch 2016 ist unter den Aktiven Tiereigentum ausgewiesen. Im Jahr 2016 hielt der Beschwerdeführer zudem nur in den ersten drei Kalenderwochen Tiere. Was die vom Beschwerdeführer angekündigte eigene Mutterkuhhaltung mit ihren Kälbern sowie Natura Beef Rinder betrifft, so ist diese Aussage nicht weiter substantiiert und erscheint ausserdem wenig glaubwürdig, teilte der Beschwerdeführer dem ALW doch kurz zuvor noch telefonisch mit, dass er bei einer eigenen Bewirtschaftung Galtkühe von C.___ halten würde (vgl. Telefonnotiz des ALW vom 1. Mai 2017). Die Konkretisierung wurde erst in der Folge des Widerrufs der Anerkennung gemacht. Die Bewirtschaftung der Tiere ist zu einem grossen Teil von der Betriebsgemeinschaft C.___ abhängig und eine Tierhaltung auf eigene Rechnung und Gefahr beim Beschwerdeführer ist nicht ersichtlich. Weiter ist zudem fraglich, ob der Beschwerdeführer aufgrund seiner teilweisen Invalidität mindestens 50% der anfallenden Arbeiten selber erledigen kann (vgl. Vertrag für Betriebsgemeinschaft vom 20. Februar 2017, Ziffern 16 und 23), da er gemäss Betriebsgemeinschaftsvertrag lediglich mindestens einen Arbeitstag pro Woche hätte arbeiten müssen resp. gemäss Formular «Bewirtschafterwechsel auf Personengesellschaft oder neues Mitglied in einer bestehenden Personengesellschaft» (undatiert) per 1. Januar 2017 30% im Betrieb beschäftigt gewesen wäre. Hinzu kommt, dass I.___ mit Schreiben vom 29. Juni 2016 ans ALW gelangt war mit der Mitteilung, die Betriebsgemeinschaft [...] habe den Betrieb des Beschwerdeführers per 1. Juni 2016 pachtweise übernommen, da der Beschwerdeführer aus gesundheitlichen Gründen zur Betriebsaufgabe gezwungen gewesen sei.
Dass durch die Aberkennung des Betriebsstatus versucht werde, eine von der Gemeinde [...] bisher nicht wahrgenommene Aufgabe, nämlich das Ausscheiden der Gewässerschutzzone, zu verschleiern, wird vom Beschwerdeführer nicht weiter belegt. Zwar ist diese Ausscheidung bis zum heutigen Tage noch nicht vollzogen worden (vgl. Amt für Geoinformation [SOGIS], Gewässerschutzkarte); daraus können aber keine Rückschlüsse auf das hier anhängige Verfahren gezogen werden. Hingegen kann aus den Umständen, dass ein Grossteil der administrativen Tätigkeiten des Betriebes des Beschwerdeführers von I.___ ausgeführt wird und dessen E-Mail-Adresse im Profil des Beschwerdeführers in der Tierdatenbank hinterlegt ist (wobei anzumerken ist, dass die dort hinterlegten Telefonnummern diejenigen des Beschwerdeführers sind), nicht automatisch gefolgert werden, der Beschwerdeführer könne seinen Betrieb nicht selbständig führen.
Insgesamt bestehen zwar gewisse Anhaltspunkte, die allenfalls für einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr sprechen könnten. Diese genügen aber unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände nicht, um den Beweis für eine solche Bewirtschaftung sowie die Unabhängigkeit von einem Drittbetrieb auf den Stichtag des 1. Mai 2017 zu erbringen. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, der Betrieb des Beschwerdeführers könne per 1. Januar 2017 nicht mehr als direktzahlungsberechtigter Betrieb anerkannt werden, ist angesichts der Indizienlage und des chronologischen Verfahrensablaufs nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Eine Anerkennung ist frühestens im Jahr 2018 wieder möglich, wenn der Nachweis der Bewirtschaftung auf eigene Rechnung und Gefahr zweifelsfrei erbracht wird.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 9000 St. Gallen). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser