Verwaltungsgericht
Urteil vom 28. März 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Gottesman
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement,
2. Einwohnergemeinde Bettlach,
Beschwerdegegner
betreffend Kehrichtgebühren und Rechtsverzögerung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt) ist Inhaber des Einzelunternehmens A.___ an der [...]strasse in Bettlach. Die von ihm gegen die Kehrichtgrundgebühr für das Jahr 2014 erhobene Einsprache wies die Bau- und Infrastrukturkommission der Einwohnergemeinde Bettlach am 17. Februar 2015 ab. Das daraufhin angerufene Bau- und Justizdepartement (BJD) schützte diesen Entscheid zunächst mit Verfügung vom 25. April 2016, woraufhin der Beschwerdeführer an das Verwaltungsgericht gelangte. Mit neuem Entscheid vom 15. Juni 2016 hob das BJD seine Verfügung vom 25. April 2016 auf und stellte fest, dass die Verfügung der Bau- und Infrastrukturkommission vom 17. Februar 2015 nichtig sei, weil nicht diese, sondern der Gemeinderat kommunale Beschwerdeinstanz sei. Die Angelegenheit werde an den Gemeinderat der Einwohnergemeinde Bettlach zur Bearbeitung weitergeleitet. Daher schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde infolge Gegenstandslosigkeit mit Urteil vom 20. Juni 2016 ab.
2. Mit Rechnung vom 4. Dezember 2015 verlangte die Finanzverwaltung der Einwohnergemeinde Bettlach vom Einzelunternehmen des Beschwerdeführers Kehrichtgebühren für das Jahr 2015 in der Höhe von CHF 183.60 (inkl. MWST)
3. Die am 15. Dezember 2015 dagegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Bettlach mit Verfügung vom 4. April 2016 ab. Zur Begründung wurde sinngemäss und im Wesentlichen ausgeführt, die Firma sei im Handelsregister eingetragen. Es handle sich um eine aktive Firma. Es werde nicht glaubhaft dargelegt, dass kein Abfall anfalle und der Sammeldienst der Einwohnergemeinde Bettlach nicht beansprucht werde. Die Gemeinde verpflichte sich, an den festgesetzten Sammeltagen sämtliche bereitgestellte Gebinde abzutransportieren. Die Sammelroute müsse immer vollständig abgefahren werden. Mit dem Eintrag im Handelsregister oder im Telefonbuch könne davon ausgegangen werden, dass zusätzliche Post in Form von Geschäftskorrespondenz sowie Reklamesendungen usw. am Firmensitz eingehe, welche zum Teil mit der Kehrichtabfuhr entsorgt würden. Mit dem Eintrag im Handelsregister (mit Firmendomizil in Bettlach) werde eine 1-fache Kehrichtgrundgebühr fällig. Sei die Adresse des Firmensitzes identisch mit einer Haushaltung, müsse je eine Kehrichtgrundgebühr erhoben werden, da aus beiden Bereichen Kehricht anfalle.
4. Mit Eingabe vom 14. April 2016 gelangte der Beschwerdeführer an das Bau- und Justizdepartement (BJD), welches seine Beschwerde mit Entscheid vom 18. August 2016 abwies. Dagegen erhob der Beschwerdeführer am 25. August 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, das Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben und keine Kosten zu erheben. Zur Begründung führte er sinngemäss und im Wesentlichen Folgendes aus: Die Problematik liege wohl darin, dass – aufgrund der Verfahrensverschleppung durch das BJD – seine Einsprachen gegen die Kehrichtgebühren 2014 und 2015 in diesem Jahr nicht abschliessend behandelt worden seien. Es entziehe sich seinem Verständnis, weshalb das BJD den Fall 2015 verfüge, da es in dieser Angelegenheit nicht zuständig sei. Er verweise inhaltlich auf die verwaltungsgerichtliche Beschwerde vom 5. Mai 2016 gegen die Kehrichtgebühren des Jahres 2014. Er werde das Anliegen direkt mit der zuständigen Behörde bis Ende September 2016 klären.
5. Mit Eingabe vom 21. September 2016 an das Verwaltungsgericht führte der Beschwerdeführer aus, er habe den Kostenvorschuss überwiesen. Er habe sich mit seinem Anliegen direkt an den Gemeinderat Bettlach gewendet und das entsprechende «Faktenblatt» beigefügt.
6. Mit Präsidialverfügung vom 27. März 2017 wurde festgestellt, dass das Verfahren neu unter der Verfahrensnummer VWBES.2017.114 geführt wird.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Nachdem im Verfahren VWBES.2012.235 noch die kantonale Schätzungskommission als Vorinstanz über die Erhebung von Abfallgebühren entschieden und das Verwaltungsgericht die Frage aufgeworfen hatte, ob dieser Rechtsmittelweg richtig sei, beurteilt seither das BJD als erste kantonale Beschwerdeinstanz diese Angelegenheiten (vgl. § 168 Gesetz über Wasser, Boden und Abfall [GWBA, BGS 712.15] sowie § 15 Abs. 2 Reglement über die Abfallentsorgung der Einwohnergemeinde Bettlach). Entsprechend ist die Beschwerde zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer moniert in formeller Hinsicht, das BJD sei in dieser Angelegenheit nicht zuständig gewesen und das Verfahren sei daher als gegenstandslos abzuschreiben. Der Beschwerdeführer hätte diese Rüge bereits im Verfahren vor dem BJD vorbringen müssen, was er nicht getan hat. Auf den verspäteten Antrag ist folglich nicht einzutreten. Im Übrigen wäre er mit Blick auf E. 1 hievor in materieller Hinsicht unbegründet.
3. Soweit der Beschwerdeführer dem BJD «Verfahrensverschleppung» vorwirft, stellt seine Eingabe sinngemäss eine Rechtsverzögerungsbeschwerde dar. Ein konkretes Rechtsbegehren auf Feststellung der Rechtsverzögerung fehlt, ergibt sich hingegen implizt aus der Beschwerdebegründung des anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführers. Die Rechtsverzögerung bezieht sich auf den Entscheid des BJD über die Kehrichtgebühren des Jahres 2014. Eine entsprechende Rüge wurde bereits mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde vom 5. Mai 2016 vorgebracht. Aufgrund der Abschreibung des Verfahrens wurde darüber noch nicht entschieden.
3.1 Gemäss gefestigter Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln. Das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen, in einer allfälligen Reduktion der Verfahrenskosten oder darin, dass die Feststellung einer Verletzung des Beschleunigungsgebots für weitere Verfahren ausschlaggebend sein kann (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2015.00654 vom 17. Juni 2016, E. 1.3 mit Hinweisen). Eine erste Verfügung des BJD erging am 25. April 2016. Am 15. Juni 2016 hob das BJD diese Verfügung auf und leitete die Angelegenheit zuständigkeitshalber an den Gemeinderat weiter. Auf den sinngemässen Antrag ist jedenfalls einzutreten. Ein Rechtsschutzinteresse besteht nach wie vor.
3.2 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]; BGE 137 I 305 E. 2.4 S. 314 f.; 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f.). Eine Rechtsverweigerung ist gegeben, wenn eine Behörde es ausdrücklich ablehnt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (BGE 124 V 130 E. 4 S. 133; 107 Ib 160 E. 3b S. 164). Um eine Rechtsverzögerung handelt es sich dagegen, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fällt, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint. Keine Rolle spielt, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörde oder auf andere Umstände - die Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht fristgerecht handelt (Urteile 2C_442/2011 vom 7. Juli 2011 E. 3.1; 8C_1012/2010 vom 31. März 2011 E. 3.1; das Ganze zitiert aus Urteil des Bundesgerichts 2C_647/2014 vom 19. März 2015, E. 2.2).
3.3 Seit dem Eingang der Vernehmlassung der Einwohnergemeinde Bettlach vom 30. März 2015 bis zum (erstmaligen) Entscheid des BJD am 25. April 2016 verging mehr als ein Jahr. Zwar ist verständlich, dass das BJD der Behandlung der vorliegenden Angelegenheit keine allzu hohe Priorität beigemessen hat. Der Beschwerdeführer konnte während des Verfahrens ungehindert seiner Geschäftstätigkeit nachgehen und die Höhe der Abgabe ist gering. Allerdings erscheint die Verfahrensdauer mit Blick auf den nicht besonders komplexen Streitgegenstand und den geringen Aktenumfang recht lange. Jedenfalls wäre vor dem Hintergrund der jährlichen Gebührenerhebung im Dezember für die Kehrichtentsorgung vom BJD zu erwarten gewesen, dass es die Beschwerde zumindest vor der neuen Rechnungsstellung im Dezember 2015 behandelt. Gründe für die derart lange Verzögerung sind nicht erkennbar. Der Vorinstanz ist somit Rechtsverzögerung vorzuwerfen, indem sie über die Beschwerde des Beschwerdeführers vom 26. Februar 2015 nicht innert angemessener Frist befunden hat. Diese Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots ist hier (im Dispositiv) festzustellen (vgl. BGE 136 I 274 E. 2.3).
4. Der Beschwerdeführer bestreitet die Rechtmässigkeit der Gebührenrechnung. Er macht geltend, dass durch die Tätigkeit in seinem Beratungsunternehmen kein Kehricht anfalle. Im Jahr 2015 sei abgesehen von ca. 200 gr Altpapier kein Abfall entstanden. Durch den identischen Wohn- und Unternehmenssitz entstehe kein Mehraufwand durch die Abholung. Die Kehrichtgebühr stehe in einem krassen Missverhältnis zur Altpapiermenge.
4.1 Gemäss Art. 31b Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) ist es Aufgabe der Kantone, die Siedlungsabfälle zu entsorgen (Abs. 1). Abs. 3 der genannten Bestimmung legt fest, dass der Inhaber die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen zu übergeben hat. Die Kantone können den Entsorgungsauftrag an die Gemeinden übertragen. Weiter sorgen die Kantone nach Art. 32a USG dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Diese Bestimmung widerspiegelt das Verursacherprinzip (Art. 2 USG), welches bereits auf Verfassungsstufe festgelegt ist (Art. 74 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung, BV, SR 101) und im gesamten Umweltschutzrecht gilt (vgl. Urteil 2C_415/2009 des Bundesgerichts vom 22. April 2010 E. 2.1). Abgaben bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz und haben das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten.
4.2 Im Kanton Solothurn ist die Entsorgung der Siedlungsabfälle Aufgabe der Einwohnergemeinden (§ 150 Abs. 1 GWBA). Für die Entsorgung von Siedlungsabfällen treffen die Einwohnergemeinden eine Regelung, die von den Verursachern oder den Verursacherinnen Gebühren in Abhängigkeit von der Menge des Abfalls erhebt. Sie können die ihnen verbleibenden Entsorgungskosten durch eine Grundgebühr abdecken. Der Gesamtbetrag der Kosten darf die Kosten der Entsorgung nicht übersteigen (§ 148 GWBA). Die Einwohnergemeinden regeln ihre Aufgaben in Reglementen, die dem Regierungsrat zur Genehmigung unterbreitet werden müssen (§ 147 Abs. 1 GWBA).
4.3 Das Reglement über die Abfallentsorgung vom 19. Juni 2001 der Einwohnergemeinde Bettlach regelt in § 10 die Gebühren. Durch die KEBAG-Sackgebühren werden die Kosten für die Behandlung der nicht verwertbaren Siedlungsabfälle durch die KEBAG abgegolten (Abs. 2). Die Höhe der einzelnen Gebühren richtet sich nach dem Gebührenansatz der KEBAG (Abs. 3). Zur Deckung der übrigen Kosten im Zusammenhang mit der Sammlung, dem Transport und der Behandlung der Siedlungsabfälle (einschliesslich der Sonderabfälle) legt der Gemeinderat eine Grundgebühr fest, die von sämtlichen Haushaltungen sowie denjenigen Gewerbe-, Dienstleistungsund Industriebetrieben zu entrichten ist, welche die öffentlichen Sammeldienste benützen. Auf dieser Grundgebühr wird die gesetzlich vorgeschriebene Mehrwertsteuer erhoben (Abs. 4). Gemäss dem Gebührentarif für die Abfallentsorgung vom 30. Oktober 2007 des Gemeinderates beträgt die Grundgebühr für Haushaltungen CHF 170.00 pro Jahr. Für Handel, Gewerbe, Industrie- und ähnliche Betriebe beträgt die Minimalgebühr ebenfalls CHF 170.00 (0 – 4.99 m3/Jahr).
4.4 Gemäss vorgenanntem kommunalem Recht setzen sich die Abfallgebühren aus den Sackgebühren und den Grundgebühren zusammen. Streitig ist vorliegend einzig die mengenunabhängige Grundgebühr, die sog. «Bereitstellungsgebühr». Eine solche wird vom Bundesgericht als zulässig erachtet, um die Finanzierung der Abfallverwertungsanlage sicherzustellen, welche unabhängig von deren tatsächlicher Nutzung aufrechterhalten werden muss (BGE 137 I 257 = Pra 2012 Nr. 37, E. 6.1.1). Der Beschwerdeführer verkennt, dass die Grundgebühr – wie bereits erwähnt – unabhängig von der zu entsorgenden Abfallmenge bzw. von der effektiven Benützung der kommunalen Abfallentsorgung geschuldet ist. Die Abgabe muss gar für Wohnungen mit nur wenig oder überhaupt keinem Abfall bezahlt werden. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass als Verursacher der Fixkosten der Infrastruktur alle Bewohner bzw. Eigentümer von Liegenschaften erscheinen, welche die Abfallentsorgung jederzeit benutzen können, auch wenn sie diese im Moment nicht gebrauchen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_415/2009 vom 22. April 2010, E. 3). Demnach gilt die Gebührenpflicht umso mehr für den Beschwerdeführer, der selbst angibt, im Jahr 2015 eine geringe Menge Altpapier den Sammeldiensten übergeben zu haben. Dass der Beschwerdeführer für den Privathaushalt und sein Einzelunternehmen je eine Grundgebühr zu entrichten hat, ist im kommunalen Reglement so vorgesehen, entspricht übergeordnetem Recht und ist daher nicht zu beanstanden.
4.5 Wie die Vorinstanz ausführt, kann der Gemeinde vor der Rechnungsstellung nicht zugemutet werden, abzuklären, ob in der Gemeinde domizilierte Firmen am Ort tatsächlich auch ihren Betrieb haben und deshalb potenziell Abfall produzieren. Die Gemeinde kann deshalb weiterhin allen in der Gemeinde domizilierten Betrieben Rechnung stellen. Es ist an den Rechnungsadressaten, im Beschwerdeverfahren vor dem Gemeinderat darzutun, dass sie blosse Briefkastenfirmen sind (SOG 2007 Nr. 11). Der Beschwerdeführer verwendet im vorliegenden Verfahren spezifisches Briefpapier seines Einzelunternehmens mit eigenem Firmenlogo und Kontaktdaten. Die Einwohnergemeinde Bettlach durfte jedenfalls zu Recht davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer an seiner Privatadresse zusätzlich einen Dienstleistungsbetrieb führt. An diesem Ergebnis vermögen auch die behaupteten, geringen Mandatserlöse und die Löschung des Unternehmens im Handelsregister nichts zu ändern. Fehl geht auch der Einwand des Beschwerdeführers, wonach er grösstenteils bei Kunden vor Ort oder am Sitz der auftraggebenden Consultingunternehmen tätig geworden sei. Naturgemäss fällt durch den Betrieb eines Dienstleistungsunternehmens Geschäftskorrespondenz an, was zwangsläufig zu Abfall führt. Die gegenteiligen Ausführungen des Beschwerdeführers sind nicht glaubhaft. Im Übrigen macht der Beschwerdeführer selbst nicht geltend, er betreibe eine sogenannte Briefkastenfirma. Die Erhebung der Kehrichtgrundgebühr in der Höhe von CHF 183.60 (inkl. MWST) erweist sich nach dem Gesagten als rechtens.
5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als sie sinngemäss die Feststellung einer Rechtsverzögerung durch das BJD verlangt. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.1 Die Kosten des Verfahrens werden gemäss Art. 77 VRG i.V.m. Art. 106 - 109 Schweizerische Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) nach dem Ausgang des Verfah-rens auferlegt. Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Anträgen etwa zu einem Drittel durch. Es rechtfertigt sich daher, dem Beschwerdeführer die Kosten des Rechtsmittelverfahrens von CH 500.00 im Umfang von CHF 300.00 zu überbinden. Die restlichen Verfahrenskosten trägt der Kanton Solothurn.
5.2 Der Antrag des Beschwerdeführers auf eine Parteientschädigung ist abzuweisen. Er war nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihm in dieser Hinsicht keine Aufwendungen entstanden sind. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen. Es besteht kein Anlass, von dieser Regelung abzuweichen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen: Es wird festgestellt, dass das Bau- und Justizdepartement in Bezug auf die Beschwerde vom 26. Februar 2015 das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.
2. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
3. Der Beschwerdeführer hat an die Verfahrenskosten vor dem Verwaltungsgericht CHF 300.00 zu bezahlen.
4. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Gottesman