Verwaltungsgericht
Urteil vom 31. Oktober 2016
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Departement des Innern, vertreten durch Migrationsamt,
Beschwerdegegner
betreffend Aufenthaltsgesuch
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Der am 2. März 1979 in Usbekistan geborene arbeitslose Staatsangehörige der Russischen Föderation A.___ reichte am 8. Juni 2016 bei der Schweizer Botschaft in Moskau einen Visumsantrag für den langfristigen Aufenthalt in der Schweiz (Visum D) ein, um an der Universität Basel einen Master in Wirtschaftswissenschaften zu erlangen. Dem Antrag legte er eine Immatrikulationsbestätigung und eine Bestätigung der Schweizer Bürgerin B.___ aus Grenchen bei, wonach er während der Zeit seines Masterstudiums unentgeltlich bei ihr wohnen könne.
2. Am 17. Juni 2016 ging der Visumsantrag beim Migrationsamt Solothurn ein. Dieses teilte dem Gesuchsteller mit Schreiben vom 6. Juli 2016 per E-Mail mit, nach Ziff. 5.1.2 der Weisungen AuG dürften an Personen über 30 Jahren grundsätzlich keine Aufenthaltsbewilligungen zur Aus- und Weiterbildung erteilt werden, weshalb seinem Gesuch nicht stattgegeben werden könne.
Am 11. Juli 2016 (E-Mail) und mit undatiertem Brief, der am 13. Juli 2016 beim Amt einging, verlangte der Gesuchsteller, der sich unterdessen in Grenchen aufhielt, eine beschwerdefähige Verfügung. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte das Migrationsamt namens des Departements des Innern am 20. September 2016, das Aufenthaltsgesuch zwecks Studiums werde abgelehnt.
3. Mit Schreiben vom 28. September 2016 erhob der Gesuchsteller «Einsprache» mit der Begründung, er empfinde die Ablehnung aufgrund seines Alters, die sich weder auf ein geltendes Gesetz oder eine Verfügung, sondern nur auf eine Weisung stütze, als diskriminierend.
4. Das Departement des Innern verlangte in seiner Vernehmlassung vom 7. Oktober 2016, die Beschwerde sei unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist als abgewiesener Gesuchsteller durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Nach Art. 3 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) werden – ausserhalb des Freizügigkeitsabkommens mit der EU und der EFTA – im Interesse der Gesamtwirtschaft grundsätzlich erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz zugelassen; weitere Zulassungsgründe sind völkerrechtliche Verpflichtungen, humanitäre Gründe oder die Vereinigung von Familien.
Längere Aufenthalte ohne Erwerbstätigkeit erfordern nach Art. 10 Abs. 2 AuG eine Bewilligung, die vor der Einreise in die Schweiz bei der am vorgesehenen Wohnort zuständigen Behörde zu beantragen ist. Zu einem Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit können Ausländerinnen und Ausländer nach Art. 27 Abs. 1 AuG für eine Aus- oder Weiterbildung zugelassen werden, wenn die Schulleitung bestätigt, dass sie aufgenommen werden kann, eine bedarfsgerechte Wohnung zur Verfügung steht, die notwendigen finanziellen Mittel vorhanden sind und die persönlichen und bildungsmässigen Voraussetzungen für die vorgesehene Aus- oder Weiterbildung erfüllt werden. Daneben können unter bestimmten Voraussetzungen auch Rentnerinnen und Rentner zum Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit zugelassen werden, ebenso Personen zur medizinischen Behandlung.
3.1 Die Bewilligungsbehörde kann eine Bewilligung erteilen, wenn die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind; ein Rechtsanspruch auf Bewilligung besteht aber nicht. Den zuständigen Behörden wird ein Ermessensspielraum eingeräumt, den sie nach Art. 98 Abs. 1 AuG unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen, der persönlichen Verhältnisse und dem Grad der Integration der gesuchstellenden Person auszufüllen haben. Die Zulassungsvoraussetzungen sind nach konstanter Praxis restriktiv anzuwenden, um so zu verhindern, dass die Anwesenheit zu Aus- oder Weiterbildungszwecken zur Umgehung der restriktiven Zuwanderungspolitik missbraucht wird. Daher ist es nach dem Bundesverwaltungsgericht, im Rahmen der Würdigung der Zulassungsvoraussetzungen «zulässig, Einreise- und Aufenthaltsgesuchen von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten oder Regionen, mit politisch respektive wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen zum Vornherein mit Zurückhaltung zu begegnen, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Anwesenheit im Einklang steht». Nach ständiger Praxis werden zudem in erster Linie Bewilligungen für eine Erstausbildung in der Schweiz erteilt. Die Notwendigkeit der Aus- oder Weiterbildung in der Schweiz ist keine Voraussetzung, kann aber unter Opportunitätsgesichtspunkten berücksichtigt werden, wenn die entsprechenden Studien auch anderswo möglich sind (Martina Caroni/Lisa Ott, in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, Art. 27 N. 8 ff., unter Hinweis auf Urteile des Bundesverwaltungsgerichts).
3.2 Nach Art. 23 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE) sind die persönlichen Voraussetzungen (Art. 27 Abs. 1 Bst. d AuG) namentlich dann erfüllt, wenn keine früheren Aufenthalte und Gesuchsverfahren oder keine anderen Umstände darauf hinweisen, dass die angestrebte Aus- oder Weiterbildung lediglich dazu dient, die allgemeinen Vorschriften über die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern zu umgehen (Abs. 2). Aus- oder Weiterbildungen werden in der Regel für längstens acht Jahre bewilligt (Abs. 3).
3.3 Nach Ziffer 5.1.2 der Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich (Weisungen AuG) des Staatssekretariats für Migration (SEM, Version 25. Oktober 2013, Stand 18. Juli 2016, Ziff. 5.1.2, S. 195 Mitte) dürfen, besondere Umstände vorbehalten, an Personen über dreissig Jahren grundsätzlich keine Aufenthaltsbewilligungen zu Aus- und Weiterbildungen erteilt werden. Ausnahmen sind hinreichend zu begründen (vgl. Entscheid des BVGer C-482/2006 vom 27. Februar 2008).
4.1 Die Weisungen und Erläuterungen des SEM sind zwar, wie der Beschwerdeführer zu Recht festhält, für ihn nicht verbindlich wie ein Gesetz oder eine Verordnung. Sie sind rechtlich als Verwaltungsverordnung zu betrachten und binden die Verwaltungsbehörden bei der Anwendung eines Gesetzes bzw. bei der Ausübung des ihnen zustehenden Ermessens. Für das Gericht sind sie nicht verbindlich, sondern im Rahmen der Rechtsanwendung grundsätzlich frei überprüfbar.
Gerade in Bereichen, in welchen dem Ermessen eine grosse Bedeutung zukommt, sind solche Weisungen jedoch nicht nur für die rechtsanwendenden Verwaltungsbehörden von Bedeutung, indem sie die Gleichbehandlung sicherstellen sollen, sondern auch für die Bürgerinnen und Bürger, welche nicht nur einen Anspruch auf Gleichbehandlung haben, sondern auch ein Interesse an Rechtssicherheit, was nicht zuletzt auch heisst, auf Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit in einem Verfahren, in welchem sie keinen Anspruch auf eine nachgesuchte Bewilligung haben. Die Weisungen können mithelfen, die sehr offenen Normen bzw. die darauf basierenden Entscheide berechenbarer zu machen und die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung in den verschiedenen Kantonen zu fördern.
4.2 Die Bestimmung in den Weisungen, dass an Personen über dreissig Jahren grundsätzlich keine Aufenthaltsbewilligungen zu Aus- und Weiterbildungen erteilt werden, knüpft an die Bestimmung von Art. 23 Abs. 3 VZAE an, nach welchem solche Bewilligungen in der Regel längstens für 8 Jahre erteilt werden. Bei einer Aufnahme des Studiums nach Absolvierung der Maturitätsschule, welche im Normalfall (in der Schweiz) zwischen dem 20. und 22. Altersjahr abgeschlossen wird, ergibt sich, grosszügig gerechnet, ein Alter von 30 Jahren als normales Maximalalter für den Abschluss der universitären Ausbildung. Die Festsetzung eines Maximalalters von 30 Jahren erweist sich somit keinesfalls als willkürlich, vielmehr als auf den Normalfall zugeschnitten und grosszügig bemessen.
Der Beschwerdeführer hat seinen Mittelschulabschluss bereits Ende Juni 1996 im Alter von 17 Jahren gemacht. Im Juli des Jahres 2000 hat er an der Taschkenter Hochschule für Finanzen ein Bachelordiplom in «Finanzen und Kredit» erlangt. Was er in den Jahren 2000 bis 2005 gemacht hat, ergibt sich aus dem Lebenslauf (Akten Vorinstanz S. 15) nicht. In den Jahren 2008 bis 2012 hat sich der Beschwerdeführer an der russischen staatlichen handelswirtschaftlichen Universität in der Fachrichtung Finanz- und Kreditwesen weitergebildet, parallel zu seiner Arbeit bei Banken. Seit Juli 2015 ist er arbeitslos. Seine Erstausbildung hat er also vor 16 Jahren abgeschlossen, um deren Fortsetzung oder Abschluss geht es nicht, da ein Anknüpfen an den Bachelorabschluss nach so langer Zeit kaum möglich sein dürfte.
4.3 Der Beschwerdeführer hat sich in den letzten zwei Jahren, wie aus den in den Akten liegenden Passkopien hervorgeht (Akten Vorinstanz, S. 52), bereits mehrere Male in der Schweiz aufgehalten, mit einem Schengenvisum zwecks «Visite familiale / amicale», und zwar vom 18. Dezember 2014 bis 15. Januar 2015, vom 1. April 2015 bis zum 11. Mai 2015, vom 18. Dezember 2015 bis zum 30. Januar 2016 und vom 18. Februar 2016 bis zum 1. April 2016. Seit Juli 2016 hält er sich in Grenchen auf. Das legt nach Art. 23 Abs. 2 VZAE die Vermutung nahe, dass der angestrebte längere Aufenthalt nicht einzig dem Zweck des Studiums dienen, sondern in erster Linie einen längeren Aufenthalt ermöglichen soll. Aus den eingereichten Unterlagen ergibt sich dazu nichts, welches diese Vermutung entkräften könnte.
4.4 In der Stellungnahme vom 30. Juli 2016 schrieb der Beschwerdeführer, aufgrund seines Alters und seiner Herkunft sei klar, dass sich sein Lebensmittelpunkt in Russland befinde, weshalb er auch nach Abschluss seines Masterstudiums in seine Heimat zurückkehren wolle. Das Masterstudium sei in dieser Qualität nur in der Schweiz möglich; es solle seine Karriere auf dem Arbeitsmarkt in seinem Heimatland fördern. In der Beschwerde macht er nichts Weiteres geltend, ausser dass er es als diskriminierend empfinde, wenn er lediglich auf Grund seines Alters nicht zugelassen werde.
Dass es für die prinzipielle Altersgrenze eine sachgerechte Begründung gibt, wurde bereits dargelegt. Besondere Gründe für ein Abweichen von der Altersgrenze macht der Beschwerdeführer keine geltend. Warum ein Masterabschluss in Wirtschaftswissenschaften an der Universität Basel besonders wertvoll sein soll, wird ebenfalls nicht dargelegt. Ein Master in Wirtschaftswissenschaften kann wohl praktisch an jeder entsprechenden Universität in Europa wie auch weltweit abgeschlossen werden. Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung auf verschiedene Universitäten hin, unter anderem auch auf eine in Moskau. In der EU gilt – im Unterschied zur Schweiz – zudem die Richtlinie 2004/114/EG vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums (…) (StudentenRL), welche weder eine zeitliche noch eine Altersbeschränkung enthält.
4.5 In der Interessenabwägung, welche bei Ermessensentscheiden vorzunehmen ist, sollen nach Art. 96 AuG die öffentlichen Interessen berücksichtigt werden. Darunter sind nach dem Gesetz primär die Interessen der Gesamtwirtschaft, insbesondere des Arbeitsmarktes zu verstehen, daneben die kulturellen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Schweiz sowie wichtige öffentliche Interessen wie z.B. staatspolitische Gründe und erhebliche kantonale fiskalische Interessen. Ein besonderes Interesse der Öffentlichkeit an einer Studienmöglichkeit in der Schweiz für den bereits ausgebildeten arbeitslosen russischen Beschwerdeführer ist nicht ersichtlich, das öffentliche Interesse an einer restriktiven Einwanderungspolitik nicht relativiert. Die persönlichen Interessen des Beschwerdeführers, welche zu berücksichtigen sind, sprechen weder für noch gegen ihn. Nach den eingereichten Unterlagen ist er in der Lage, für sich zu sorgen, verfügt er doch über Grundeigentum in Russland und ein Bankkonto mit einer Einlage von 25‘000 Euro. Zudem wäre für seine Unterkunft gesorgt. Über persönliche Beziehungen und die familiäre Situation ist nichts bekannt, ein schwerwiegender persönlicher Härtefall weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die allgemeine Situation in seinem Herkunftsland ist nicht dermassen, dass daraus eine Notwendigkeit, zumindest temporär in die Schweiz überzusiedeln, abgeleitet werden könnte. Zum Integrationsgrad schliesslich kann nicht viel festgestellt werden; dieser spielt in Fällen, in welchem ein Aufenthalt erst beginnen soll, zudem nicht eine grosse Rolle. Wenn schon, ginge es um die Möglichkeit der Integration. Da der Beschwerdeführer jedoch gar keinen dauernden Aufenthalt anstrebt, ist dieses Kriterium in der Ermessensausübung nicht von Bedeutung. Ein Anspruch auf eine Bewilligung besteht in keiner Hinsicht. Es lässt sich daher nicht beanstanden, dass entsprechend den Weisungen des SEM, welche für Standardfälle eine Zulassung zu Aus- oder Weiterbildungszwecken für Personen über 30 Jahren ausschliessen, das Gesuch abgelehnt wurde, weil keine besonderen Gründe für ein Abweichen von diesen Richtlinien ersichtlich sind.
5. Zusammenfassend erweist sich die Abweisung des Aufenthaltsgesuchs durch die Vorinstanz nicht als rechtswidrig, vielmehr als den Umständen angemessen, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Gerügt werden kann nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser