Urteil vom 7. September 2016
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Departement des Innern,
2. Soziale Dienste der Stadt Solothurn,
Beschwerdegegner
betreffend Sozialhilfe
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ wird seit Oktober 2015 von den Sozialen Diensten der Stadt Solothurn (SDSS) sozialhilferechtlich unterstützt. Am 8. Juni 2016 verfügten die SDSS, der Grundbedarf von A.___ werde bis und mit 14. Juni 2016 unter der Bedingung ausbezahlt, dass die SDSS den Auszug des individuellen Kontos bei der AHV erhalten hätten. Danach werde der Grundbedarf wöchentlich gemäss den vorgängig geleisteten Arbeitsstunden ausbezahlt. Bei Krankheit sei die Beschäftigungsunfähigkeit ab dem ersten Tag mit einem Arztzeugnis zu belegen. Des Weitern habe sich A.___ bei Krankheit pünktlich bei der Stiftung Solodaris abzumelden. Zudem wurde verfügt, dass der Weg mit den öffentlichen Verkehrsmitteln zum Arbeitsort und zurück vorerst nur gegen Abgabe des Tickets bezahlt werde. Schliesslich verlangten die SDSS von A.___, weiterhin fünf realistische Arbeitsbemühungen bis zum 20. des jeweiligen Monats zu dokumentieren.
Begründet wurde dieser Entscheid im Wesentlichen damit, dass sich A.___ mit Unterzeichnung des Erstentscheids vom 13. Oktober 2015 verpflichtet habe, einer Projektzuweisung Folge zu leisten. Nach acht Monaten Sozialhilfeunterstützung hätten die SDSS entschieden, diese Gegenleistung einzufordern. Ab dem 9. Juni 2016 werde ein Arbeitseinsatz mit einem 100%-Pensum bei der Stiftung Solodaris erwartet.
2. Dagegen gelangte A.___ ans kantonale Departement des Innern (DdI). Er beanstandete in erster Linie, der Entscheid sei eine gegen ihn und seine Anstellung als Skipper in Kroatien gerichtete Schikane. Die ihm in Aussicht gestellte Anstellung sei nur aufgrund falscher Versprechen der SDSS nicht zustande gekommen. Weiter rügte er unter anderem, kein Geld fürs Ticket nach Biel zum Arzttermin gehabt zu haben. Am 10. Juni 2016 sei seine Rückenverletzung «wieder aufgebrochen». Er befinde sich seit Dezember 2015 in Therapie. Seit dem 11. Juni 2016 sei er zu 100% krankgeschrieben. Die Stiftung Solodaris habe er entsprechend am 13. Juni 2016 informiert.
3. Das DdI wies die Beschwerde am 11. August 2016 ab, soweit es überhaupt darauf eintrat. Insbesondere auf die Ausführungen zur Skipper-Ausbildung und einer entsprechenden Kostenbeteiligung trat es gar nicht ein, da diese nicht Gegenstand der Verfügung vom 8. Juni 2016 gewesen seien. Die Auflagen der SDSS erachtete es ansonsten als mit den Zielen der Sozialhilfe und der entsprechenden Gesetzgebung übereinstimmend.
4. Mit Eingabe vom 23. August 2016 focht A.___ den erwähnten Departementsentscheid beim Verwaltungsgericht an. Seine Rügen sind über weite Teile gleichlautend wie in der Beschwerde ans DdI.
5. Die SDSS verwiesen in ihrer Vernehmlassung vom 29. August 2016 auf die Akten, ihre Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren und verzichteten auf einen formellen Antrag. Das DdI schloss am 1. September 2016 auf Abweisung der Beschwerde.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 Abs. 3 Sozialgesetz [SG, BGS 831.1] und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.2 hiernach einzutreten.
1.2 Bereits das DdI hat im angefochtenen Entscheid zu Recht dargelegt, die Ausführungen des Beschwerdeführers zur von ihm beabsichtigten Ausbildung zum Skipper in Kroatien seien für das hängige Verfahren nicht relevant, da diese Ausbildung nicht Gegenstand der Verfügung vom 8. Juni 2016 gewesen sei. Der Beschwerdeführer setzt sich in seiner Eingabe ans Verwaltungsgericht nicht mit der Argumentation der Vorinstanz auseinander, sondern wiederholt im Wesentlichen sämtliche bereits vorgebrachten Rügen, zum grossen Teil wortwörtlich. Soweit er darum geltend macht, die Verfügung der SDSS diene nur der Schikane, weil er beabsichtigt habe, sich in Kroatien zum Skipper ausbilden zu lassen, ist darauf und auf die weiteren Vorhalte in diesem Zusammenhang nicht einzutreten.
2.1 Die Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung. Sie fördert die wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und unterstützt die berufliche und gesellschaftliche Integration (§ 147 Abs. 2 SG). Sozialhilfe wird auf der Basis einer individuellen Zielvereinbarung (Hilfeplan) gewährt und berücksichtigt angemessen die persönlichen Verhältnisse (§ 148 Abs. 1 SG). Sie setzt aktive Mitwirkung der hilfesuchenden Person voraus und beruht auf dem Prinzip der Gegenleistung. Sie kann an Bedingungen und Auflagen gebunden werden, insbesondere daran, aktiv eine Arbeitsstelle zu suchen und zumutbare Arbeit anzunehmen (§ 148 Abs. 2 lit. a SG). Eigen- und Gegenleistungen sind bei der Bemessung der Geldleistungen angemessen zu berücksichtigen (§ 148 Abs. 3 SG). § 17 SG sieht sodann vor, dass gesuchstellende und leistungsbeziehende Personen u.a. verpflichtet sind, Auflagen und Weisungen zu befolgen (lit. d). Gemäss lit. dbis der zitierten Bestimmung haben sie Eigenleistungen entsprechend ihrer zumutbaren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen.
2.2 Die Bemessung der Sozialhilfeleistungen richtet sich gemäss § 152 Abs. 1 SG grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). Neben der materiellen Hilfe (finanzielle Unterstützung und weitere geldwerte Leistungen) bildet die persönliche Hilfe laut Kapitel A.3 der SKOS-Richtlinie einen unabdingbaren Teil wirkungsorientierter Sozialhilfe. Die persönliche Hilfe in Form von Beratung, Stützung, Motivierung, Förderung, Strukturierung des Alltags oder Vermittlung spezieller Dienstleistungen ist das Bindeglied zwischen materieller Existenzsicherung als Zweck und beruflicher sowie sozialer Integration als Ziel der Sozialhilfe.
2.3 Wer Sozialhilfe bezieht, hat nach seinen Kräften zur Verminderung und Behebung der Notlage beizutragen. Der Minderung der Bedürftigkeit dienen insbesondere Suche und Aufnahme einer zumutbaren Erwerbstätigkeit. Zumutbar ist eine Arbeit, die dem Alter, dem Gesundheitszustand und den persönlichen Verhältnissen der bedürftigen Person angemessen ist. Der zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann. Bei der Arbeitssuche kann verlangt werden, dass nicht nur im angestammten Beruf, sondern in weiteren Erwerbsfeldern nach Arbeit gesucht wird (SKOS-Richtlinien, Ausgabe 2005, Stand Dezember 2015, A.5.2).
2.4 Einzelne Pflichten der unterstützten Person ergeben sich direkt aus der Gesetzgebung, andere müssen im Einzelfall konkretisiert werden. Dazu gehört insbesondere die Gegenleistungspflicht. Art und Umfang einer Gegenleistung orientieren sich an den individuellen Ressourcen und den persönlichen Verhältnissen der unterstützten Person und wird nach Möglichkeit gemeinsam ausgehandelt. Nicht alle Sozialhilfebeziehenden sind in der Lage, mit Gegenleistungen einen aktiven Beitrag zur Minderung der Unterstützungsbedürftigkeit beizutragen. Gründe dafür sind vielfach psychische oder körperliche Beeinträchtigungen. Das Ziel der Existenzsicherung darf in solchen Fällen nicht in Frage gestellt werden. Beim Einfordern von Pflichten sind die Grundsätze der Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit zu beachten. Zu berücksichtigen sind neben den individuellen Möglichkeiten der betroffenen Person auch die tatsächlich vorhandenen Voraussetzungen zur Erbringung einer bestimmten Gegenleistung (SKOS-Richtlinien, A.8).
3.1 Im Entscheid der SDSS über die Ausrichtung von Sozialhilfeunterstützung vom 13. Oktober 2015 hatten diese den Unterstützungsanspruch des Beschwerdeführers per 9. Oktober 2015 anerkannt. Zur Höhe des Sozialhilfeanspruchs wurde auf die Budgetberechnung verwiesen. Gleichzeitig verknüpften die SDSS die Hilfe an diverse Auflagen und Weisungen. Der Beschwerdeführer wurde damals verpflichtet, jede zumutbare Arbeit aufzunehmen und in kooperativer Weise mit allen beteiligten Stellen zusammenzuarbeiten (Ziff. 4.2.1 der Verfügung vom 13. Oktober 2015). Desgleichen wurde die Sozialhilfeleistung mit der Auflage verknüpft, einer Projektzuweisung Folge zu leisten. Dazu wurde in einer stichwortartigen Klammerbemerkung festgehalten: «Gegenleistung zur Sozialhilfe» (Ziff. 4.2.2). Und in Ziff. 4.2.5 wurde auf §§ 17 und 165 SG hingewiesen, wonach demjenigen, der Auflagen oder Weisungen missachtet, die Leistungen gekürzt oder gestrichen werden können. Den Erhalt der Verfügung hat der Beschwerdeführer am 13. Oktober 2015 unterschriftlich bestätigt, angefochten hat er sie nicht. Sie ist in Rechtskraft erwachsen.
3.2 Die SDSS verlangten vom Beschwerdeführer einen Arbeitseinsatz von 100% bei der Stiftung Solodaris ab 9. Juni 2016, nachdem sie ihn während acht Monaten ohne entsprechende Gegenleistung von seiner Seite her sozialhilferechtlich unterstützt hatten. Zu Recht ist das DdI zum Schluss gelangt, die Auflage, an einem Beschäftigungsoder Integrationsprojekt teilzunehmen, entspreche den Zielen der Sozialhilfe. Mit der Integration in den Arbeitsmarkt soll die dereinstige Loslösung von der staatlichen Unterstützung erreicht werden. In unmittelbarem Zusammenhang damit steht die Auflage, monatlich fünf realistische Bewerbungen zu dokumentieren – ohne diese können ernsthafte Bemühungen um eine Stelle nicht glaubwürdig belegt werden. Diese Forderungen stützen sich auf eine gesetzliche Grundlage (§ 148 Abs. 2 lit. a SG; § 17 lit. d und dbis SG), sind verhältnismässig und dem Beschwerdeführer auch im konkreten Fall durchaus zuzumuten, zumal er spätestens seit der Verfügung vom 13. Oktober 2015 wusste, dass die zugesprochene finanzielle Unterstützung an derartige Bedingungen geknüpft sein würde. Indessen konnte er nicht davon ausgehen, dass ihm die SDSS seine Wunschausbildung im Ausland finanzieren würden.
3.3 Am 8. Juni 2016 wurde der Arbeitseinsatz im Vollzeitpensum bei der Stiftung ab 9. Juni 2016 verfügt. Schon am Abend des 10. Juni 2016 brach laut dem Beschwerdeführer durch ein Missgeschick die Rückenverletzung wieder auf, weshalb sein Arzt ihm ab dem 11. Juni 2016 eine 100%-ige Arbeitsunfähigkeit bescheinigt habe. Er habe die Stiftung am 13. Juni 2016 informiert. Das DdI zieht dazu in Erwägung, es lägen ihm keine Belege vor, die dies bestätigen und zudem nachweisen würden, dass der Beschwerdeführer generell nicht in der Lage sei, einer Projektzuweisung Folge zu leisten. Tatsächlich geht aus dem eingereichten Arztzeugnis nur hervor, dass der Beschwerdeführer vom 11. bis 24. Juni 2016 wegen Krankheit zu 100% arbeitsunfähig war. Eine fortwährende Arbeitsunfähigkeit lässt sich daraus keinesfalls ableiten. Nicht einmal eine massgebliche Einschränkung durch die angeblichen Rückenprobleme ist belegt. Andere Zeugnisse lagen weder der Vorinstanz vor, noch wurden solche im jetzigen Verfahren nachgereicht. Umso nachvollziehbarer sind denn auch die Vorbehalte des DdI: Einerseits beruft sich der Beschwerdeführer auf eine bereits seit längerem bestehende Rückenverletzung, andererseits wirft er den Behörden vor, seine Ausbildung als Skipper in Kroatien verunmöglicht zu haben. Einen Beruf mit doch massgeblicher körperlicher Beanspruchung erachtet er als realistisch, eine Beschäftigung in einer geschützten Werkstatt hingegen kann er seinem Rücken nicht zumuten. Immerhin hätte er für die Skipperprüfung eine medizinische Untersuchung bestehen müssen (siehe die von ihm den SDSS eingereichten Kursunterlagen). Die Stiftung Solodaris legt gemäss Homepage «Wert darauf, Arbeiten mit unterschiedlichen Anforderungen anzubieten: von einfachen repetitiven Arbeiten mit strukturierendem Charakter bis hin zu anspruchsvollen Dienstleistungen, die eine grosse Selbständigkeit und Zuverlässigkeit voraussetzen». Ihr Angebot umfasst geschützte Arbeitsplätze, berufliche Massnahmen und integrative Instrumente (z.B. Job-coaching, Arbeitstraining). Sie ist bestrebt, ihr Arbeitsangebot immer wieder zu überprüfen und zu ergänzen. Dabei orientieren sie sich an den Anforderungen und Bedürfnissen des freien Marktes (http://www.solodaris.ch/arbeiten/, abgerufen am 6. September 2016). Sicherlich lässt sich dabei auch eine Beschäftigung für den Beschwerdeführer finden, die seinen gesundheitlichen Einschränkungen Rechnung trägt. Darauf hat das DdI in seinem Entscheid ausdrücklich hingewiesen, indem es fordert, die attestierten gesundheitlichen Beschwerden seien bei einer Projektzuweisung zu berücksichtigen.
3.4 Wie das DdI zudem richtig zu bedenken gab, steht es dem Beschwerdeführer offen, die Sozialhilfeleistungen weiterhin zu beziehen. Dazu hat er entweder seinen Einsatz bei der Stiftung Solodaris zu absolvieren oder an einem anderen von den SDSS zugewiesenen Projekt teilzunehmen. Oder er belegt seine krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit lückenlos mit einem entsprechenden Arztzeugnis.
4. Die SDSS haben die wöchentlichen Zahlungen von vorgängig geleisteten Arbeitsstunden abhängig macht. Wie die Vorinstanz richtig darlegt, ist ein solches Vorgehen in Ausnahmefällen denkbar, wenn die Behörde davon ausgehen muss, der Leistungsempfänger verweigere den verlangten Arbeitseinsatz. Schwerste Sanktion einer Pflichtverletzung wäre nach einer Kürzung gar die Einstellung der Leistung (dazu § 165 SG). Vorbehalten bleibt in jedem Fall die Nothilfe (vgl. § 93 Abs. 1 lit. a der Sozialverordnung, BGS 831.2). Integrationsmassnahmen basieren auf der Idee von Leistung und Gegenleistung als wechselseitig nützlichem Prozess. Die hilfesuchende Person nimmt an einem Projekt oder Programm teil, das ihr direkt zugutekommt. Für ihr Engagement sollen Hilfesuchende – auch im Sinne eines Anreizes – finanziell honoriert werden (SKOS-Richtlinie, D.2). Vorliegend war der Beschwerdeführer nach Erlass der Verfügung vom 13. Oktober 2015 bereits am 2. November 2015 zu einem Einsatz im Netzwerk Grenchen angemeldet worden, hat aber den Vorstellungstermin verpasst (Vernehmlassung der SDSS vom 29. Juni 2016 ans DdI). Am 15. Dezember 2015 hat er gemäss den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der SDSS den Einsatz angetreten, ist jedoch schon nach einem halben Tag von seinem Arzt bis 29. Februar 2016 krankgeschrieben worden. Die Massnahme wurde daraufhin abgebrochen. Zum Einsatz bei der Stiftung Solodaris ist es nun auch nicht gekommen. Es ist den SDSS darum nicht vorzuwerfen, wenn sie den Leistungswillen des Beschwerdeführers anzweifeln und ihre eigenen Leistungen noch unmittelbarer von der Gegenleistung abhängig machen. Auch hier hat es der Beschwerdeführer in der Hand, mittels Arztzeugnis zu belegen, dass er zu einer Arbeitsleistung gar nicht fähig ist.
5. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die SDSS die Reisekosten für den Arbeitsweg mit öffentlichem Verkehr vorerst nur gegen Abgabe der Tickets erstatten wollen. In begründeten Fällen, das heisst, wenn die Person ihr Geld nicht einteilen kann oder wenn sie vom bargeldlosen Zahlungsverkehr überfordert ist, kann die zuständige Dienststelle die Unterstützung ratenweise bar ausbezahlen oder die Rechnungen direkt begleichen (SKOS-Richtlinien, A.7). Der Beschwerdeführer bemängelt, dass er am 9. Juni 2016 einen Arzttermin in Biel gehabt habe, das versprochene Geld aber nicht rechtzeitig auf seinem Konto gewesen sei. Wenn die SDSS sicherstellen wollen, dass er seine Finanzen richtig einteilt und einen Teil davon tatsächlich für die notwendigen Fahrten aufwendet, ist dies zulässig. Der Beschwerdeführer hat einzig die entsprechenden Billette einzureichen, um das Geld erstattet zu bekommen. Diese Auflage ist durchaus zumutbar.
6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. Kosten sind in Sozialhilfeverfahren praxisgemäss keine zu erheben.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Kosten werden keine erhoben.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Bundesgericht, 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad