SOG 2012 Nr. 28
Art. 32 ff. TSG, 75 TSV. Entschädigung für Schweine, die wegen enzootischer Pneumonie geschlachtet werden müssen. Wer Jager trotz eines Verbots einstallt, erhält für diese Tiere keine Entschädigung. Es ist nicht gerechtfertigt, deswegen die Entschädigung der übrigen Tiere um 10 % zu kürzen.
Sachverhalt:
Nachdem im März 2010 im Stall von D. in M. die enzootische Pneumonie (EP-Seuche) ausgebrochen war, ordnete der Veterinärdienst des Amts für Landwirtschaft eine einfache Sperre ersten Grads und die Schlachtung des gesamten Schweinebestands an. Am 20. August 2010 erliess der Veterinärdienst des Amts für Landwirtschaft folgende Verfügung:
«1. Die Tierverluste nach Tierseuchengesetzgebung, welche D., in M., durch den EP-Seuchenfall erlitten hat, werden mit total CHF 42'273.76 (90 % des Schätzungswerts nach Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen [BVET] abzüglich Schlachterlös) eingeschätzt.
2. Von diesem Betrag abgezogen werden 10 % (Abzug von CHF 4'227.37) bedingt durch die Nichteinhaltung der angeordneten Sperre. Der total zu entschädigende Betrag beläuft sich damit auf CHF 38'046.39.
3. Die Restzahlung, abzüglich der Akontozahlung vom 4. Juni 2010 von CHF 30'000.00, beträgt CHF 8'046.40 und erfolgt nach Zusendung aller Belege für den Einkauf der Ersatzjager. Sollte sich dadurch der unter Pkt. 1 erwähnte Betrag ändern, werden diese Änderungen verrechnet und bei der Auszahlung berücksichtigt.»
Gegen diese Verfügung erhob D. erfolglos Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement. Darauf erhob D. Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
4. Streitgegenstand ist die Höhe der Entschädigung, welche dem Beschwerdeführer aus der Tierseuchenkasse für die auf Anordnung des Veterinärdienstes vor Erreichung der Schlachtreife geschlachteten Schweine zusteht. Der Beschwerdeführer geht davon aus, es liege eine materielle Enteignung vor, die voll entschädigt werden müsse. Die Tierseuchengesetzgebung enthalte keine abschliessende Regelung und müsse verfassungskonform ausgelegt werden.
a) Für Schäden, die durch rechtmässige, polizeilich motivierte Eingriffe in Vermögensrechte entstehen, besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung. Die Art. 32 ff. des Tierseuchengesetzes (TSG, SR 916.40) statuieren demgegenüber eine Ersatzpflicht für rechtmässiges staatliches Handeln. Die staatliche Entschädigung für Tierverluste stellt einerseits einen Anreiz dar für die rechtzeitige Meldung und Anzeige bei Verdacht oder Ausbruch von Tierseuchen, was dem Staat die rechtzeitige Anordnung von Massnahmen zur Seuchentilgung ermöglicht. Sie soll andererseits den betroffenen Tierhalter vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden bewahren. Es sind also auch soziale Gründe, die den Staat veranlassen, Entschädigungen für Tierverluste beim Auftreten von Tierseuchen zu leisten (Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Änderung des Tierseuchengesetzes vom 28. Mai 1975, in: BBl 1975 II 111). Die Entschädigung aufgrund des Tierseuchengesetzes hindert die Betroffenen aber nicht daran, zusätzlich Ansprüche aus anderen Rechtsgrundlagen – beispielsweise aus staatlicher Haftung für widerrechtlich zugefügte Vermögensschäden – geltend zu machen (BGE 126 II 63).
Im vorliegenden Verfahren ist jedoch einzig über die Höhe der aufgrund der Tierseuchengesetzgebung geschuldeten Entschädigung zu befinden. Auf allenfalls bestehende weitere Haftungsnormen wie beispielsweise das Verantwortlichkeitsgesetz ist nicht näher einzugehen, da weder der Veterinärdienst noch das Departement für die Beurteilung von darauf abgestützten Haftungen zuständig sind.
b) Aufgrund des Tierseuchengesetzes werden Entschädigungen für Tierverluste unter anderem geleistet für Tiere, die auf behördliche Anordnung hin geschlachtet oder abgetan und entsorgt werden müssen, um der Ausdehnung einer Seuche vorzubeugen (Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG). Tierverluste wegen EP werden nach Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG entschädigt, sofern EP in einem anerkannt EP-freien Bestand auftritt (Art. 249 TSV [Tierseuchenverordnung, SR 916.401] i.V.m. Art. 32 Abs. 1bis TSG). Die Kantone haben die Entschädigungen so zu bemessen, dass die Geschädigten unter Anrechnung des Verwertungserlöses mindestens 60 und höchstens 90 % des Schatzungswerts erhalten (Art. 36 Abs. 2 TSG).
Dass keine volle Entschädigung geleistet wird und jedem Tierhalter die Übernahme eines gewissen Risikos zugemutet wird, für das der Staat nicht aufkommt, entspricht dem Willen des Gesetzgebers (vgl. BBl 1992 V 59). Mit dem Selbstbehalt des Geschädigten, der mindestens 10 % des Schatzungswerts zu betragen hat, sollen sein eigenes Interesse an der Verhütung von Seuchen und seine Sorgfaltspflicht wesentlich gesteigert werden (BBl 1965 II 1075).
Die Kantone können zwar Entschädigungen leisten, auch wenn sie der Bund hierzu nicht verpflichtet, wobei Art. 36 TSG sinngemäss anwendbar ist (Art. 33 Abs. 1 TSG). Damit sind aber Tierverluste aufgrund von Krankheiten gemeint, welche nicht nach Tierseuchengesetz entschädigt werden (BBl 1965 II 1074); hingegen nicht, dass die Kantone höhere Entschädigungen für die aufgrund der Bundesgesetzgebung zu entschädigenden Tierverluste festsetzen dürften. Der Kanton Solothurn hat zudem ausdrücklich festgehalten, dass die Entschädigung der Tierseuchenkasse für Tierverluste 90 % des Schätzungswerts beträgt, wobei der Verwertungserlös angerechnet wird und die (Berechnung der) Entschädigung sich nach Bundesrecht richtet (§ 56 Abs. 1 und 2 Tierseuchen- und Tierschutz-Verordnung [TSSV, BGS 926.711]).
Für eine abschliessende Regelung durch die Tierseuchengesetzgebung des Bunds spricht ebenfalls Art. 44 TSG, wonach der Bundesrat bestimmt, ob und inwieweit in Seuchenfällen neben den im Abschnitt über die Kosten der Tierseuchenbekämpfung vorgesehenen Entschädigungen der Kantone ergänzende Leistungen von Viehversicherungskassen oder anderen öffentlichen oder privaten Versicherungsanstalten zulässig sind.
c) Zur Schätzung der Tiere, der Höhe der Entschädigung und zur Verwertung bestimmt Art. 36 TSG:
«1 Zur Bemessung der Entschädigungen für Tierverluste ist in der Regel eine Schätzung der Tiere bzw. Bestände vorzunehmen. Das Bundesamt für Veterinärwesen erlässt hierfür Richtlinien. Der Bundesrat kann Höchstbeträge bestimmen.
2 Die Kantone haben die Entschädigungen so zu bemessen, dass die Geschädigten unter Anrechnung des Verwertungserlöses mindestens 60 Prozent und höchstens 90 Prozent des Schatzungswertes erhalten. Innerhalb dieses Rahmens werden die Entschädigungen unter Berücksichtigung von Absatz 1 von den Kantonen endgültig festgesetzt.
3 Die Entschädigungen sind durch ein möglichst einfaches und für den Tiereigentümer kostenfreies Verwaltungsverfahren festzusetzen.
4 Das Bundesamt für Veterinärwesen bestimmt im Einvernehmen mit den Kantonen, wie und unter welchen Bedingungen die nutzbaren Teile von umgestandenen oder geschlachteten Tieren verwertet werden sollen.»
Der Bundesrat hat den Schätzungswert für Schweine auf höchstens CHF 1'600.00 festgesetzt (Art. 75 Abs. 3 lit. e TSV). Er hat ausserdem dekretiert, dass die Tiere soweit möglich vor der Schlachtung oder Tötung amtlich zu schätzen sind (Art. 75 Abs. 1 TSV) und dass die Schätzung nach den Richtlinien des Bundesamts erfolgt und der Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert massgebend sind (Art. 75 Abs. 2 TSV).
Die Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen (BVET) über die Einschätzung von Tieren bei der Bekämpfung von Tierseuchen für Tiere der Rinder-, Schweine-, Schaf- und Ziegengattung, Bienenvölker, Fische, in Gehege gehaltenes Wild, Geflügel, Neuweltkameliden (Lamas, Alpakas, usw.) sowie Yak vom 20. November 2006 enthalten im Anhang 2.2 Tabellen für die Berechnung des Schätzungswerts eines Mastschweins bei frühzeitiger Ausmerzung infolge einer Tierseuche. Danach kann der Schätzungswert eines ausgemerzten Mastschweins mit der folgenden Formel relativ einfach ermittelt werden:
Formel: Rohertrag x kg Zuwachs erzielt + Ersatzjager mit gewichtetem Preis
kg Zuwachs
Der Rohertrag ergibt sich aus dem mutmasslichen Schlachterlös des ausgemästeten Tiers (105 kg Lebendgewicht) abzüglich des effektiven Ankaufspreises des Jagers (Jungschwein zwischen 20 und 30 kg). Das Ergebnis wird dividiert durch die Differenz zwischen dem Gewicht im mutmasslichen Schlachtzeitpunkt abzüglich des Gewichts des Jagers. Daraus resultiert der Rohertrag pro angemästetes Kilogramm, wobei von einer täglichen Gewichtszunahme um 750 Gramm ausgegangen wird. Im nächsten Schritt wird dieser Betrag multipliziert mit der bis zum Zeitpunkt der Ausmerzung effektiv erfolgten Gewichtszunahme. Zum Ergebnis hinzugerechnet werden die Kosten für die Anschaffung eines neuen Jagers, allerdings gewichtet: je schwerer das ausgemerzte Schwein, desto geringer der berücksichtigte Prozentsatz des Ankaufspreises des Ersatzjagers. Die Entschädigung beträgt dann 90 % des so ermittelten Betrags abzüglich eines allfälligen Verwertungserlöses.
Diese Berechnungsweise erscheint sachgerecht, berücksichtigt sie doch sowohl den ohne Auftreten der Seuche mutmasslich erzielten Erlös als auch die Anschaffungskosten des ausgemerzten und diejenigen des als Ersatz angeschafften Tiers. Die Richtlinie bewegt sich damit innerhalb des dem Bundesamt durch die Delegation im Tierschutzgesetz eingeräumten Regelungsspielraums.
Die Tierseuchengesetzgebung regelt die Entschädigungen für Tierverluste aufgrund der EP-Seuche abschliessend: Entschädigt wird damit der Tierverlust (zu 90 %); weitergehende Einbussen wie zufolge der Stallsperre erlittene Ertragsausfälle oder Aufwendungen für die Desinfektion des Stalls (die Kosten des Desinfektionsmittels wurden durch die Tierseuchenkasse übernommen, § 49 TSSV) und andere Umtriebe werden nicht abgegolten.
Abgesehen davon, dass die in Art. 36 Abs. 2 TSG für die Höhe der Entschädigung festgesetzte Grenze von 90 % des Tierschätzungswerts für die Gerichte verbindlich ist (Art. 190 Bundesverfassung [BV, SR 101]), gebietet die Verfassung keine weitergehende Entschädigung: Das Risiko eines Seuchenausbruchs ist der Tierhaltung immanent und grundsätzlich vom Eigentümer der Tiere zu tragen; es verhält sich diesbezüglich nicht anders als bei einem Produktionsbetrieb, der aufgrund eines Naturereignisses einen Sachschaden und einen Produktionsausfall erleidet. Wohl musste der Beschwerdeführer wegen der in seinem Stall ausgebrochenen Seuche Einschränkungen in seinem Eigentum (Verkehrssperre der betroffenen Tiere, Anordnung vorzeitiger Schlachtung, temporäres Nutzungsverbot für den Stall) hinnehmen, doch handelte es sich dabei um grundsätzlich entschädigungslos zu duldende, gegen den Störer (hier des Zustandsstörers aufgrund Eigentums an den erkrankten Tieren) gerichtete polizeiliche Massnahmen im engeren Sinne (Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, Rz 2204 ff., 2488 ff.). Dieses Argument trifft dann nicht zu, wenn die seuchenpolizeiliche Massnahme einen gesunden Tierbestand betrifft, beispielsweise aus prophylaktischen Gründen dessen Schlachtung angeordnet wird. Auch hier wird aber keine höhere Entschädigung gewährt. Im Übrigen stellt auch Michael Kreienbühl, welcher in der Anordnung der Abschlachtung von Tieren, der Vernichtung von ansteckungsgefährlichem Material (wie Futtervorräten) und allfälligen anderen seuchenpolizeilichen Massnahmen, die private Eigentumsrechte erheblich beeinträchtigen, einen entschädigungspflichtigen, enteignungsähnlichen Tatbestand sieht, die gesetzliche Regelung der Entschädigung für die Abschlachtung von Tieren – insbesondere den Selbstbehalt von 10 % – nicht in Frage (Michael Kreienbühl: Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen Tierseuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, Diss. Freiburg 1972, S. 66 ff., insb. S. 67 FN 5). Er pflichtet auch der Aussage bei, ein Entschädigungsausschluss sei immer dann gerechtfertigt, wenn eine polizeiliche Massnahme sich gegen einen Störer im engeren polizeirechtlichen Sinne richtet (Kreienbühl, a.a.O., S. 73).
d) Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der Veterinärdienst hätte eine amtliche Schätzung anordnen und Experten beiziehen müssen. Er beruft sich auf die §§ 60 ff. TSSV. Er übersieht dabei jedoch Mehreres:
aa) Die einschlägigen Bestimmungen der Tierseuchen- und Tierschutz-Verordnung stellen Ausführungsrecht zur Bundesgesetzgebung dar. Sie regeln in erster Linie die Organisation der Tierseuchenpolizei (Art. 3 TSG). Das gilt auch für die Bemessung der Entschädigungen für Tierverluste, welche sich nach Art. 32 ff. TSG und den dazu erlassenen bundesrechtlichen Ausführungsbestimmungen zu richten hat, und kommt in der kantonalen Verordnung verschiedentlich zum Ausdruck (§§ 56 Abs. 2, 62 Abs. 2 und 64 TSSV). Die Bestimmungen der kantonalen Verordnung sind deshalb im Lichte des Bundesrechts auszulegen. § 60 TSSV ist nicht dahingehend zu verstehen, dass in jedem Fall, also auch dort wo vom Bundesrecht nicht vorgesehen, eine Schätzung durch Experten vorzunehmen ist, sondern räumt den Schätzungsexperten, dort wo sie eingesetzt sind, Entscheidkompetenz ein (vgl. auch § 100 Abs. 2 TSSV, wonach gegen Entscheide im Sinne von § 60 dieser Verordnung innert zehn Tagen Beschwerde direkt beim Verwaltungsgericht geführt werden kann). Das wird auch durch den Verweis auf Art. 75 TSV deutlich, welcher sich seinerseits auf die in Art. 36 Abs. 1 TSG «in der Regel» vorzunehmende Schätzung bezieht und wiederum auf die Richtlinien des Bundesamts verweist. § 64 TSSV sieht denn auch vor, dass die Entschädigung in den im Bundesrecht genannten Fällen in einem Pauschalverfahren nach durchschnittlichen Schätzungswerten ermittelt werden kann.
bb) Die Schätzung der vom Beschwerdeführer erlittenen Tierverluste hat nach den Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen vom 20. November 2006 zu erfolgen. Diese sehen vor, dass der Entschädigungsbetrag aufgrund verschiedener Parameter (Kosten der Jager, Marktpreise im mutmasslichen Schlachtzeitpunkt, Gewicht im Schlachtzeitpunkt) ermittelt wird. Dazu sind verschiedene Daten zu erheben und in die vom Bundesamt zur Verfügung gestellte Excel-Tabelle einzusetzen. Dafür sind keine besonderen Kenntnisse über landwirtschaftliche Nutztiere erforderlich, wie § 21 TSSV sie für Schätzungsexperten für Tierverluste verlangt (und wie sie im Übrigen bei der Kantonstierärztin und ihrem Stellvertreter zweifellos vorliegen). Es handelt sich hier also um einen der in Art. 36 Abs. 1 TSG vorbehaltenen (Ausnahme-)Fälle, in denen keine Schätzung des (lebenden) Tiers erforderlich ist.
cc) Eine individuelle Schätzung der insgesamt über 800 geschlachteten Schweine stünde auch im Widerspruch zum Gebot eines möglichst einfachen Verfahrens (Art. 36 Abs. 3 TSG). Es ist zudem nicht ersichtlich, welchen Nutzen der Beschwerdeführer daraus ziehen könnte; da es sich um Mastschweine ohne Nutz- und Zuchtwert handelt, wäre deren Schlachtwert zu bestimmen (Art. 75 Abs. 2 TSV). Da für Schlachtwerte Marktpreise bestehen, ist eine individuelle Schätzung sinnlos; eine solche wäre hingegen wohl dann erforderlich gewesen, wenn es sich um Zuchttiere gehandelt hätte (vgl. dazu Anhang 2.1 der Richtlinie des BVET).
dd) Ergänzend ist zu bemerken, dass der Beschwerdeführer zu Lebzeiten der Schweine keine solche Schätzung verlangt hat. (…)
5. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, es gebe weder im eidgenössischen noch im kantonalen Recht eine Bestimmung, welche dem Veterinärdienst die Kompetenz einräume, darüber zu entscheiden, dass Tiere, welche nach dem Einstallungsverbot eingestallt wurden, nicht entschädigt werden.
a) Art. 34 Abs. 1 TSG sieht vor, dass Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichterem Verschulden herabgesetzt werden, wenn ein Geschädigter die Seuche mitverschuldet, dieselbe nicht oder zu spät gemeldet oder sonst wie die seuchenpolizeilichen Vorschriften und Anordnungen nicht in allen Teilen befolgt hat. Gemäss § 57 TSSV werden Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichtem Verschulden herabgesetzt bei allen in der Tierseuchengesetzgebung des Bunds genannten Fällen und bei Verletzung der seuchenpolizeilichen Vorschriften und Anordnungen. Zuständig für die Kürzung oder Verweigerung einer Entschädigung ist diejenige Instanz, welche die Entschädigung festsetzt. Soweit dafür also wie hier der Veterinärdienst zuständig ist, ist er dies auch zur Kürzung oder Verweigerung der Entschädigung. (…)
c) Der Beschwerdeführer hat durch die Einstallung von 108 Jagern am 10. März 2010 gegen tierseuchenpolizeiliche Vorschriften verstossen. Bezüglich dieser Tiere hat er den Schaden selber herbeigeführt. Der Veterinärdienst hat somit zu Recht den Verlust dieser Tiere nicht entschädigt.
6. Zu prüfen bleibt noch, ob der Veterinärdienst die dem Beschwerdeführer ausgerichtete Entschädigung zu Recht um 10 % gekürzt hat. Der Veterinärdienst hat die Kürzung damit begründet, der Beschwerdeführer habe durch die Einstallung von 108 Tieren am 10. März 2010 in schwerwiegender Weise seuchenpolizeiliche Anordnungen verletzt. Da sich die Seuche glücklicherweise nicht auf Nachbarbetriebe ausgedehnt habe, werde die Entschädigung nur um 10 % gekürzt. In der Vernehmlassung vom 21. Oktober 2010 zur vorinstanzlichen Beschwerde führt der Veterinärdienst ergänzend aus, zusätzlich habe die Einstallung dieser Tiere den Anteil Tiere erhöht, welche von der Seuche betroffen waren. Damit sei der Keimdruck erhöht und eine Lösung des Problems komplizierter gemacht worden, sei dies bei der Suche nach einem Absonderungsstall oder bei der Suche nach einem Schlachthof oder einem Abnehmer des Fleisches. Ausserdem sei auch eine Beeinträchtigung des Tierwohls bei den Jungtieren in Kauf genommen worden.
Bei der in Art. 34 TSG vorgesehenen Kürzung oder Verweigerung der Entschädigung handelt es sich nicht um eine Verwaltungsstrafe, sondern um einen administrativen Rechtsnachteil. Keine oder bloss eine herabgesetzte Entschädigung soll beanspruchen können, wer selber durch Pflichtverletzungen zur Entstehung oder Vergrösserung des Schadens beigetragen oder die seuchenpolizeilichen Abwehrmassnahmen erschwert hat. Dem Beschwerdeführer ist einzig vorzuwerfen, dass er trotz Seuchenverdacht weitere Tiere eingestallt hat. Diese Pflichtverletzung wird bereits durch die Verweigerung einer Entschädigung für diese Tiere sanktioniert. Eine zusätzliche Herabsetzung der Entschädigung für die übrigen Tiere wäre nur dann gerechtfertigt, wenn durch die nachträgliche Einstallung die Seuchengefahr erheblich erhöht worden wäre oder sonstwie gewichtige Nachteile wie beispielsweise ein geringerer Erlös für die ausgemerzten Tiere entstanden wären. Der Veterinärdienst spricht zwar von einem erhöhten Keimdruck; dass wegen der zusätzlich eingestallten Tiere sich die Gefahr einer Ausbreitung der Seuche wesentlich erhöht hätte, wird aber nicht geltend gemacht oder belegt. Auch ist weder dargetan, dass die Suche nach einem Absonderungsstall wegen der grösseren Zahl der betroffenen Tiere erfolglos verlief, noch dass deswegen für die anderen betroffenen Tiere ein geringerer Schlachterlös erzielt werden konnte.
Die Herabsetzung der Entschädigung um 10 % erweist sich damit als nicht gerechtfertigt.
7. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Die dem Beschwerdeführer zugesprochene Entschädigung erhöht sich dadurch um CHF 4'227.00 auf CHF 42'273.76. Dabei handelt es sich indes um einen bloss provisorisch berechneten Betrag (…).
Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. Mai 2012 (VWBES.2011.338)