SOG 2010 Nr. 17
§§ 14 und 164 SG. Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen. Das Departement des Innern ist zuständig, um unrechtmässig bezogene Sozialhilfe vom Sozialhilfeempfänger mittels Verfügung zurückzuverlangen (E. 7). Die Verrechnung zurückzuerstattender Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeleistungen ist nicht zulässig, da Geldleistungen der Sozialhilfe weder gepfändet werden dürfen noch abtretbar sind und weder mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet noch zur Bezahlung von Schulden verwendet werden dürfen (§ 150 SG, Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG; E. 8). Die Verweigerung, Kürzung oder Einstellung von Sozialleistungen zufolge Missachtung der Mitwirkungspflicht nach § 165 SG folgt andern Regeln (E. 9).
Sachverhalt:
H. bezog neben der Sozialhilfe während einigen Monaten auch Arbeitslosentaggelder, ohne dies der Sozialbehörde zu melden. Das Departement des Innern verfügte daraufhin die «sofortige Rückerstattung» der unrechtmässig bezogenen Sozialhilfeleistungen sowie die Verrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen und wies die Sozialbehörde an, die Verrechnung zu vollziehen, indem sämtliche Zulagen nach dem Anreizsystem und 15% des Grundbetrages zu verrechnen seien. Eine Beschwerde von H. hiess das Verwaltungsgericht teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
7. Fraglich und zu prüfen ist, ob das Departement des Innern zum Erlass von Rückerstattungsverfügungen nach § 164 Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) zuständig sei. Die Prüfung der Zuständigkeit ist auch ohne entsprechende Rüge von Amtes wegen vorzunehmen (§ 5 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]).
a) § 164 SG steht im 7. Titel des Sozialgesetzes unter der Überschrift «Sanktionen», und zwar im 1. Kapitel mit der Bezeichnung «Massnahmen». Er enthält keinerlei Zuständigkeitsvorschriften und bezieht sich auf alle unrechtmässig erwirkten Geldleistungen, die im Sozialgesetz geregelt sind, nicht speziell oder nur auf Sozialhilfeleistungen.
§ 14 SG regelt im 1. Titel des Sozialgesetzes («Allgemeine Bestimmungen») im 1. Kapitel («Grundlagen und Grundsätze») unter der Abschnittsüberschrift «Nachforderung und Rückerstattung von Sozialleistungen» explizit die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen.
Nach dem Wortlaut des Gesetzes kann sich § 14 Abs. 3 SG, den der Kanton zur Prüfung und Verfügung der Rückerstattung zuständig erklärt, auf alle erhaltenen Sozialhilfeleistungen beziehen, während sich aus § 164 SG, wie gesagt, nichts dergleichen ergibt.
b) Aus der systematischen Stellung im Gesetz ergibt sich nichts Klares. Der auf § 164 folgende § 165 SG unter der Überschrift «Verweigerung, Kürzung oder Einstellung einer Dienstleistung oder Sozialleistung» und die anschliessenden Bestimmungen enthalten ebenfalls keine Zuständigkeitsregeln. Im Bereich der Sozialhilfe ist jedoch klar, dass für die Anordnung von Massnahmen nach § 165 SG die örtlichen Sozialbehörden bzw. die Sozialregionen zuständig sind, nicht das Departement. Entsprechendes muss für den Entzug einer Bewilligung nach § 166 SG gelten: Die Behörde, welche die Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen erteilt hat, ist bei Missachtung auch für deren Entzug zuständig. Aus § 153 SG ist ebenfalls eher abzuleiten, dass die regionalen Sozialbehörden zuständig sind, wird doch dort das vorschussleistende Gemeinwesen zuständig erklärt, die direkte Auszahlung von Versicherungsleistungen etc. (an das bevorschussende Gemeinwesen) zu verlangen. In § 154 Abs. 2 SG wird der Kanton explizit (zur Durchsetzung der Vewandtenunterstützung) zuständig erklärt, was auf eine Ausnahme in der Zuständigkeit hindeutet, da grundsätzlich ja die Einwohnergemeinden in Sozialregionen für die Sozialhilfe zuständig sind (§ 2 Abs. 1 lit. e und § 147 SG; vgl. auch Botschaft zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005, RRB Nr. 2005/1617, im Folgenden: Botschaft, S. 86 zu § 156 des Entwurfs).
c) Im früheren Sozialhilfegesetz (SHG, BGS 835.221) war in § 45 Abs. 1 lit. c SHG zur Geltendmachung von Rückerstattungsansprüchen sowie von Verwandtenunterstützungen das Kantonale Sozialamt zuständig erklärt worden. Die Rückerstattung war bei rechtmässigem Bezug der wirtschaftlichen Hilfe vorgesehen, wenn der Hilfeempfänger in finanziell günstige Verhältnisse gelangte oder er über Grundeigentum oder andere Vermögenswerte verfügte, deren Realisierung ihm nicht möglich oder zumutbar war (§§ 59 und 61 SHG). Bei unrechtmässigem Bezug, wenn die wirtschaftliche Hilfe unter unwahren oder unvollständigen Angaben erworben wurde, war der Empfänger zur sofortigen Rückerstattung verpflichtet (§ 62 SHG).
Grundsätzlich wollte der Gesetzgeber in dieser Beziehung bei der Überführung des Sozialhilfegesetzes in das Sozialgesetz wohl nichts ändern (Botschaft, S. 5 oben). Während im Entwurf zum Sozialgesetz vom April 2004 die entsprechenden Bestimmungen noch praktisch gleich wie im Sozialhilfegesetz lauteten und auch unmittelbar nebeneinander angeordnet waren, wobei § 15 die Regeln für die Rückerstattung (von Sozialleistungen und Subventionen) im Allgemeinen enthielt, § 17 die Rückerstattung speziell bei Sozialhilfe, wurden sie im überarbeiteten Entwurf nach dem Vernehmlassungsverfahren neu in verschiedenen Titeln angeordnet. Die spezielle Vorschrift für Rückerstattung von (rechtmässigen) Sozialhilfeleistungen verblieb im allgemeinen Teil am Anfang des Gesetzes, die Vorschrift für die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Geldleistungen kam zu den Sanktionen am Schluss des Gesetzes. Motiv für die Umstellung war einzig die Gliederung mit einem eigenen Titel für die Sanktionen als Gegengewicht für die Vorschriften über die Prävention im 2. Titel des Sozialgesetzes (Medienmitteilung der Staatskanzlei zur Botschaft zum Sozialgesetz vom 13. Juli 2005, S. 5. letzter Absatz).
d) Aus Sinn und Zweck der Vorschriften zur Rückerstattung lässt sich nichts Eindeutiges ableiten. Einerseits macht es durchaus Sinn, wenn Rückerstattungen von Sozialhilfeleistungen immer von derselben (kantonalen) Behörde nach denselben Grundsätzen einheitlich verfügt werden, ob sie nun rechtmässig oder unrechtmässig bezogen wurden, und bei rechtmässigem Bezug nach klarer gesetzlicher Regelung (von § 14 SG) der Kanton zuständig ist. Anderseits bedeutet «Rückerstattung» eigentlich, dass die Leistung an das Gemeinwesen oder die Institution zurück erstattet werden soll, welche sie vorher erbracht hat, und wo sie nun fehlt, also bei der Sozialregion, was auf Grund des kantonalen Lastenausgleichs allerdings nicht mehr relevant ist. Unklar ist auch, weshalb das Gemeinwesen, das die Sozialhilfe erbringt, zwar andere Versicherungsträger und Leistungserbringer zur direkten Leistung an das (bevorschussende) Gemeinwesen zu zwingen befugt ist, ebenso zur Kürzung einer Leistung bei ungenügender Kooperation bzw. Verletzung der Mitwirkungspflichten, nicht jedoch zur Durchsetzung einer Rückerstattung bei unrechtmässig erlangten Leistungen.
e) Alles in allem ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit bei der Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen, wie sie im Sozialhilfegesetz galt, nicht ändern wollte, auch wenn er die entsprechenden Vorschriften umgruppierte und die Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Leistungen – entgegen dem 1. Entwurf zum Sozialgesetz vom April 2004 – in einen separaten Titel «Sanktionen» ausgliederte. Vielmehr ist anzunehmen, dass sich der Gesetzgeber des Problems der fehlenden Zuständigkeitsregelung gar nicht bewusst war, steht doch in der Botschaft zu den Bestimmungen von §§ 166 ff. (entsprechen §§ 164 ff. SG) praktisch nichts. Da die Bestimmung von § 14 SG, wo die Zuständigkeit des Kantons explizit geregelt ist, wenn auch nur für rechtmässig erlangte Sozialhilfeleistungen, bei den allgemeinen Bestimmungen steht, die für das ganze Gesetz Geltung haben sollen, und weder bei den speziellen Vorschriften zur Sozialhilfe noch unter dem Titel «Sanktionen» etwas Abweichendes geregelt ist, ist davon auszugehen, dass das Departement auch unter der Geltung des Sozialgesetzes zur Prüfung und Durchsetzung von Rückerstattungsforderungen für ausbezahlte Sozialhilfe mittels Verfügung befugt ist.
8.a) Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung neben der Rückerstattungspflicht die Verrechnung der unrechtmässig bezogenen Sozialhilfeleistung verfügt und die zuständige Sozialregion angewiesen, die Rückerstattungssumme mit den laufenden Sozialhilfeleistungen im Umfang von sämtlichen Zulagen nach dem Anreizsystem sowie von 15% des Grundbedarfs monatlich zu verrechnen.
b) § 150 SG schreibt vor, dass Geldleistungen (der Sozialhilfe) den Grundbedarf decken, wobei Kürzungen oder Einstellung der Leistung vorbehalten blieben (Abs. 2). Sie dürfen weder gepfändet noch abgetreten noch mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet oder zur Bezahlung von Schulden verwendet werden (Abs. 3). Die Unpfändbarkeit ergibt sich bereits aus der Vorschrift von Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281.1), wonach Fürsorgeleistungen unpfändbar sind. Sozialhilfeleistungen der öffentlichen Hand fallen klarerweise darunter (BGE 7B.68/2005 vom 20. Juli 2005).
c) Das Sozialgesetz enthält keine Vorschriften darüber, wie Rückerstattungen finanzieller Sozialhilfen zu vollziehen sind. Dies bedeutet, dass sie nach den Grundsätzen für die Vollstreckung von Geldforderungen und damit im Zwangsvollstreckungsverfahren nach dem SchKG durchzusetzen sind. Werden Rückerstattungen, wie es das SG vorsieht, mit selbständigen Verfügungen angeordnet, so sind sie im Rahmen der Vorschriften über das SchKG zu vollstrecken, was bedeutet, dass zur Durchsetzung von Rückerstattungen keine Sozialhilfeleistungen gepfändet werden dürfen. Würde die Vollstreckung von Rückerstattungen durch Verrechnung mit laufenden Leistungen zugelassen, stünde dies im Widerspruch zur bundesrechtlich vorgeschriebenen Unpfändbarkeit der Sozialhilfe. Der Vollzug von Rückerstattungsforderungen durch Verrechnung mit laufenden Leistungen ist daher bundesrechtswidrig und damit unzulässig (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom 3. April 2008).
d) Zutreffend ist, dass Sozialhilfeleistungen wegen Verletzung von § 17 SG verweigert, gekürzt oder sogar eingestellt werden können. Diese Reduktion von laufenden Leistungen nach einer entsprechenden Mahnung, die dem Empfänger Gelegenheit gibt, sein Verhalten anzupassen, ist aber nicht vergleichbar mit der Verrechnung einer Leistung mit einer Rückerstattungsforderung. Die Reduktion von Leistungen ist in einer expliziten gesetzlichen Bestimmung (§ 165 SG) geregelt. Bei den Tatbeständen, die zu einer Reduktion führen können, ging der Gesetzgeber davon aus, dass der Sozialhilfebezüger seine Mitwirkungspflichten verletzt, so dass notwendige Abklärungen nicht vorgenommen werden können, dass dem Sozialhilfebezüger Mittel zufliessen, die er verschweigt, oder dass er zweckgebundene Leistungen unzweckmässig verwendet. Damit sind solche Eingriffe auch keine unzulässigen Einschränkungen des Existenzminimums. Zudem beruhen sie auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom 3. April 2008).
e) Die Verrechnung des Rückforderungsanspruchs mit laufenden Sozialhilfeleistungen – wie dies die Vorinstanz verfügt hat – ist daher nicht zulässig.
9. Ob die Voraussetzungen für eine Kürzung der Sozialhilfeleistungen zufolge Missachtung der Mitwirkungspflicht erfüllt wären, ist hier nicht zu prüfen. In ihren Erwägungen hat die Vorinstanz die Regeln der Rückerstattung nach § 164 SG und jene der Kürzung von Sozialhilfeleistungen nach § 165 SG vermischt. Die Wortwahl in der Verfügung, wonach der Beschwerdeführer «per sofort» rückerstattungspflichtig sei, lehnt sich an das alte Sozialgesetz an, in welchem in § 62 noch von «sofortiger Rückerstattung» bei unrechtmässigem Bezug die Rede war. Bei den Massnahmen nach §§ 164 und 165 SG handelt es sich um zwei ganz unterschiedliche Sanktionen. Währenddem dem Departement für § 164 SG eine Entscheidkompetenz zu seinen Gunsten zugesprochen werden kann, obwohl dem Gesetz keine explizite entsprechende Delegationsnorm zu entnehmen ist, liegt bei § 165 SG die Entscheidbefugnis klar bei den Sozialhilfebehörden. Ein weiterer Unterschied zwischen §§ 164 und 165 SG besteht im Verfahrensablauf. So ist bei § 165 SG grundsätzlich vorausgesetzt, dass die betroffene Person durch eine Änderung ihres Verhaltens selbst dafür sorgen kann, dass der Anlass für die Kürzung wegfällt, sodass diese nach der zwingend vorgeschriebenen schriftlichen Mahnung gar nicht vorgenommen werden muss oder nach einer Verhaltensänderung zu einem späteren Zeitpunkt aufgehoben werden kann. Auf die vorliegende Konstellation einer abgeschlossenen Verletzung der Mitwirkungspflicht dürfte § 165 SG kaum anwendbar sein.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juli 2010 (VWBES.2010.165)