SOG 2008 Nr. 34
§ 12 VRG, §§ 16 Abs. 1 und 136 PBG, § 17 Kulturdenkmäler-Verordnung. Beschwerdelegitimation der Gemeinde. Eine Gemeinde, die sich am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt hat, kann dennoch Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben, wenn sie durch den vorinstanzlichen Entscheid erstmals beschwert ist (E. 1c). Gemeindeautonomie im Heimatschutzbereich. Der Altstadtkommission von Solothurn stehen die Kompetenzen der „besonderen Fachkommission“ laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung zu. Soweit sie kommunales Recht anwendet, unterstehen ihre Entscheide dem Schutz der Gemeindeautonomie (E. 1d).
Sachverhalt:
Im Juli 2005 reichte die X. AG ein Gesuch um Umbau eines Gebäudes in der Altstadt von Solothurn ein. Die Altstadtkommission erteilte zu Handen der Baukommission ihre Zustimmung. Im November 2005 erteilte die Baukommission die Baubewilligung. Die bewilligten Pläne sahen auf der Dachfläche den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem Zuluftgitter vor. Im März 2006 wurde ein abgeändertes Projekt von der Altstadtkommission und der Baukommission genehmigt. Die bewilligten Pläne sahen erneut den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem Zuluftgitter vor.
Im Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft ein nachträgliches Abänderungsgesuch ein. U.a. wurde ein drittes Dachflächenfenster und die neue Lage des Abluftkamins angezeigt. Am 18. Dezember 2006 genehmigte das Stadtbauamt die eingereichten Planänderungen unter Bedingungen und Auflagen: Es dürften wie bewilligt maximal zwei Dachflächenfenster angeordnet werden.
Die X. AG erhob gegen die Auflagen bezüglich Dachgestaltung Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD). Dieses hiess die Beschwerde teilweise gut: Das dritte Dachflächenfenster wurde nachträglich bewilligt. Die Baute sei formell und materiell rechtswidrig; die Wiederherstellung sei jedoch derart kostenintensiv, dass sie unverhältnismässig wäre.
Die Stadt Solothurn erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die involvierten Fachinstanzen, insbesondere die Altstadtkommission, hätten sich gegen den Einbau eines dritten Dachflächenfensters ausgesprochen. Die Bewilligung widerspreche den Zonenvorschriften und den Richtlinien der Altstadtkommission. Man habe ein schützenswertes kommunales Interesse am Erhalt des Ortsbildes, insbesondere an der geschützten Altstadt. Die eigenständige Fachkommission der Stadt nach § 17 Abs. 2 der Verordnung über den Schutz der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler-Verordnung, BGS 436.11) habe gegen ein drittes Dachfenster entschieden. Der Kanton habe in das Ermessen dieser Kommission eingegriffen.
In ihrer Vernehmlassung bestritt die Bauherrschaft die Beschwerdelegitimation der Stadt. Das BJD liess sich ebenfalls vernehmen. Die Zustimmung der kantonalen Fachstelle sei notwendige Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilligung in der Altstadt von Solothurn. Diese könne nach § 32 Abs. 3 der Kulturdenkmäler-Verordnung selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Der Gemeinde verbleibe kein Ermessenspielraum. Gleiches müsse gelten, wenn diese Kompetenz an eine besondere Fachkommission nach § 17 Abs. 2 der Verordnung delegiert sei. Deren Entscheid könne mittels Beschwerde beim BJD angefochten werden (§ 32 Abs. 3 Kulturdenkmäler-Verordnung). Da der Bereich der Denkmalpflege in die Kompetenz des Kantons falle, übe das BJD bei der Überprüfung der Entscheide der besonderen Fachkommission praxisgemäss eine volle Ermessenskontrolle. Aus der Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung könne die Einwohnergemeinde Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit ableiten.
Das Verwaltungsgericht bejaht die Beschwerdelegitimation der Gemeinde und heisst die Beschwerde teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
1.b) Die Parzelle der X. AG liegt in der Altstadt von Solothurn, einem Ortsbild von nationaler Bedeutung. Das Ortsbild steht unter kantonalem Schutz. Es handelt sich um ein geschütztes historisches Kulturdenkmal gemäss der kantonalen Kulturdenkmäler-Verordnung. Der Schutz des Kulturdenkmals bezweckt dessen Erhaltung und schonende Nutzung (§§ 4 und 6 der Kulturdenkmäler-Verordnung). Die Altstadt steht auch unter städtischem Schutz. In der Altstadtzone ist gemäss § 28 des städtischen Bau- und Zonenreglements (BZR) die historische Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt zu erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit wieder herzustellen.
Die X. AG und das BJD bestreiten Beschwerdelegitimation der Stadt Solothurn. Es fehle ihr bereits an der formellen Beschwer. Die Gemeinde habe sich zu spät am Verfahren beteiligt.
c) Gemäss § 136 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) hat die Baubehörde über Baugesuche ein Einspracheverfahren durchzuführen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der Gemeinderat Einsprache erheben. Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde setzt die formelle Beschwer voraus. Dies bedeutet, dass sich die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt haben muss (Alfred Kölz/Isabelle Häner: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, N 542). Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass ein Gemeinderat, der ein Vorhaben bekämpfen will, sich am Einspracheverfahren beteiligen muss (SOG 2006 Nr. 19).
Das von der Baukommission bewilligte Baugesuch (publiziert am 19. Januar 2006; Zustimmung der Altstadtkommission am 8. Februar 2006) enthielt drei Walmdach-Lukarnen im 1. Dachgeschoss, zwei Dachflächenfenster im 2. Dachgeschoss und u.a. einen Abluftkamin. Während des Baus wurde ein drittes Dachfenster eingebaut und der Standort des Abluftkamins wurde verändert. Im Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft deshalb ein nachträgliches Abänderungsgesuch ein. Die Änderungen wurden nachträglich nicht bewilligt. Die Bauherrschaft erhob Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement. Dieses bewilligte nachträglich das dritte Dachfenster. Erst mit der Zustellung der Verfügung des BJD vom 14. Februar 2008 lag für die Einwohnergemeinde Solothurn ein unerwünschter Entscheid in dieser Sache vor und sie war somit erstmals beschwert. Davor bestand für den Gemeinderat keine Veranlassung, auf Vorrat bereits im Baubewilligungsverfahren bei der Baukommission Einsprache gegen das Vorhaben zu erheben. Gegen den für sie negativen Entscheid des BJD kann die Gemeinde Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben.
d) Nach § 16 Abs. 1 PBG und § 12 Abs. 1 und 2 VRG (Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, BGS 124.11) ist jedermann zu einer Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Gemeinden müssen sich dabei auf ein schutzwürdiges kommunales Interesse stützen können.
Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird anerkannt, wenn sie spezifisch kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt insbesondere, wenn in ihren Autonomiebereich eingegriffen worden ist. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3). Die Gemeinden können als Beschwerdegrund anführen, die kantonale Behörde habe dem anwendbaren kommunalen Recht eine Auslegung gegeben, die von der vertretbaren Praxis der Gemeindebehörden abweiche. Ferner kann sie behaupten, die den Gemeinden eingeräumte erhebliche Entscheidungsfreiheit bei der Anwendung von kantonalem Recht sei missachtet worden (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N 1474).
Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. SOG 1996 Nr. 29; 1987 Nr. 32) verfügen die solothurnischen Gemeinden in Baupolizei- und Planungssachen über Autonomie. Den Solothurner Gemeinden steht nach den Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baugesetzes und der Kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) das Recht zu, eigene Bauvorschriften zu erlassen, soweit sie der KBV nicht widersprechen. Sie haben das Recht, Zonenvorschriften zu erlassen. Sie können in diesem Rahmen ergänzende und sogar abweichende Bestimmungen vom PBG erlassen. In Rechtsgebieten, die grundsätzlich zu ihrem Autonomiebereich gehören, sind sie nicht nur bei der Anwendung des kommunalen Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des kantonalen oder des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit den Aufgaben im Autonomiebereich steht (SOG 1974 Nr. 33).
Im vorliegenden Fall macht die Gemeinde u.a. geltend, der angefochtene Entscheid verletze die Zonenvorschriften der Stadt. Sie setzt sich also für ein schützenswertes kommunales Interesse ein und scheint grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert zu sein.
Das BJD macht jedoch geltend, diese Regelung gelte im Bereich des Heimatschutzes nicht. Die Kompetenzen der besonderen Fachkommission nach § 17 Abs. 2 der Kulturdenkmäler-Verordnung seien delegiert. Da der Bereich der Denkmalpflege in die Kompetenz des Kantons falle, übe das BJD bei der Überprüfung der Entscheide der besonderen Fachkommission praxisgemäss eine volle Ermessenskontrolle. Aus der Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung könne die EG Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit ableiten.
Es ist unbestritten, dass das Gebäude der X. AG, soweit das äussere Erscheinungsbild betroffen ist, lediglich als Teil der Altstadt und nicht als Einzelbaute unter Denkmalschutz steht.
Es ist deshalb zu prüfen, welches die Kompetenzen der Gemeinde im vorliegenden Streit sind. Art. 3 der Kantonsverfassung (Verfassung des Kantons Solothurn, KV, BGS 111.1) anerkennt die Selbständigkeit der Gemeinden. Die Gesetzgebung hat den Gemeinden einen weiten Gestaltungsspielraum einzuräumen. Gemäss Art. 115 KV schützen Kanton und Gemeinden charakteristische Orts- und Landschaftsbilder.
Das Bundesgericht hat im Urteil vom 16. Mai 2008 (1C_346/2007) letztmals zur Gemeindeautonomie Stellung genommen. Art. 50 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101) gewährleiste die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann insbesondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen (BGE 129 I 410 f.).
Der Natur- und Heimatschutz wird auf kantonaler Ebene im Planungs- und Baugesetz geregelt. § 119 PBG verlangt, dass der Kanton und die Gemeinden Massnahmen für den Natur- und Heimatschutz treffen. Die Einwohnergemeinden sollen gemäss § 36 lit. a PBG namentlich Ortsbilder und historische Stätten als Schutzzonen ausscheiden. § 120 PBG legt fest, dass die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung den Schutz und Unterhalt der Natur- und Heimatschutzobjekte in einem Gesamtplan regeln.
Der Regierungsrat regelt gemäss § 126 PBG durch Verordnung namentlich den Natur- und Heimatschutz im Allgemeinen, die Rechtswirkungen der kantonalen Schutzgebiete und den Schutz von Altertümern und historischen Kunstdenkmälern. Basierend auf dieser Grundlage hat der Regierungsrat die Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (BGS 435.141) erlassen. Die Verordnung vollzieht die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über den Natur- und Heimatschutz. Gemäss § 3 der Verordnung schützen Kanton und Gemeinden die Ortsbilder. Die regierungsrätliche Verordnung über den Schutz der historischen Kulturdenkmäler bezweckt, historische Kulturdenkmäler zu schützen und zu erhalten. Für den Vollzug sind gemäss dieser Verordnung zuständig:
der Regierungsrat;
das Departement;
die Denkmalpflege-Kommission und die Archäologie-Kommission;
die kantonalen Fachstellen: Kantonale Denkmalpflege und Kantonsarchäologie;
der Gemeinderat und allfällige besondere Fachkommissionen der Gemeinden gemäss § 17 Absatz 2 der Verordnung.
Die Kulturdenkmäler-Verordnung stellt die Ortsbilder der Altstädte von Solothurn und Olten sowie des Dorfkerns von Balsthal in § 6 unmittelbar unter Schutz. Die räumliche Abgrenzung und die Schutzmassnahmen sind gemäss dieser Bestimmung im Nutzungsplanverfahren festzulegen. Das kantonale Recht enthält keine Schutzvorschriften über die Solothurner Altstadt.
Gemäss § 119 PBG treffen der Kanton und die Gemeinden Massnahmen zum Schutz der Ortsbilder. Dieser Auftrag wird in der Kulturdenkmäler-Verordnung wiederholt. Die Gemeinden sind zum Erlass von Schutzzonen in diesem Bereich auch gemäss § 36 PBG verpflichtet.
Die Stadt Solothurn ist dem Auftrag im Bau- und Zonenreglement (§§ 27 ff.) und im Zonenplan mit den Mitteln der Raumplanung nachgekommen und hat umfassende Schutzvorschriften für die Altstadt erlassen. In der Altstadtzone sind öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten und nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig. Die historische Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt sind im Sinne von Natur-, Heimat- und Denkmalschutz und der Richtlinien der Kommission für Altstadt- und Denkmalfragen zu erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit wieder herzustellen. Die Vorschriften des eidgenössischen und kantonalen Rechts bleiben vorbehalten. Grundsätzlich sind die bestehenden Ausmasse und die äussere Erscheinung der einzelnen Bauten beizubehalten. Wertvolle Gebäudeteile, insbesondere Fassaden, Dächer und das Brandmauersystem sind in ihrer Substanz zu erhalten. Veränderungen irgendwelcher Art müssen sich in Massstab, Rhythmus, Material und Farbgebung dem historischen Bild der Stadt, ihrer Strassen und Innenhöfe harmonisch einfügen. Bei Umbauten und Restaurierungen kann die Entfernung störender Bauteile verlangt werden. Das Reklamewesen richtet sich nach den im Anhang aufgeführten Reklamevorschriften für die Altstadtzone. Der Abbruch von Bauten und Bauteilen kann bewilligt werden, wenn diese baufällig sind und nicht mehr mit vertretbarem technischem und finanziellem Aufwand erneuert werden können oder wenn der Abbruch städtebauliche Vorteile bietet. Der Abbruch darf nur bewilligt werden, wenn gleichzeitig die Baubewilligung für einen Neubau erteilt werden kann, es sei denn, die Nichtüberbauung liege im öffentlichen Interesse. Bei Um- und Neubauten sind Brandmauern in ihrer Lage zu erhalten oder wieder herzustellen. Durchbrüche durch Brandmauern können nur ausnahmsweise gestattet werden, wobei die Brandmauern in ihrem Charakter und Verlauf ablesbar bleiben müssen. Innenhöfe sind von einer Überbauung freizuhalten. Dächer sind bezüglich Neigung, Bedachungsart und Farbgebung dem Altstadtbild anzupassen. Dacheinschnitte, Dachflächenfenster und technische Dachaufbauten sind nur zulässig, soweit sie vom öffentlichen Strassenraum innerhalb und ausserhalb der Altstadt aus gesehen nicht stören und die Dachlandschaft nicht beeinträchtigen.
Vorliegend geht es also um die Rechtsanwendung in einem Gebiet, welches das kantonale Recht nicht geordnet, sondern der Gemeinde zur Regelung überlassen hat. Es gibt keine kantonalen Schutzvorschriften für die Altstadt von Solothurn. Der Kanton hat der Gemeinde bei der Anwendung ihrer Zonenvorschriften eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einzuräumen. Im Bereich der Ortsplanung, insbesondere in Fragen der Zonenkonformität einer Baute, ist die Gemeinde traditionellerweise autonom. In einer regierungsrätlichen Verordnung kann ihre Autonomie bei der Anwendung ihrer Altstadtvorschriften nicht beschränkt werden.
§ 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung legt fest, dass vor Erteilung der Baubewilligung für vom Kanton geschützte historische Kulturdenkmäler und deren Umgebung der zuständigen kantonalen Fachstelle alle Baugesuche zur Zustimmung einzureichen sind. Bei Baugesuchen für Bauten, die bloss als Teile eines Ortsbildes unter Schutz stehen, kann für die Altstädte Solothurn und Olten sowie für den Dorfkern von Balsthal die Befugnis zur Zustimmung gemäss § 17 Absatz 1 einer besonderen Fachkommission, in der die zuständige kantonale Fachstelle mit beratender Stimme vertreten ist, übertragen werden.
Der Verfügung des Bau-Departementes vom 11. März 1982 ist zu entnehmen, dass die Altstadtkommission nicht nur Prüfungskompetenz, sondern Verfügungskompetenz besitzt. Die Kompetenzdelegation nach § 8 Abs. 2 der (damaligen) Altertümerverordnung beinhalte nicht nur eine Kompetenz an die städtische Kommission zur Prüfung von Gesuchen, sondern über die Gesuche durch Verfügung zu befinden. Baugesuche in der Altstadt würden neben der Baubewilligung eine besondere Bewilligung erfordern. Es gehe um die Erhaltung der historischen Eigenart und der baulichen Einheit der Altstadt als ein von der Altertümerverordnung geschütztes historisches Kulturdenkmal. Hier müssten die besonderen Anliegen der Altertümerverordnung zum Tragen kommen und hier müssten die Organe des Altertümerschutzes vor der Erledigung des Baubewilligungsverfahrens entscheiden können (GER 1982 Nr. 31).
Die Baukommission der Stadt war vorliegend zwar Baubehörde (§ 2 BZR). Für Änderungen von Bauten, die nicht als Einzelobjekte, sondern bloss als Teile der Altstadt unter Schutz der kantonalen Altertümerverordnung stehen, war vor Erteilung der Baubewilligung die Bewilligung der Kommission für Altstadt- und Denkmalfragen einzuholen (§ 3 BZR). Der städtischen Altstadtkommission stehen die Kompetenzen der „besonderen Fachkommission“ der Gemeinde laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung zu. Es handelt sich um eine kommunale Kommission. Es ist aber nicht einsehbar, weshalb ihre Tätigkeit nicht unter den Bereich der Autonomie der Gemeinde fallen kann. Soweit sie kommunales Recht angewendet hat, unterstehen ihre Entscheide dem Schutz der Gemeindeautonomie. Auf die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb einzutreten.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. August 2008 (VWBES.2008.55)