SOG 2008 Nr. 22
§ 119 PBG, § 3 NHV, § 35 ZR. Erhaltenswerte Kulturobjekte. Der kantonale Richtplan 2000 verpflichtet die Gemeinden, sich im Rahmen der Ortsplanung mit ihren Ortsbildern auseinanderzusetzen und entsprechende Massnahmen zu treffen. Der Einbezug der „Eisenbahnersiedlung Flügelrad“ in die Zone „Erhaltenswerte Kulturobjekte“ ist recht- und zweckmässig.
Sachverhalt:
Der Stadtrat von Olten legte die revidierte Ortsplanung ein erstes Mal im Herbst 2002 öffentlich auf. Innerhalb der Auflagefrist ging eine Vielzahl von Einsprachen ein. Der Stadtrat überarbeitete die Planung und legte sie vom 12. Mai 2006 bis am 12. Juni 2006 erneut auf. Gegen das überarbeitete Planwerk gingen erneut Einsprachen ein. Am 25. September 2006 befand der Stadtrat über die Einsprachen und beschloss die Pläne. Er reichte dem Regierungsrat die Revision der Ortsplanung zur Genehmigung und zur Behandlung der Beschwerden ein. Die Beschwerdeführer an der Paul Brandt-Strasse machten vor dem Regierungsrat geltend, dass Massnahmen des Denkmalschutzes nicht bloss fachlich angezeigt, sondern auch von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden müssten. Den im ISOS (Inventar schützenswerter Ortsbilder der Schweiz) und INSA (Inventar der neueren Schweizer Architektur 1850–1920) erwähnten Bauten an der Paul Brandt-Strasse komme zwar eine bestimmte historische Bedeutung zu und entsprechend bestehe an ihrer Erhaltung auch ein gewisses öffentliches Interesse. Die modernisierten Häuser seien innen vollständig ausgehöhlt und hätten mit einer „Eisenbahnersiedlung“ nichts mehr gemein. Von einer gleichartigen Gebäudegruppe (Ensemble) könne nicht mehr die Rede sein. Eine tragende architektonische Typologie sei nicht mehr zu erkennen. Abzulesen sei einzig noch der Reihensiedlungscharakter. Der Regierungsrat war von der Bedeutung der Siedlung überzeugt und wies die Beschwerden ab. Die abgewiesenen Beschwerdeführer erhoben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
Aus den Erwägungen:
3.a) Im Zonenreglement Olten (ZR) , vom Stadtrat am 25. September 2006 genehmigt, wird in § 35 eine Zone „Erhaltenswerte Kulturobjekte“ für Einzelgebäude, Ensembles und Siedlungseinheiten geschaffen. Im Zonenplan werden unter dem Titel „Erhaltenswerte Kulturobjekte“ Siedlungseinheiten, Ensembles und Einzelobjekte dargestellt. Es handelt sich dabei um Einzelgebäude, Ensembles und Siedlungseinheiten von besonderer Qualität, welchen im Ortsbild besondere Bedeutung zukommt. Die als erhaltenswert eingestuften Kulturobjekte sind grundsätzlich in ihrem äusseren Erscheinungsbild und soweit möglich in ihrer Ursprünglichkeit zu erhalten. Um-, An-, Auf-, Aus- und Zusatzbauten sind grundsätzlich möglich, haben aber betreffend Materialwahl und Gestaltung erhöhten ästhetischen Anforderungen zu genügen. Nebst den laut Baureglement baugesuchspflichtigen Veränderungen sind deshalb unter Einbezug der Vorgärten auch alle anderen Massnahmen bewilligungspflichtig, die das äussere Erscheinungsbild dieser Liegenschaften betreffen. Unter der angestrebten Erhaltung des äusseren Erscheinungsbildes ist die Erhaltung typenprägender Vorgärten, Gärten und Einfriedungen (soweit diese an den öffentlichen Raum angrenzen oder für diesen von Bedeutung sind), Volumen, Dachformen, Dachdeckungen, Dachaufbauten, Fenster, Türen, verwendete Materialien (Verputze, Steinbehandlungen), Farbgebung etc. zu verstehen. Bauliche Massnahmen an erhaltenswerten Kulturobjekten sind frühzeitig, d.h. im Zeitpunkt der Vorprojektierung, mit der Baudirektion abzusprechen. Die Altstadtkommission ist zuständig für das Baubewilligungsverfahren. An die Mehraufwendungen, die aus der Erfüllung von Auflagen entstehen, können Beiträge ausgerichtet werden, soweit die durch diese Vorschriften entstehenden Mehrkosten der Bauherrschaft nicht zugemutet werden können. Bei den im Zonenplan festgelegten Siedlungseinheiten geht es also um die Ensembles als Ganzes, nicht um die Einzelbauten. Wichtig sind dabei insbesondere die äussere Erscheinung und – soweit möglich – die Ursprünglichkeit der zum Ensemble gehörenden Bauten.
b) Die Bestimmung basiert auf verschiedenen gesetzlichen Grundlagen. Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101) sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig. Soweit es nicht um die Erfüllung von Bundesaufgaben geht, wird der Schutz von Ortsbildern von nationaler Bedeutung durch die Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts gewährleistet. Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG (Raumplanungsgesetz, SR 700) sind bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schützen. Bedeutende Ortsbilder sind Gebäudegruppen, deren Einzelbauten sich zu einem Bild von augenfälliger Geschlossenheit vereinigen und die sich in die Umgebung einordnen (BGE 111 Ib 257 ff.). Um Schutzmassnahmen zu rechtfertigen, genügt es, wenn sie das erhaltenswerte Ortsbild wesentlich mitprägen. Zweck des Ortsbildschutzes ist es, die Ästhetik der optischen Wirkung, nicht aber notwendigerweise die integrale Erhaltung der einzelnen Gebäude, sicherzustellen. Der kantonale Richtplan 2000 schliesslich verpflichtet die Gemeinden, sich im Rahmen der Ortsplanung mit ihren Ortsbildern auseinanderzusetzen und entsprechende Massnahmen zu treffen, wobei auf eine angemessene Entwicklung neuzeitlicher Architektur und Aussenraumgestaltung von hoher Qualität Rücksicht zu nehmen ist (Kantonaler Richtplan, Beschluss SW-7.1).
c) Der Natur- und Heimatschutz wird auf kantonaler Ebene im Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) geregelt. § 119 PBG verlangt, dass die Gemeinden Massnahmen für den Natur- und Heimatschutz treffen. Die Einwohnergemeinden sollen gemäss § 36 lit. a PBG namentlich Ortsbilder und historische Stätten als Schutzzonen ausscheiden. Der Regierungsrat regelt gemäss § 126 PBG durch Verordnung namentlich den Natur- und Heimatschutz im Allgemeinen, die Rechtswirkungen der kantonalen Schutzgebiete und den Schutz von Altertümern und historischen Kunstdenkmälern. Basierend auf dieser Grundlage hat der Regierungsrat die Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (BGS 435.141) erlassen. Gemäss § 3 der Verordnung schützen Kanton und Gemeinden die Ortsbilder. Für den Vollzug sind auf der Stufe der Gemeinde der Gemeinderat und allenfalls die besonderen Fachkommissionen der Gemeinden zuständig – dies gemäss §§ 7 Abs. 1 und 17 Absatz 2 der Kulturdenkmäler-Verordnung (NHV, BGS 436.11). Die Kulturdenkmäler-Verordnung stellt die Ortsbilder der Altstädte von Solothurn und Olten sowie des Dorfkerns von Balsthal in § 6 unmittelbar unter Schutz. Die räumliche Abgrenzung und die Schutzmassnahmen sind gemäss dieser Bestimmung im Nutzungsplanverfahren festzulegen. Gemäss § 119 PBG treffen der Kanton und die Gemeinden Massnahmen zum Schutz der Ortsbilder. Dieser Auftrag wird in der Kulturdenkmäler-Verordnung wiederholt. Die Gemeinden sind zum Erlass von Schutzzonen in diesem Bereich auch gemäss § 36 PBG verpflichtet. Die gesetzliche Grundlage für Massnahmen des Ensembleschutzes, wie die vorliegenden, ist unbestreitbar gegeben. Dies gilt grundsätzlich auch für das öffentliche Interesse an einer verhältnismässigen Ortsbildpflege. (...)
5.a) Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses öffentliche Interesse reicht, insbesondere in welchem Ausmass ein Objekt denkmalpflegerischen Schutz verdient, ist im Einzelfall sorgfältig zu prüfen (BGE 120 Ia 270). Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt. Da Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie aber nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können (BGE 120 Ia 275; SOG 2003 Nr. 16).
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Ensembleschutz-Vorschriften würden lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen. Das ist unzutreffend. Es ist in den solothurnischen Gemeinden weit verbreitet und anerkannt, dass wertvolle Quartiere aus der Jahrhundertwende in Ensemble-Schutzzonen eingeteilt werden. In Olten wird nun lediglich nachvollzogen, was in vielen Ortsplanungen des Kantons üblich ist. Die zuständigen politischen Gremien Oltens haben den denkmalpflegerischen Massnahmen zugestimmt. Sie sind die legitimen Vertreter der städtischen Bevölkerung. Ob die Gebietseinteilung in Olten Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben und auf objektive und grundsätzliche Kriterien abgestützt werden kann, ist im Einzelnen zu prüfen.
c) Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass der im Zonenplan als „erhaltenswerte Kulturobjekte“ bezeichneten Siedlungseinheit die für diese Qualifikation erforderliche „besondere Qualität“, d.h. besondere Bedeutung für das Ortsbild zukommt, respektive ob die mit dieser Qualifikation verbundenen baulichen (gestalterischen) Einschränkungen rechtens sind. Bestritten ist also das öffentliche Interesse an diesen Massnahmen und deren Verhältnismässigkeit.
d) Gemäss dem Bericht der Arbeitsgruppe ist die „Eisenbahnersiedlung Flügelrad“ mit 17 Doppeleinfamilienhäusern und drei Einfamilienhäusern als frühes Beispiel des genossenschaftlichen Wohnungsbaus von gesamtschweizerischer Bedeutung. Der Schutz des Ensembles sei zwingend. Die Gesamtanlage sei zwar bewusst konventionell gehalten, die Einzelbauten würden sich durch betont reformerisch-kunstgewerbliche Details auszeichnen: heimelige Dächer, Bow-Windows, Eingangslauben usf. Im ISOS ist die Siedlung mit der Nummer 0.11 verzeichnet. Die Eisenbahnersiedlung wird hoch bewertet (Aufnahmekategorie A, Erhaltungsziel A, räumliche und architektur-historische Qualität sehr gut). Ihre Bedeutung ergibt sich aus der Entwicklung von Olten von der Industriestadt zur Gartenstadt. Bestimmend für die Art der Wohnbebauungen sei der hohe Anteil von Eisenbahnangestellten an der Wohnbevölkerung gewesen. Ein mittleres Einkommen und gute Sozialleistungen hätten den Erwerb eines bescheidenen Hauses mit kleinem Garten, öfters mit Schuppen und Kleintierstall, ein- oder beidseitig an das Nachbarhaus anstossend, ermöglicht. Die entlang hangparalleler Strassen dicht aufgereihten „Eisenbahnerhäuschen“ mit den gepflegten Vorgärten würden noch heute die Wohnquartiere prägen und Olten zur Gartenstadt machen. (...)
7.a) Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, die Häuser an der Paul Brandt-Strasse seien innen vollständig ausgehöhlt. Von einer gleichartigen Gebäudegruppe (Ensemble) könne nicht mehr die Rede sein. Sie verweisen auf das Urteil des Verwaltungsgerichts zur Rosengasse (SOG 2003 Nr. 16), in dem das Gericht einer Nichtunterschutzstellung einer Häuserzeile in Olten zugestimmt hat. An der Rosengasse waren jedoch einfache, schmucklose Arbeiterhäuser zu bewerten, die entweder in einem sehr schlechten baulichen Zustand oder anlässlich einer Gesamtrenovation völlig ausgehöhlt worden waren. Der historische, entwicklungsgeschichtliche und typologische Wert des äusseren Erscheinungsbildes der Häuserzeile war bereits deutlich eingeschränkt. Zudem liegt die Rosengasse an zentraler Lage (Kernrandzone), umgeben von gesichtslosen Büro- und Wohngebäuden.
b) Zwar ist auch an der Paul Brandt-Strasse an den Häusern an- und umgebaut worden. Die eingereichte Liste der An- und Umbauten ist beeindruckend. Der Augenschein hat auch gezeigt, dass die Nebenbauten oft lieblos und ohne Rücksicht auf die Stilmerkmale des Ensembles gestaltet wurden. Andererseits sind die dominierenden Hauptgebäude von der Strasse her gesehen weiterhin intakt und Auskernungen sind nicht erkennbar. Nebenbauten wie Schuppen und Ställe waren der Siedlung von Anfang an nicht fremd. Störende Nebenbauten wie Garagen, Wintergärten und Autoabstellplätze in den Gärten können geändert werden. Entscheidend für das Ensemble sind nicht die rückwärtigen Bausünden, sondern die entlang der hangparallelen Strasse dicht aufgereihten Hauptgebäude mit den Vorgärten. Es handelt sich um schmucke eigenwillige Häuser in guter Wohnlage. Das Ensemble mit seiner Dachlandschaft, den Quergiebeln und Mansardedächern, den Vorbauten und Eingangslauben war am Augenschein gut erkennbar. Eine tragende architektonische Typologie mit vielen baulichen Details ist vorhanden. Der Einbezug der Siedlung in die Zone „Erhaltenswerte Kulturobjekte“ ist recht- und zweckmässig.
c) Die als erhaltenswert eingestuften Kulturobjekte der Beschwerdeführer sind in der Zone „Erhaltenswerte Kulturobjekte“ grundsätzlich in ihrem äusseren Erscheinungsbild und so weit möglich in ihrer Ursprünglichkeit zu erhalten. Um-, An-, Auf-, Ausund Zusatzbauten sind grundsätzlich möglich, haben aber betreffend Materialwahl und Gestaltung erhöhten ästhetischen Anforderungen zu genügen. Nebst den laut Baureglement baugesuchspflichtigen Veränderungen sind deshalb unter Einbezug der Vorgärten auch alle anderen Massnahmen bewilligungspflichtig, die das äussere Erscheinungsbild dieser Liegenschaften betreffen. Unter der angestrebten Erhaltung des äusseren Erscheinungsbildes ist die Erhaltung typenprägender Vorgärten, Gärten und Einfriedungen (soweit diese an den öffentlichen Raum angrenzen oder für diesen von Bedeutung sind), Volumen, Dachformen, Dachdeckungen, Dachaufbauten, Fenster, Türen, verwendete Materialien (Verputze, Steinbehandlungen), Farbgebung etc. zu verstehen. Bauliche Massnahmen an erhaltenswerten Kulturobjekten sind frühzeitig, d.h. im Zeitpunkt der Vorprojektierung mit der Baudirektion abzusprechen. Die Altstadtkommission ist zuständig für das Baubewilligungsverfahren. Die Gebäude der Beschwerdeführer sind gemäss diesen Regeln zwar nicht unantastbar. Sie dürfen aber nicht abgerissen werden und die Veränderung des äussern Erscheinungsbildes wird eingeschränkt. Die Fachleute am Augenschein haben denn auch bestätigt, dass denkmalpflegerisch wertvolle Gebäude nicht zu Mineregiehäusern gemacht werden können. Andererseits wurde darauf hingewiesen, dass eine vernünftige energietechnische Sanierung der Häuser sehr wohl zulässig ist. Der Augenschein hat gezeigt, dass die Behörden versuchen, in Anwendung der umstrittenen Vorschriften den Eigentümern möglichst viel Spielraum zu gewähren, ohne dass Eingriffe entstehen, die den Gesamteindruck des Quartiers wesentlich stören. Die eigentumsbeschränkenden Massnahmen, die bereits angewendet werden, sind geeignet, das von der Denkmalpflege im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Sie sind nicht übermässig und belassen den Eigentümern hinreichende Spielräume beim Umbau der Liegenschaften. Die Voraussetzung, dass keine milderen eigentumsbeschränkenden Massnahmen gegeben sein dürfen, ist erfüllt. Die anwendbaren Gestaltungsvorschriften belassen der anwendenden Behörde einen Spielraum, der es erlaubt, im Einzelfall für den Grundeigentümer adäquate Lösungen zu finden. Grundeigentümer sind insbesondere im Innenausbau weitgehend frei; die Häuser dürfen aber nicht ausgekernt werden.
d) Eine Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen ergibt Folgendes: Im vorliegenden Fall wird den Beschwerdeführern der bisherige Gebrauch ihrer Liegenschaften nicht verunmöglicht. Zur Erhaltung des bedeutenden Quartierbildes wird nur das Notwendige vorgeschrieben. Die Eigentumsbeschränkungen verfolgen öffentliche Interessen und überwiegen die Interessen des Betroffenen. Sie sind recht- und verhältnismässig.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 11. Dezember 2008 (VWBES.2008.233)