SOG 2004 Nr. 31
§ 73 GVG. Einstufung der Feuerwehr. Keine Verletzung der Gemeindeautonomie. Zwar kommt im Kanton Solothurn keiner Gesetzessammlung positive oder negative Rechtskraft zu; ein noch nicht veröffentlichter Erlass darf dennoch nicht angewandt werden. Im demokratischen Rechtsstaat ist die Publikation unabdingbare Voraussetzung für das Inkrafttreten gesetzlicher Vorschriften und damit für deren Anwendbarkeit.
Sachverhalt:
Für die Bewältigung grösserer Schadenfälle besteht im Kanton Solothurn eine Stützpunktorganisation. Die Orts- und Betriebsfeuerwehren können beim zugeteilten Stützpunkt Hilfeleistungen anfordern. Die Stützpunktorganisation ist im Reglement über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren vom 12.11.1986 (BGS 618.512) geregelt. Die Feuerwehr von V. war bisher Stützpunktfeuerwehr. Mit Beschluss vom 10.7.2003 revidierte die Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung (SGV) dieses Reglement und setzte es auf den 1.7.2003 in Kraft (§ 38 der Übergangsbestimmungen). V. wird im revidierten Reglement nicht mehr als Feuerwehrstützpunkt genannt. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004 publiziert. In Anwendung des revidierten Reglementes stufte die Direktion der SGV die Feuerwehr V. am 25.9.2003 neu ein. Der Status der Feuerwehr V. als Stützpunktfeuerwehr wurde auf den 1.1.2004 aufgehoben. Diese Verfügung habe keine negativen Auswirkungen auf das Aufgabengebiet der Feuerwehr V. Die bisher ausbezahlte Stützpunktentschädigung von gegenwärtig Fr. 7'523.-- pro Jahr entfalle jedoch ab dem 1.1.2004. Die Einwohnergemeinde V. erhob gegen diese Verfügung erfolglos Beschwerde bei der Verwaltungskommission der SGV mit dem Antrag, die Rückstufung sei aufzuheben. Die Einwohnergemeinde V. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut:
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung verletze die Gemeindeautonomie. Nach der Praxis des Bundesgerichts gewährleistet Art. 50 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101) die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gemäss Art. 45 Abs. 2 SO-KV (Kantonsverfassung, BGS 111.1) erfüllen die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz ihre Aufgaben selbständig. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3). Gestützt auf ihre Autonomie kann sich eine Gemeinde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonalen Behörden bei Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstossen oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegen oder anwenden (BGE 128 I 9; 120 Ia 204).
3. Der Kanton Solothurn hat das Feuerwehrwesen der SGV übertragen. Die SGV und die Gemeinden sind mit dem Vollzug der Vorschriften über die Feuerwehr betraut (§ 70 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung, Brandverhütung, Feuerwehr und Elementarschadenhilfe, GVG, BGS 618.111). Jede Gemeinde hat eine Feuerwehr zu organisieren und zu unterhalten. Sie hat für genügende und zweckdienliche Einrichtungen aufzukommen. Die Verwaltungskommission der SGV erlässt Richtlinien für Bestände, Ausbildung und Ausrüstung der Feuerwehren (§ 88 VV GVG, BGS 618.112). Der Regierungsrat ist befugt, zur Erhöhung der Feuerwehrbereitschaft für mehrere Gemeinden die Schaffung von Regionalfeuerwehren oder andere Massnahmen anzuordnen und die von den Gemeinden zu erfüllenden Bedingungen festzulegen (§ 71 GVG). In grösseren Ortschaften oder beim Vorliegen besonderer Verhältnisse ist ein Pikettdienst der Feuerwehr zu organisieren, der den raschen Einsatz der hauptsächlichsten Geräte gewährleistet. Der Feuerwehrinspektor regelt den Umfang und die Anforderungen an den Pikettdienst. Die Pflicht zur Hilfeleistung der Feuerwehren in anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch werden durch die Verwaltungskommission der SGV geregelt (§ 73 Abs. 3 GVG). Jede Feuerwehr ist zur Hilfeleistung ausserhalb der Gemeinde verpflichtet. Die Verwaltungskommission der SGV regelt die gegenseitige Hilfeleistung und die Entschädigungen (§ 113 VV GVG).
4. Es ergibt sich aus der Sache selbst, dass eine Gemeinde die gegenseitige Hilfeleistung zwischen den Gemeinden nicht autonom regeln kann. Es bedarf einer übergeordneten Organisationsstufe, um die Hilfeleistung unter den Gemeinden zu regeln. Die Pflicht zur Hilfeleistung der Feuerwehren in anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch für diese Leistungen ist denn auch gemäss Gesetz durch die Verwaltungskommission der SGV zu regeln (§ 73 Abs. 3 GVG, § 113 VV GVG). Es ist deshalb das kantonale Recht, das den Bereich der Hilfeleistung abschliessend ordnet. Die Gemeinde wird durch die angefochtene Verfügung, die in Anwendung der Verordnung über die Hilfeleistung erlassen wurde, nicht in ihrer Autonomie verletzt.
5. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Verordnung über die Hilfeleistung sei nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen worden. Es sei deshalb festzustellen, dass die Änderung von § 1 lit. a des Reglementes über die Hilfeleistung hinfällig geworden sei. Diesem Einwand ist Folgendes entgegenzuhalten: Beim Erlass des Informations- und Datenschutzgesetzes (InfoDG, BGS 114.1) wurden die §§ 6, 7 und 8 über die positive und negative Rechtskraft der Gesetzessammlung gemäss dem Gesetz über die Herausgabe einer bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse aufgehoben. Auf eine Zuerkennung von Rechtswirkungen der Gesetzessammlung wurde verzichtet (Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 22.8.2000, RRB Nr. 1653 zum Informations- und Datenschutzgesetz, S. 40). Die Tatsache, dass das Reglement über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren (Beschluss der Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung vom 10.7.2003) nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen wurde, hat keinen Einfluss auf seine Geltung.
b) Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren geltend, das Reglement über die Hilfeleistung sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung noch nicht publiziert gewesen. Es habe deshalb keine Rechtskraft gehabt.
c) Es fällt auf, dass das am 10.7.2003 erlassene Reglement über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren erst am 6.2.2004 im Amtsblatt publiziert wurde, obwohl es gemäss den Schlussbestimmungen auf den 1.7.2003 in Kraft zu treten hatte. Es ist jedoch ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor ihrem Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 120 Ia 8). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Publikation eines Erlasses im demokratischen Rechtsstaat eine unabdingbare Voraussetzung für das Inkrafttreten von gesetzlichen Vorschriften und damit für ihre Anwendbarkeit. Gleicher Meinung ist die Rechtslehre (Pierre Tschannen: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, N 30 zu § 28). Die Publikationspflicht als Voraussetzung für das Inkraftsetzen eines Erlasses ergibt sich bereits aus Art. 8 der Bundesverfassung. Nach solothurnischem Recht ist die Publikation der Erlasse in § 4 der Verordnung über die amtliche Bekanntmachung (BGS 111.321) geregelt. Diese Bestimmung äussert sich jedoch nicht eindeutig zur Rechtskraft von nicht publizierten Erlassen. Es ist deshalb auf die zitierte Praxis des Bundesgerichts zurückzugreifen. Die Änderung der Verordnung über die Hilfeleistung konnte folglich nicht rückwirkend auf den 1.7.2003 in Kraft treten. Das Reglement wurde verspätet im Amtsblatt vom 6.2.2004 publiziert. Es trat mit der Publikation am 6.2.2004 in Kraft.
d) Die Anwendung eines Erlasses vor seiner Publikation ist grundsätzlich unzulässig. Wird künftiges Recht bereits wie geltendes Recht angewendet, handelt es sich um eine positive Vorwirkung des Erlasses. Eine derartige positive Vorwirkung ist aus Gründen der Rechtssicherheit grundsätzlich unzulässig (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2002, Rz 347 ff., BGE 129 V 459). Die Feuerwehr V. gehörte gemäss Reglement über die Hilfeleistung vom 12.11.1986 zu den Stützpunktfeuerwehren. Mit Beschluss vom 10.7.2003 revidierte die Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung dieses Reglement und setzte es auf den 1.7.2003 in Kraft. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004 publiziert. V. wird im revidierten Reglement nicht mehr als Feuerwehrstützpunkt anerkannt. Da über den neuen Status der Feuerwehr V. bereits vor dem Inkrafttreten des Reglements verfügt wurde, fehlt dieser Verfügung die gesetzliche Grundlage. Sie ist nichtig und kann keine Rechtswirkungen entfalten.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2004 (VWBES.2004.10)