SOG 2003 Nr. 16
Art. 17 RPG, § 36 PBG. Ob ein Objekt Schutz verdient, ist sachlich, gestützt auf wissenschaftliche Kriterien zu beurteilen. Da Schutzmassnahmen mit Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie nicht lediglich im Interesse von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen von einem grösseren Teil der Bevölkerung getragen werden. Es ist auch zu prüfen, ob es bauwilligen Privaten zuzumuten ist, Gebäude zu erhalten. Eine gut hundertjährige ehemalige Arbeiter-Reihenhaussiedlung in bester Zentrumslage ist nicht zu schützen.
Sachverhalt:
Die Einwohnergemeinde Olten legte anfangs 2002 den Zonenund Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Neuhardstrasse-Hardfeldstrasse-Rosengasse-Unterführungsstrasse" öffentlich auf. Es gingen verschiedene Einsprachen ein, die u.a. den Schutz der Gebäude an der Rosengasse verlangten. Der Stadtrat wies die Einsprachen ab. Gegen den Einspracheentscheid beschwerten sich Anwohner beim Regierungsrat. Der Regierungsrat hiess verschiedene Beschwerden gut. Der Plan wurde nicht genehmigt mit der Begründung, der Bedeutung der bestehenden Überbauung an der Rosengasse für die baulichen Geschichte der Stadt sei zu wenig Rechnung getragen worden. Die Einwohnergemeinde Olten erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
3. a) An der Rosengasse stehen die Häuser nördlich der Strasse als fünfteilige, zweigeschossige Wohnzeile mit Satteldach und einheitlicher Traufhöhe und südlich der Strasse als Reihenhäuser, teilweise mit Laube, welche von 1872 - 1880 gebaut wurden. Sie sind baulich in einem sehr unterschiedlichen Zustand. Mehrere sind in einem schlechten baulichen Zustand. Sie werden im Hinblick auf eine Neuüberbauung nicht mehr unterhalten. Drei Häuser wurden zeitgemäss renoviert. Die Fassaden, die Dächer, die innere bauliche Tragstruktur und die Vorgärten wurden erhalten. Verändert wurden teilweise die Raumaufteilung und die Treppenhäuser. Die Häuser wurden mit grosszügigen Bädern und modernen Küchen versehen.
b) Im rechtsgültigen Zonenplan sind die Grundstücke der Rosengasse der Kernrandzone zugeteilt. Zulässig sind öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten sowie Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe, die entsprechend den örtlichen Verhältnissen nicht stören. Es gilt die geschlossene Bauweise mit 4 Geschossen. Vorgeschrieben ist eine Grünflächenziffer von mind. 30 %, jedoch keine Ausnützungsziffer. Der Zonenplan nimmt keine Rücksicht auf die bestehende Bebauung.
4. b) Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) sind bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Naturund Kulturdenkmäler zu schützen. Bedeutende Ortsbilder sind Gebäudegruppen, deren Einzelbauten sich zu einem Bild von augenfälliger Geschlossenheit vereinigen und die sich in die Umgebung einordnen (BGE 111 Ib 257 ff.). Um Schutzmassnahmen zu rechtfertigen genügt es, wenn sie das erhaltenswerte Ortbild wesentlich mitprägen. Zweck des Ortsbildschutzes ist es, die Ästhetik der optischen Wirkung, nicht aber notwendigerweise die integrale Erhaltung der einzelnen Gebäude, sicherzustellen.
c) Gemäss § 36 PBG sollen die Einwohnergemeinden namentlich Ortsbilder, historische Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler mit ihrer Umgebung als Schutzzonen ausscheiden. § 120 PBG legt fest, dass die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung die zulässige Nutzung des Bodens ausserhalb der Bauzone und den Schutz und Unterhalt der Natur- und Heimatschutzobjekte in einem Gesamtplan ordnen. Sie stützen sich dabei auf ihre Inventare und Grundlagen sowie auf jene des Bundes, des Kantons und der Regionen. Nach der Verordnung über den Schutz der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler - Verordnung, BGS 436.11) gelten als historische Kulturdenkmäler Werke früherer menschlicher Tätigkeit sowie Zeugnisse der Vergangenheit, die eine besondere archäologische, geschichtliche, soziale, künstlerische, städtebauliche, technische, wissenschaftliche oder heimatkundliche Bedeutung haben. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Erhaltung historischer Kulturdenkmäler, so können diese vom Kanton oder von den Gemeinden unter Schutz gestellt werden. Die Schutzzonen bezwecken die Erhaltung und die schonende Weiterentwicklung charakteristischer Ortsbilder. Sie werden durch Nutzungspläne nach den Vorschriften des PBG festgelegt.
5. a) Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt. Da Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie aber nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können (BGE 120 Ia 275).
b) Den Erhaltungsinteressen stehen im vorliegenden Fall andere raumplanerische Interessen entgegen. Art. 1 Abs. 1 RPG verpflichtet Bund, Kantone und Gemeinden dafür zu sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt wird. Gemäss Art. 2 Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) prüfen die Behörden bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten u.a., welche Möglichkeiten bestehen, den Boden haushälterisch und umweltschonend zu nutzen sowie die Siedlungsordnung zu verbessern. Aus der Verpflichtung zur haushälterischen Bodennutzung hat die Rechtsprechung namentlich das Konzentrationsprinzip abgeleitet (BGE 116 Ia 335 ff.). Haushälterische Bodennutzung heisst sparsamer Flächenverbrauch (F. Jost: Grösse und Lage von Bauzonen, Zürich 2000, S. 70). Die haushälterische Bodennutzung verlangt nach Verdichtung der Bauweise an zentralen Orten. Eine mögliche Bodennutzung gilt dann nicht als zweckmässig, wenn ein in Frage stehendes Gebiet einer passenderen, wünschbareren und lohnenswerteren Nutzung zugänglich ist (R. Sieber: Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S. 22). Dem Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens widerspricht eine Siedlungsausdehnung, wenn in den bestehenden Siedlungen noch genügend Raum für zusätzliche bauliche Nutzungen vorhanden sind (Sieber, a.a.O., S. 27). Die Förderung der haushälterischen Nutzung des Bodens, vorab durch verdichtete Bauweise, war auch eine wichtige Stossrichtung der letzten Revision der Kantonalen Baugesetzgebung vom 12.9.1990.
c) Der bundesrechtlicher Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG verlangt im Weiteren, dass grössere Überbauungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden können (BGE 123 II 337 f.). Die Raumplanung soll anstreben, dass Anlagen mit erheblichem Publikumsverkehr in der Nähe bestehender oder geplanter öffentlicher Verkehrsanlagen errichtet werden. Die Verdichtung der Siedlung ist wesentliche Voraussetzung dafür, dass derartige Erschliessungsanlagen optimal genutzt werden können. Zu diesem Zweck ist es zulässig, bestimmte Mindestanforderungen an die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln aufzustellen (Pierre Tschannen in Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 55 zu Art. 3). Die Frage der hinreichenden Erschliessung mit öffentlichem Verkehr steht in einem engen Sachzusammenhang mit dem Umweltrecht. Nach der bundesgerichtlichen Rechtssprechung liegt es im öffentlichen Interesse, die Erschliessung der Bauzonen mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu fördern. Dadurch wird die Zahl der Motorfahrzeugbewegungen und damit die Emission von Schadstoffen reduzieren (vgl. BGE 124 II 272).
d) Als öffentliche Interessen gelten nicht zuletzt der Gesundheitsschutz und die Hygiene. Gemäss § 57 der Kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) sind Wohnungen und Arbeitsräume so zu gestalten, dass sie den Anforderungen der Hygiene entsprechen und die Gesundheit der Benützer nicht gefährdet wird. Sie müssen namentlich in bezug auf Raum- und Fenstergrössen, Belüftung, Trockenheit und Schutz vor Kälte, Wärme und Lärm den Anforderungen entsprechen, die zum Schutze der Gesundheit notwendig sind. Sie sind mit den erforderlichen Nebenräumen und sanitären Einrichtungen zu versehen. Die Forderung nach einem zeitgemässen Wohnkomfort kann den Schutzbestrebungen entgegenstehen.
6. a) Auch wenn die überwiegenden öffentlichen Interessen für die Erhaltung der Baureihen an der Rosengasse sprechen würden, sind die privaten Interessen an der Baufreiheit den öffentlichen Schutzinteressen entgegenzusetzen und abzuwägen. Es ist zu prüfen, ob es den bauwilligen Privaten zuzumuten ist, die Gebäude zu erhalten. Dabei stellt sich die Frage, ob die Wiederherstellung abbruchwürdiger Gebäude zumutbar und ob eine zeitgemässe Nutzung der Gebäude möglich ist.
b) Das Gericht bewertet die öffentlichen Interessen folgendermassen: Die am Bahnhof Olten gelegenen Bauzonen werden durch den öffentlichen Verkehr optimal erschlossen und verfügen über eine hohe Zentralität. Die Nachfrage nach verschiedenen Zentrumsnutzungen ist gross und es besteht ein bedeutendes öffentliches Interesse an der Verdichtung der Umgebung des Bahnhofes. Entsprechende Vorhaben wurden in einigen Städten an der Jurasüdfuss-Linie realisiert. Nach rechtsgültigem Zonenplan sind die Grundstücke der Rosengasse der Kernrandzone zugeteilt. Zulässig sind öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten sowie Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe. Es gilt die geschlossene Bauweise mit 4 Geschossen. Eine der Zentralität entsprechende Dichte der Überbauung ist im geltenden Zonenplan bereits vorgesehen. In der Umgebung der Rosengasse wurden verschiedene dichte Überbauungen, teilweise mit Ausnützungsziffern von 1.8 - 2.5 realisiert. Die Nachfrage nach dichter Überbauung ist ungebrochen. In der Umgebung werden alte Gewerbeliegenschaften umgenutzt und die Gebiete werden verdichtet. In dieser Umgebung wird die Rosengasse zur Insel. Sie kann nur erhalten werden, wenn der Wert des Ensembles ein bedeutender ist.
c) An der Erhaltung des Ensembles an der Rosengasse besteht unbestreitbar ein gewisses öffentliches Interesse. Die Häuser sind zwar in keinem gültigen (kantonalen und kommunalen) Inventar als schützens - oder erhaltenswert eingestuft. Im Grundbuch ist kein Altertümerschutz angemerkt. Das Ensemble ist auch im Kantonalen Richtplan nicht enthalten. Die Rosengasse wird, wenn auch nicht sehr prominent, im INSA (Inventar der neueren Schweizer Architektur 1850-1920, Bd. 7, Zürich 2000, S. 372) erwähnt. Die Häuser Nrn. 15 - 25 werden als fünfteilige, zweigeschossige Wohnzeile mit Satteldach und einheitlicher Traufhöhe beschrieben. Erwähnenswert sei die Hinterseite mit Aborten und Lauben. Die Häuser Nrn. 16 - 24 werden erwähnt, weil sie aus den Jahren 1872 - 1880 stammen und die Aborte und Lauben auf der Frontseite gebaut worden sind.
d) Die Rosengasse ist auch im ISOS (Inventar schützenswerter Objekte der Schweiz) aufgenommen worden. Das ISOS hat seine Basis in Art. 78 der Bundesverfassung. Die darin enthaltenen Objekte unterstehen dem verstärkten Schutz von Art. 6 NHG (vgl. Peter M. Keller: Natur- und Landschaftsschutzgebiete - Museen oder Selbstbedienungsläden, URP 1996, 698 ff). Das Inventar dient als Grundlage für Planungen auf eidgenössischer Ebene, bei Kantonen oder Gemeinden; es dient der Denkmal- oder Ortsbildpflege als Entscheidungsgrundlage beim Erhalt von Quartieren oder Einzelbauten. Das ISOS ist ein Konzept des Bundes im Sinne von Art. 13 RPG. Es bindet den Bund und die eine Bundesaufgabe erfüllenden Kantone. Vorliegend geht es nicht um die Erfüllung einer Bundesaufgabe. Eine direkte rechtliche Wirkung, die Kantone, Gemeinden und Private bindet, ist aus dem Inventar nicht abzuleiten. Das ISOS ist für Kantone und Gemeinden mithin nur insofern beachtlich, als es bei der Überarbeitung der Richtplanung einfliessen sollte. Der Umstand, dass ein Objekt im Inventar aufgeführt ist, ist zwar nicht bedeutungslos. Das Inventar hat aber bloss den Charakter einer Interessensbekundung des Bundes, das bei den Abwägungen entsprechend zu berücksichtigen ist.
Die Rosengasse ist im ISOS als Baugruppe B 12.1 enthalten. Für Baugruppen gibt die Aufnahmekategorie Auskunft über Ursprünglichkeit und Zustand der Bauten, ihrer Vorplätze, Gärten und Umräume sowie des Erschliessungsnetzes. Sind Häuserreihen noch relativ intakt und die Vorgärten noch in ihrer alten Form vorhanden, wird die Gruppe in die Aufnahmekategorie A "Ursprüngliche Substanz vorhanden" eingereiht. Die Rosengasse wurde mit der Aufnahmekategorie A versehen. Bei der Bewertung wird die besondere architekturhistorische Qualität der Baugruppe hervorgehoben, wenn sie eine bestimmte Zeit baulich deutlich illus-triert oder wenn viele Bauten ausgeprägte Stilmerkmale oder Konstruktionsformen aufweisen. Deshalb wird für die Baugruppen das Erhaltungsziel "Substanzerhaltung A" und nicht "Strukturerhaltung B" oder "Erhaltung des Charakters C" vorgeschlagen.
7. a) Im Rahmen der laufenden Ortsplanungsrevision wurde eine Arbeitsgruppe zur Behandlung von Fragen des Ortsbildschutzes einberufen. Sie hat den Verfasser des INSA - Bandes Olten, Andreas Hauser, Kunsthistoriker, Zürich als externen Experten in die Arbeitsgruppe berufen. Sie überprüfte die Einstufung aller vom Ortsbildschutz her relevanten Objekte und Ensembles der Stadt und reichte ihren Bericht der Altstadtkommission ein. Der Bericht basierte auf verschiedenen wissenschaftlichen Grundlagen: Einem Baualtersplan, dem sog. "Hagerplan", dem ISOS und dem INSA. Eine grosse Anzahl von Siedlungseinheiten, die sich durch besondere städtebauliche, entwicklungsgeschichtliche und architektonische Qualitäten auszeichnen, darunter auch die untere Rosengasse, werden darin aufgelistet, beschrieben und bewertet. Die Arbeitsgruppe legte Kriterien fest, um die Siedlungseinheiten zu rangieren. Es sind dies die typologische und die architekturgeschichtliche Bedeutung, die achitektonische und raumgestalterische Qualität, die Wohnqualität, die historische Bedeutung, der Seltenheitswert und der Situationswert des Ensembles.
b) Bei der Beurteilung der unteren Rosengasse kam die Arbeitsgruppe zu folgendem Ergebnis: Die Häuser an der Rosengasse seien in der Frühzeit des beginnenden starken Bevölkerungswachstums im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts als sehr einfache Arbeiter-Reihenhaussiedlung entstanden. Es komme ihr deshalb einerseits aus entwicklungsgeschichtlicher und typologischer Sicht dokumentarische Bedeutung zu. Andererseits gehöre die untere Rosengasse zu einem Quartier, das unter einem mehr oder weniger starken Entwicklungsdruck stehe und sich zudem baulich für die Ausscheidung dieses Strassenzuges als "Ensemble von besonderer Qualität" bereits wenig vorteilhaft entwickelt habe. Zudem genügten die äusserst einfach konzipierten Häuser nur noch sehr bedingt heutigen Komfortansprüchen. Für einzelne Liegenschaften ergebe sich empfindlicher Renovationsbedarf. Wie das Beispiel zeige, führten diese Renovationen fast zwingend zu starken Beeinträchtigungen der inneren Bausubstanz. Die Arbeitsgruppe konnte sich deshalb nicht dazu durchringen, das Quartier als "Ensemble von besonderer Qualität" zu bezeichnen. Wie an der Hauptverhandlung festgehalten wurde, will der Kanton die Einzelbauten nicht schützen. Ein Veränderungsverbot der Gebäude wäre ein praktisches Unding. Es geht der Kantonalen Denkmalpflege um den historischen Wert des Ensembles und nicht um das einzelne Objekt. Einzelne Gebäude der Häuserzeile wurden mit dieser Zielsetzung umgebaut. Wie am Augenschein zu Recht festgehalten wurde, würden sich die einzelnen Häuser an der Rosengasse, auch wenn sie unter Ensemble - Schutz gestellt würden, nach ihrer Renovation unterscheiden.
c) Der Bericht der Altstadtkommission zeigt, dass es in Olten mehrere, vergleichbare und höher bewertete Siedlungen gibt. Wenn die Gemeinde geltend macht, sie könne lediglich eine gewisse Zahl von Ortsbildern erhalten, ist dies nicht zu beanstanden. Das Gericht hat die vergleichbaren, aber wesentlich besser erhaltenen Siedlungen am Blumenweg, der Feigelstrasse und am Seidenhofweg besichtigt. Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Rosengasse nach einer detaillierten Prüfung im Vergleich mit anderen nicht zur Erhaltung vorgeschlagen wurde. Die Parteien haben keine Einwände gegen die Vergleichskriterien und die Rangierung der Siedlungen vorgebracht. Die Gemeinde hat im vorliegenden Zusammenhang zu Recht die Bedeutung der Siedlung Rosengasse nicht sehr hoch eingestuft.
d) Die Häuser an der Rosengasse sind im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts als sehr einfache, schmucklose Arbeiter-Reihenhäuser entstanden. Der Siedlung kommt aus entwicklungsgeschichtlicher und typologischer Sicht dokumentarische Bedeutung zu. Die Häuser hätten einen historischen Wert. Die Fachexperten sind jedoch nicht der Meinung, dass die Gebäude an der Rosengasse restauriert werden sollten. Es ist auch ökonomisch nicht sinnvoll, dies zu tun. Nur der Charakter des Ensembles sei zu erhalten. Es genüge, wenn die äussere Erscheinung der Bauzeile erhalten bleibe. Eine Modernisierung der Gebäude, in der Form, wie sie am Augenschein besichtigt werden konnte, sei zulässig. Nach der Renovation werde jedes Haus etwas anders aussehen. Der Augenschein hat deutlich gezeigt, dass ein aufwändig renoviertes Haus, das mit allen Elementen eines zeitgemässen Wohnstandards ausgestattet wird, im Innern mit einem einfachen Arbeiterhaus nichts mehr gemein hat. In einem vollständig renovierten Haus trifft man auf offene Küchen, grosse Bäder und Wohnzimmer, die sich von Brandmauer zu Brandmauer erstrecken. Das sichtbare Innere des Gebäudes unterscheidet sich nicht mehr von einem neu gebauten Reihenhaus. Das Dach ist vollständig ausgebaut. Wenn aber die Arbeiter - Reihenhäuser auf das äussere Erscheinungsbild reduziert werden, wird der historische, entwicklungsgeschichtliche und typologische Wert bedeutend eingeschränkt. Dies ist bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen.
e) Eine Abwägung der entgegenstehenden Interessen zeigt, dass das Ensemble der Rosengasse als Zeugnis des einfachsten Wohnungsbaues des 19. Jahrhunderts im Zentrum der Stadt nur von begrenzter Bedeutung ist. Es kann direkt neben dem Hauptbahnhof des Eisenbahnknotenpunktes nicht gehalten werden. Derartige Zeugnisse haben in Wohnquartieren ihren Platz. Zwar sind auch in Stadtzentren wertvolle Ensembles zu erhalten. Es sind dies aber in der Regel nicht Einfamilienhäuser sondern Zentrumsbauten, die sich für traditionelle Kernnutzungen eignen. Der Wert der Integration des Ensembles der Rosengasse in eine verdichtete Kernüberbauung des Bahnhofgebietes ist beschränkt. Das Ensemble würde zum Museum in einem dichten, modernen Dienstleistungszentrum. Dies macht für besonders wertvolle Einzelbauten Sinn, nicht aber für ein Ensemble von Häusern ohne ausgeprägten Stil, die lediglich eine historische Lebensweise dokumentieren. Im Übrigen haben die Bauten an der Rosengasse im Volumen des Gestaltungsplanes ihren Platz. Sie müssen nicht abgerissen werden. Der Gestaltungsplan berücksichtigt deshalb die Interessen an der Stadtentwicklung und an der Erhaltung der bestehenden Bauten in hinreichender Weise. Der von der Planungsbehörde aufgelegte Gestaltungsplan ist rechtmässig, insbesondere wenn berücksichtigt wird, dass der Gemeinde bei der Erarbeitung der Planungen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht.
Verwaltungsgericht; Urteil vom 15. Dezember 2003 (VWBES.2003.139)