SOG 2002 Nr. 20
Art. 19 Abs. 2 RPG, § 108 Abs. 1 PBG. Perimeterbeiträge bei Bestehen einer Privatstrasse. Die verkehrsmässige Erschliessung hat plangemäss zu erfolgen. Im Beschwerdeverfahren über Grundeigentümerbeiträge kann ein rechtskräftiger Erschliessungsplan keiner Prüfung unterzogen werden (E. 4). Massgebend für die Perimeterpflicht ist nach nicht der (direkte) Anstoss an die Erschliessungsanlage, sondern das Vorteilsprinzip (E. 5 f.).
Sachverhalt:
Die Einwohnergemeinde legte 1998 die revidierte Ortsplanung auf. Nach Einspracheverhandlungen mit den Eigentümern von Grundbuch Nr. 1200 (nachstehend Erbengemeinschaft „A.“ genannt) wurde die Zonenplanung geändert. Dies aufgrund einer Vereinbarung zwischen der Gemeinde und den Eigentümern. Gegenstand der Vereinbarung waren die Einzonung und Erschliessung der Parzelle bzw. die Bevorschussung der Erschliessungskosten. Die Zonenplanung wurde erneut aufgelegt und die Einsprecher zogen die Einsprache zurück. Der Zonenplan und der Erschliessungsplan sind rechtskräftig. Vom 1.2.2001 bis zum 5.3.2001 legte der Gemeinderat den Perimeterplan "Erschliessung B.-Strasse " (umfassend Meteorwasserleitung, Schmutzwasserleitung und Kanalisation) öffentlich auf. Gegen den aufgelegten Beitragsplan gingen 14 Einsprachen ein. Sie konnten bis auf eine einvernehmlich gelöst werden. Die Einsprache der Einsprechergruppe "A.", Eigentümer des ehemaligen, heute parzellierten Grundstückes GB Nr. 1200, wurde abgewiesen. Die verlangte Entlastung der Parzelle komme nicht in Frage. Der Perimeterplan werde nicht geändert. Die Nutzungsplanung werde nicht überarbeitet. Die Einsprechergruppe "A." erhob dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
2. Art. 19 Abs. 2 Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) hält die Kantone an, die Beiträge der Grundeigentümer an Infrastrukturinvestitionen zu regeln. Das kantonale Recht bestimmt den Kreis der durch Kausalabgaben mitzufinanzierenden Erschliessungsanlagen, das Ausmass der Kostenbeteiligung der Grundeigentümer sowie die Art der Abgaben (Walter Haller/Peter Karlen: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, S. 165). Beiträge sind zu erheben für Anlagen, die den Grundeigentümern einen geldwerten Vorteil verschaffen, der über das hinausgeht, was ein Werk der Allgemeinheit bringt. Ein Beitrag muss nach den zu deckenden Kosten bemessen werden und demjenigen auferlegt werden, der aus der Anlage Nutzen zieht, im Verhältnis zur Bedeutung der ihm entstandenen wirtschaftlichen Sondervorteile.
3. Das Äquivalenzprinzip, dem diese Abgabe namentlich unterliegt, erfordert, dass deren Betrag in Beziehung zum objektiven Wert der vom Gemeinweisen erbrachten Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen hält (BGE 122 I 305). Der Wert der Leistung bemisst sich nach ihren Kosten und nach ihrem Nutzen für den Abgabepflichtigen. In der Praxis ist es schwierig, den wirtschaftlichen Vorteil zu bestimmen, den der Bau einer Anlage jedem Begünstigten verschafft. Aus diesem Grund billigt die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass die Infrastrukturbeiträge schematisch bemessen werden und sich nach Massstäben, die auf der Durchschnittserfahrung beruhen, richten (BGE 122 I 61). Die streitige Gebühr muss jedoch die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Willkürverbots brachten (BGE 109 Ia 325).
Beim Bau von Strassen ist ein Sondervorteil beispielsweise dann gegeben, wenn die Verkehrsverhältnisse in einem Quartier verbessert werden, Grundstücke mithin besser erschlossen werden. Dass dies bei planmässig erstellten Erschliessungsstrassen praktisch regelmässig zutrifft, liegt auf der Hand (Klaus A. Vallender: Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern 1976, S. 102 f.); für direkte Anlieger hat der Bau oder Ausbau einer Quartierstrasse immer einen Wert (Bernhard Staehelin: Erschliessungsbeiträge, Diessenhofen 1980, S. 137 und 141).
4. Vorerst ist zu prüfen, ob der bestrittene Perimeterplan den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Der Einfluss der Erschliessungsvereinbarung auf das Rechtsverhältnis zwischen der Gemeinde und den Beschwerdeführern wird anschliessend beurteilt.
Gemäss § 108 Abs. 1 PBG haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen zu verlangen, wenn die Anlagen für die Grundstücke Mehrwerte oder Sondervorteile schaffen. Dieser Grundsatz wird von § 6 Abs. 1 GBV (Grundeigentümerbeitragsverordnung, BGS 711.41) präzisiert: Grundeigentümer, welche durch den Neubau - bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion - einer öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, sind gegenüber der Gemeinde beitragspflichtig (SOG 1999, Nr. 31).
Die Einwohnergemeinde ist verpflichtet, die öffentlichen Erschliessungsstrassen gemäss dem genehmigten Erschliessungsplan zu bauen (vgl. §§ 100 und 101 PBG). Auch für die Erhebung von Perimeterbeiträgen sind die öffentlichen, in den geltenden Nutzungsplänen vorgesehenen Erschliessungsanlagen massgebend. Die Erschliessung des Gebietes B. wird im Strassen- und Baulinienplan vom 22.2.2000 geregelt. Der Erschliessungsplan wurde vom Regierungsrat genehmigt und ist rechtskräftig. Er kann vom Verwaltungsgericht im Beitragsbeschwerdeverfahren nicht überprüft werden. Ausgangspunkt für die Erhebung der Beiträge ist die im Plan als öffentliche Erschliessungsstrasse aufgenommene K.-Strasse. Die B.-Strasse ist als Privatstrasse ausgewiesen. Die von den Beschwerdeführern beantragte Aufhebung des Erschliessungsplanes steht dem Verwaltungsgericht nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat auf die Nutzungsplanung abzustellen.
Nach § 110 Abs. 1 PBG dürfen Erschliessungsbeiträge, ausgehend von den durch die Gemeinde zu tragenden Erstellungskosten, in ihrem Gesamtbetrag die Anlagekosten nicht übersteigen. Zu den Erstellungskosten gehören namentlich die Bau- und Einrichtungskosten sowie die Kosten der Gestaltung des Strassenraumes (§ 14 GEB). Die Mindesthöhe der Beiträge richtet sich nach § 42 Abs. 1 GBV, der bestimmt, dass die Gesamtheit der Grundeigentümer für Erschliessungsstrassen 80 % der Kosten zu tragen hat, wobei die Gemeinde diese Ansätze erhöhen kann. Gemäss dem provisorischen Beitragsplan haben die Privaten 90 % der Strassenbaukosten und 90 % der Kosten der Kanalisation zu übernehmen. Dieser Teil der Perimeterverfügung ist unbestritten. Der Meteorwasserplan für die ist nicht mehr Gegenstand der Beschwerde.
5. Streitig ist, wie weit der Beitragsperimeter zu ziehen ist. Gemäss GBV ist eine nach dem Zonenplan übliche Bautiefe in den Perimeter einzubeziehen und darüber hinaus die erschlossenen Flächen (§ 11 Abs. 1 GBV). Beträgt der Abstand zwischen 2 Erschliessungsanlagen, an welche angeschlossen werden kann und darf, weniger als 2 Bautiefen, wird für die nach dem Beitragsplan massgebende Grenze eine Mittellinie gezogen. Bei Eckgrundstücken verläuft die Grenze als Winkelhalbierende zwischen den sich kreuzenden Erschliessungsanlagen. Bei Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung sind in der Regel die generellen Projekte massgebend (§ 12 GBV).
Dem Anhang zur GBV kann entnommen werden, dass im Normalfall alle Grundstücke eines Quartiers an mindestens eine öffentliche Erschliessungs- oder Sammelstrasse Beiträge zu leisten haben. Der Muster-Beitragsplan geht davon aus, dass eine flächendeckende, gleichmässige Belastung der erschlossenen Parzellen einer Zone erreicht werden soll. Aus dem Sinn der Vorschriften ergibt sich zudem, dass die Grundstücksflächen in den Beitragsperimeter der Anlage einzubeziehen sind, durch die sie erschlossen werden (SOG 1996, Nr. 24).
Massgebend für die Perimeterpflicht ist nach solothurnischem Beitragsrecht also nicht der (direkte) Anstoss an die Erschliessungsanlage, sondern das Vorteilsprinzip, das darauf abzielt, alle Grundstücke zu erfassen, welche aus der Erschliessung einen Vorteil erlangen. Darunter fallen nach konstanter Praxis nicht nur die direkt an die Anlage grenzenden Grundstücke, sondern auch alle weiteren, die z.B. mittels dazwischen liegenden Privaterschliessungen an die öffentliche Anlage anschliessen bzw. von ihr erschlossen werden, insbesondere wenn sie über keine anderweitige direkte öffentliche Erschliessung oder zumindest Erschliessungsmöglichkeit verfügen (SOG 1996, Nr. 24).
Die GBV berücksichtigt, dass private Erschliessungsanlagen zur Erschliessung hinterliegender Bautiefen notwendig sind (vgl. § 103 PBG). Die Erstellung einer Privatstrasse wird also nicht als Beitragsleistung an öffentliche Erschliessungsanlagen gewertet. Immerhin wird der Notwendigkeit zusätzlicher, privater Erschliessungsanlagen dadurch Rechnung getragen, dass das Land in der zweiten Bautiefe einer öffentlichen Anlage nicht voll, sondern nur mindestens mit der Hälfte der erschlossenen Fläche berechnet wird (§ 11 Abs. 1 GBV). Damit wird ausreichend berücksichtigt, dass der Grundeigentümer zur Erschliessung der zweiten und allenfalls weiterer Bautiefen noch Aufwendungen treffen muss und sein Vorteil für diese Flächen deshalb geringer ist als für Land in der ersten Bautiefe. Im Anhang zur GBV wird von einer ersten Bautiefe von 30 Metern ausgegangen; die weitere einbezogene Fläche des Grundstücks soll nur mit der Hälfte des vollen Beitragssatzes belastet werden (VWGE vom 8.8.1994 i.S. K.F. gegen EG F.). Die Gemeinde hat diese Grundsätze bei der Erstellung des Perimeterplanes berücksichtigt. Die Parzellen der Beschwerdeführer wurden zu Recht in den Perimeterplan aufgenommen. Sie haben mindestens eine öffentliche Erschliessungs- oder Sammelstrasse Beiträge zu leisten. Sie werden entsprechend dem Erschliessungsplan durch die K.-Strasse erschlossen und verfügen über keine weitere öffentliche Erschliessung. Das Land in der ersten Bautiefe der K.-Strasse wird zu 100 % und dasjenige in der zweiten Bautiefe mit der Hälfte der erschlossenen Fläche belastet. Damit wird entsprechend der GBV berücksichtigt, dass die Beschwerdeführer ihre Parzellen mit der privaten Strasse erschlossen haben.
6. Die Beschwerdeführer verlangen nun, die von der privaten B.-Strasse erschlossenen Parzellen seien aus dem Perimeterplan zu entlassen. Zudem müsse zur Entlastung der Beschwerdeführer zwischen der Privatstrasse und der öffentlichen Strasse eine Winkelhalbierende gezogen werden. Sie berufen sich auf § 12 GBV und SOG 1996, Nr. 24. Gemäss § 12 GBV verläuft die Grenze der Perimeterfläche bei Eckgrundstücken als Winkelhalbierende zwischen den sich kreuzenden Erschliessungsanlagen. Bei Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung gilt dies nicht. Es sind in der Regel die generellen Projekte massgebend (§ 12 GBV). Der Einsatz der Winkelhalbierenden nach § 108 PBG und § 12 Abs. 2 GBV soll die Doppelbelastung von Eigentümern verhindern, deren Grundstücke an zwei öffentlichen Strassen liegen (SOG 1996, Nr. 24). Der verlangte Einsatz der Winkelhalbierenden zwischen der privaten und der öffentlichen Strasse würde nun aber bewirken, dass Grundstücksflächen, die von einem Erschliessungsvorteil profitieren, nicht zur Perimetrierung herangezogen werden könnten. Die Winkelhalbierende zwischen privaten und öffentlichen Strassen ist nicht vorgesehen.
7. Auch die übrigen von der B.-Strasse erschlossenen Parzellen können nicht aus der Perimeterpflicht entlassen werden. Massgebend für die Perimeterpflicht ist, wie bereits erwähnt, nicht nur der (direkte) Anstoss an die Erschliessungsanlage, sondern das Vorteilsprinzip, das darauf abzielt, alle Grundstücke zu erfassen, welche aus der Erschliessung einen Vorteil erlangen. Darunter fallen nach konstanter Praxis nicht nur die direkt an die Anlage grenzenden Grundstücke, sondern auch alle weiteren, die z.B. mittels dazwischen liegenden Privaterschliessungen an die öffentliche Anlage anschliessen bzw. von ihr erschlossen werden, insbesondere wenn sie über keine anderweitige direkte öffentliche Erschliessung verfügen. Die Parzellen der Beschwerdeführer verfügen über keine andere Erschliessungsmöglichkeit.
8. Es wird aber auch geltend gemacht, die B.-Strasse sei zwar im Erschliessungsplan als private Erschliessung eingetragen, werde aber von der Gemeinde unentgeltlich übernommen. Aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen hat die Gemeinde private Erschliessungsanlagen zu übernehmen, wenn sie in den Nutzungsplänen zu öffentlichen bestimmt sind (§ 105 PBG). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Beschwerdeführer können sich deshalb nicht auf die Ausführungen in SOG 1996, Nr. 24 berufen. Die Übernahme wird auf Grund eines Erschliessungsvertrages erfolgen. Dies ändert an der Rechtmässigkeit der Perimetrierung nichts.
9. Es bleibt zu prüfen, ob eine Entlastung der Beschwerdeführer im Perimeterverfahren für die öffentliche Erschliessung in der Erschliessungsvereinbarung vorgesehen ist. Die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführer haben mit der Einwohnergemeinde 1999 einen Vertrag über das Grundstück GB Nr. 1200 betreffend Zonenzugehörigkeit und Zonenordnung, Erschliessung und Etappierung, Parzellierung, Überbauung und Bevorschussung geschlossen. § 5 des Vertrags legt den Verlauf der externen (öffentlichen) und der internen Erschliessung fest. Die interne Erschliessung von GB Nr. 1200 wird als private Erschliessung bezeichnet und die geschätzten Kosten dieser Erschliessung gehen gemäss Vertrag "voll zulasten der Eigentümerschaft". Es wurde abgemacht, dass bei einem Anschluss an die Werkleitungen die reglementarischen Anschlussgebühren geschuldet sind. Die Gemeinde verpflichtete sich, den Erschliessungsplan anzupassen und die private Stichstrasse sowie den privaten Fussweg und die Werkleitungen gemäss Situationsplan nach der Erstellung der Anlagen unentgeltlich zu Eigentum zu übernehmen. Die Eigentümer verpflichteten sich, diese unentgeltlich abzutreten. Schliesslich wurde festgehalten, die Eigentümer würden für die J.-Strasse nicht perimeterpflichtig und die strassenmässige Erschliessung dürfe mit einer Ausnahme nicht über die J.-Strasse erfolgen. Im Vertrag wird der Zeitpunkt der Erstellung der öffentlichen Erschliessungsanlagen festgelegt. "Die Eigentümerschaft bestimmt den Zeitpunkt der privaten Erschliessung von GB Nr. 1200".
10. Im Jahr 2000 wurde eine Ergänzung über die Etappierung und die Bauherrschaft der Privaterschliessung von GB Nr. 1200 - zum Vertrag von 1999 - unterzeichnet. In Abweichung vom Hauptvertrag übernimmt die Gemeinde die Bauherrschaft für die Privaterschliessung. Die Privaten bevorschussen die Gesamterstellungskosten der öffentlichen Erschliessungsanlagen und der 1. Etappe der Privaterschliessung. Die Kosten der bevorschussten Privaterschliessung sind von der Einwohnergemeinde nicht zurückzuerstatten. "Die Einwohnergemeinde verpflichtet sich, für die Meteorwasserleitung in der Rüttenenstrasse und für sämtliche Erschliessungswerke (...) Beitragsverfahren nach den entsprechenden Reglementen durchzuführen". Gemäss Art. 11 des Vertrages gilt, soweit der Ergänzungsvertrag keine Bestimmungen enthält, der Hauptvertrag und subsidiär die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen des kantonalen Planungs- und Baugesetzes, der kantonalen Grundeigentümerbeitragsverordnung sowie der einschlägigen Reglemente der Einwohnergemeinde.
Der zusammengefasste und zitierte Inhalt der Vereinbarungen umfasst inbezug auf die Perimeterverfahren keine Hinweise auf einen von den dargestellten gesetzlichen Bestimmungen abweichenden Parteiwillen. Der Hinweis auf die J.-Strasse zeigt, dass man sich Überlegungen zur Perimeterpflicht machte. Die Einwohnergemeinde verpflichtete sich, für sämtliche Erschliessungswerke das Perimeterverfahren durchzuführen. Einschränkungen haben die Grundeigentümer, die Verfasser der Vertragsentwürfe keine gemacht. Eine derartige Entlastung hätte die Gemeinde auch nicht abmachen dürfen, denn sie hätte Dritte zusätzlich belastet.
Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, sofern die Vereinbarungen aus formellen Gründen als Grundlage für die Ziehung der Winkelhalbierenden nicht genügen würden, sei die Gemeinde nach Treu und Glauben zu verpflichten, vor einer erneuten Auflage des Perimeterplanes die Erschliessungsplanung zu ändern. Die Gemeinde verpflichtete sich, die private Stichstrasse sowie den privaten Fussweg und die Werkleitungen gemäss Situationsplan nach der Erstellung der Anlagen unentgeltlich zu Eigentum zu übernehmen und die Eigentümer verpflichteten sich, diese unentgeltlich abzutreten. Die Gemeinde hat sich jedoch nicht verpflichtet, die B.-Strasse vor Durchführung der Perimeterverfahren zu übernehmen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 13. September 2002 (VWBES.2002.119)