SOG 2001 Nr. 23
§ 133 Abs. 2 PBG. Die Gemeinde kann mit dem Erlass von Gestaltungsplänen wohl von der jeweiligen Grundnutzung des Zonenplanes abweichen; insbesondere einen Bonus für die Ausnützung gewähren. Gestaltungspläne dürfen aber nicht allzu stark von den Bauvorschriften der Grundordnung abweichen.
Sachverhalt (gekürzt):
1. Der Zonen- und Gestaltungsplan "H." wurde vom Gemeinderat D. öffentlich aufgelegt. M. erhob Einsprache und machte Verfahrensfehler geltend. Vor allem aber bemängelte er die Baufelder für 2 Baukuben mit Flachdach im Baubereich A des Planes. Der Gemeinderat genehmigte den Plan und wies die Einsprache ab.
2. Gegen den Entscheid des Gemeinderates erhob M. Beschwerde an den Regierungsrat. Er beantragte, der Entscheid sei wegen Verfahrensfehlern aufzuheben. Vor allem aber sei er aufzuheben, weil der Gestaltungsplan mit den Zonenvorschriften nicht vereinbar sei.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde ab. Er erachtete folgende Abweichungen des Gestaltungsplanes gegenüber der Grundnutzung als zulässig: Erhöhung der zulässigen Geschosszahl um ein Geschoss (anrechenbares Attikageschoss), Erhöhung der Gebäudehöhe um 2.5, resp. 3 m, Erhöhung der Gebäudelänge um 10 m, Zulässigkeit von Mehrfamilienhäusern. Die im Baubereich A geplanten Mehrfamilienhäuser würden sich formal östlich an die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen anschliessen, welche mit einem Spital überbaut sei. Im Baubereich A werde die bauliche Umgebung aus traditionellen, dreigeschossigen Bauten mit hohen Sockeln berücksichtigt. Mit der Konzentration auf zwei Mehrfamilienhäuser werde den quartiertypischen Grünflächen Rechnung getragen. Der Gestaltungsplan schreibe für den Baubereich B eine Ausnützungsziffer (AZ) von 0.3 vor. Der Baubereich A weise eine AZ von 0.54 auf. Dies ergebe rechnerisch eine AZ über das gesamte Gebiet von 0.41. Diese weiche erheblich weniger als 20 % von der Grundnutzungs-AZ von 0.35 ab.
3. M. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates und beantragt dessen Aufhebung mit folgender Begründung: Der Gestaltungsplan weiche zu stark von der Grundnutzung ab. Die Vorschriften der Wohnzone W2a würden verletzt. Die beiden Baukuben würden die zulässige AZ überschreiten und wiesen 4 Vollgeschosse ohne die vorgeschriebene Dachform auf. Das Quartierbild werde in unzulässiger Weise verändert und das Ortsbild werde beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut:
Aus den Erwägungen:
4. Grundsätzlich legt der Zonenplan die Nutzungsordnung fest. Die Gestaltungspläne und die Sonderbauvorschriften können zwar von der Grundnutzung abweichen (§ 45 Abs. 2 PBG). Wird eine besondere Bauweise durch einen Gestaltungsplan ermöglicht, so hat die Behörde sich an die Vorgaben der Zonenplanung und an die Ziele und Planungsgrundsätze des RPG und des PBG zu halten. Die Abweichungen müssen einem objektiven Zweck dienen. Die besonderen Anforderungen des Gebiets oder die besondere Art des Bauvorhabens müssen eine Abweichung erforderlich machen. Die Grenzen der zulässigen Abweichung von der Grundnutzung ergeben sich aus den Erfordernissen der städtebaulichen Gestaltung und der Wahrung der berechtigten Nachbarinteressen. Die kantonale Richtlinie (Kant. Amt für Raumplanung (Hrsg.): Mitteilungen des Bau-Departements, Der Gestaltungsplan nach solothurnischem Recht, Richtlinie zur Ortsplanung, Juni 1994, S. 19) spricht von einer erhöhten Zweckmässigkeit, der die Abweichungen zu genügen haben. Die Sonderbauvorschriften haben sich an der Grundnutzung des Zonenplanes zu orientieren, dürfen also nicht allzu stark von dieser abweichen.
Die Zonenordnung der Gemeinde gibt dem Gemeinderat die Kompetenz, im Rahmen der kantonalen Bestimmungen in allen Zonen Gestaltungspläne zu erlassen (§ 27 ZO). An die Gestaltung der Bauten und Aussenräume sowie die Einordnung ins Orts-, Quartierund Landschaftsbild sollen diese erhöhte Anforderungen stellen. Nach dem kantonalen Recht bezwecken die Gestaltungspläne eine architektonisch und hygienisch gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung, Gestaltung und Erschliessung zusammenhängender Flächen (§ 44 PBG).
5. Im Zonenplan der Gemeinde sind Gebiete bezeichnet, wo vor der Erstellung von Neubauten ein Gestaltungsplan erlassen werden muss (§ 28 ZO). Gemäss Zonenordnung ist im Gebiet H. ein Gestaltungsplan Typ C zu erlassen (§ 28 ZO). Auch nach dem kantonalen Recht kann die Zonenplanung für bestimmte Gebiete einen Gestaltungsplan vorschreiben (§ 46 Abs. 2 PBG). Dieses Vorgehen ist angezeigt in besonders empfindlichen Gebieten oder dort, wo die Festlegung aller für die Überbauung nötigen Planinhalte beim Erlass der Grundordnung verfrüht wäre. Die Pflicht kann zudem verfügt werden in Gebieten, die sich für die Erstellung einer Gesamtüberbauung oder einer verdichteten Bauweise eignen (Kant. Amt für Raumplanung, a.a.O. S. 9).
6. Im Gestaltungsplan kann von den Vorschriften der Zonenplanung auch in Bezug auf die Ausnützungsziffer abgewichen werden. Das Planungs- und Baugesetz kennt für die Arealbebauung den sogenannten Ausnützungsbonus im Gestaltungsplanverfahren jedoch nicht. Nach der Praxis des Bau- und Justizdepartementes kann von der gemäss Grundnutzung zulässigen AZ um maximal 20 % nach oben abgewichen werden, wenn der mit dem Gestaltungsplan verfolgte Zweck dies erfordert und der Gewährung keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen (Kant. Amt für Raumplanung, a.a.O., S. 19). Der Ausnützungsbonus für Arealüberbauungen wäre in der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde zu regeln. Die Zonenordnung von D. weist jedoch keine entsprechenden Bestimmungen auf. Der Zonen- und Gestaltungsplan H. kann demnach nach der Praxis des Bau- und Justizdepartementes beurteilt werden, wonach er unter bestimmten Bedingungen die gemäss Grundnutzung zulässige AZ um maximal 20 % überschreiten darf.
7. Das Planungsgebiet H. liegt im Zentrum von D. Die planerische Grundordnung für dieses Gebietes ist vor kurzem in der Zonenordnung vom 2.2.2000 geschaffen worden. § 4 der ZO sieht in diesem Gebiet eine zweigeschossige Wohnzone W2a mit einer Ausnützungsziffer von 0.35 für freistehende Ein- oder Doppeleinfamilienhäuser und Zweifamilienhäuser vor. Die zulässige Gebäudehöhe beträgt 7.5 m, die Gebäudelänge 20 m. Es gelten besondere Gestaltungsvorschriften gemäss § 7 ZO. Die W2a Zone liegt in einer architektur- und kulturgeschichtlich bedeutsamen Umgebung. Entsprechend den Gestaltungsvorschriften haben sich sämtliche baulichen Massnahmen hinsichtlich Lage, Stellung, Volumen und Form in die gestaltete Umgebung einzupassen. In der Zone W2a werden generell Schrägdächer (mindestens 20° Neigung) verlangt. Die Baubehörde kann auf begründetes Gesuch hin eine Ausnahmebewilligung für Dächer mit einer Neigung von weniger als 20° erteilen. Für kleinere Flächen und Nebengebäude können andere Dachformen bewilligt werden. Gemäss Zonenordnung ist im Gebiet H. ein Gestaltungsplan Typ C zu erlassen (§ 28 ZO). Er hat eine haushälterische Erschliessung in Ergänzung der Erschliessungspläne, eine konkrete Bebauungslösung (Bauweise, Nutzung, Freiraumgestaltung, Begrünung unter Berücksichtigung der natürlichen Gegebenheiten und der baulichen Umgebung).
Beim Zonen- und Gestaltungsplan H. handelt es sich um ein kleinräumiges Gestaltungsplanareal. Es liegt am Rand eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung. Der Plan trägt den Titel "Zonen- und Gestaltungsplan". Eine eigentliche Umzonung einer Fläche ist jedoch nicht mehr vorgesehen. Die vom Plan betroffenen Grundstücke bleiben in der W2a-Zone gemäss Zonenplan. Gleichzeitig werden im Baubereich A aber Bauvorschriften erlassen, die erheblich über das in der W2a-Zone Zulässige hinaus gehen. Die allgemeinen Bauzonenvorschriften werden jedoch nicht ausser Kraft gesetzt. Vorliegend handelt es sich nicht um eine Zonen- und Gestaltungsplan, sondern um einen reinen Gestaltungsplan, der teilweise erheblich von der Grundordnung abweicht.
8. Es ist deshalb zu prüfen, ob mit den Abweichungen des Gestaltungsplanes von der Grundnutzung deren Ziel und Zweck noch erreicht werden. Dabei geht es um folgende Festlegungen: Zulässigkeit von Mehrfamilienhäusern, Erhöhung der zulässigen Geschosszahl um ein Geschoss (wobei das Attikageschoss als Vollgeschoss betrachtet wird, weil es die vom PBG verlangten Rücksprünge nicht einhält und als Vollgeschoss die Geschosszahl und die AZ belastet), Erhöhung der Gebäudehöhe um 2.5, resp. 3 m, Erhöhung der Gebäudelänge um 10 m, Dachform.
Gemäss den Bauvorschriften haben Bauten in der Wohnzone W2a besonderen gestalterischen Anforderungen zu genügen (§ 7 ZO). Neubauten haben in besonderem Mass auf die Umgebung Rücksicht zu nehmen. Sämtliche bauliche Massnahmen des Gestaltungsplanes haben sich aber hinsichtlich Lage, Stellung, Volumen und Form in die gestaltete Umgebung einzupassen. Das im Baubereich A des Zonen- und Gestaltungsplan gewählte Überbauungskonzept orientiert sich an der Spital-Überbauung in der anschliessenden Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Es handelt sich um eine Zone, die mit der kleinmassstäblichen Wohnzone jedoch nicht verglichen werden kann. Die für die Umgebung des G. massgeblichen Bauten liegen bergwärts und im Süden des Gebietes. Die östlichen Bauten am Hang sind schmal und die Baukörper wurden teilweise senkrecht zum Hang erstellt. Für die Erarbeitung des Gestaltungsplanes hat die bestehende Bebauung der Zone W2a als Referenzumgebung zu gelten. Die im Zonen- und Gestaltungsplan für den Baubereich A vorgesehenen Mehrfamilienhäuser mit einer Gebäudelänge quer zum Hang von 30 m sind dieser Zone fremd. Dazu kommt, dass die AZ konzentriert im südlichen Teil des Plangebiets von 0.35 auf 0.54 massiv erhöht wird. Dort wird von der gemäss Grundnutzung zulässigen AZ mehr als 20 % nach oben abgewichen. Dadurch wird die Zonengrenze des Zonenplanes zwischen der Zone für öffentliche Bauten und dem Wohnquartier in unzulässiger Weise verschoben. Dazu kommt, dass von den übrigen Gestaltungsvorschriften abgewichen wird, ohne dies näher zu begründen. Der grosse Park der Villa kann zur Begründung der konzentrierten Bauweise nicht herangezogen werden, denn bei der Schaffung der W2a-Zone ist man von deren Überbauung ausgegangen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 31.08.2001 (VWBES.2001.121)