St.Gallen Verwaltungsgericht 06.03.2025 B 2023/187

Publikationsplattform St.Galler Gerichte Fall-Nr.: B 2023/187 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 18.06.2025 Entscheiddatum: 06.03.2025 Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025 Öffentliches Beschaffungsrecht, Art.1 Abs. 3 lit. c, Art. 11 lit. a und lit. g rIVöB Die Vorinstanz hat im Dialogverfahren die vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbe-handlung (Art. 11 lit. a rIVöB) und – unter Wahrung der Vertraulichkeit der von den An-bieterinnen erlangten Informationen (Art. 11 lit. g rIVöB) – der Verfahrenstransparenz (Art. 1 Abs. 3 lit. c rIVöB) in ausreichendem Mass beachtet. Sie hat mit der Konkretisierung der Anforderungen an die Angebote und der Präzisierung der Bewertungskriterien den Beschaffungsgegenstand – eine umfassende Lösung für das st. gallische Steuer-wesen, welche als Standardlösung auch in anderen Kantonen einsatzfähig sein soll – nicht verändert und den – aus dem Transparenzprinzip fliessenden – Grundsatz der Stabilität der Ausschreibung gewahrt. (Verwaltungsgericht, B 2023/187) Über die Identität der Beteiligten und konkreter Personen hinausgehende Anonymisierungen berücksichtigen von den Beteiligten geltend gemachte Geschäftsgeheimnisse. Entscheid siehe pdf. © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/85

Kanton St.Gallen Gerichte

Verwaltungsgericht Abteilung I

Entscheid vom 6. März 2025 Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichter Brunner und Steiner, Verwaltungsrichterinnen Bietenharder und Zindel; Gerichtsschreiber Scherrer

Geschäftsnr. B 2023/187

Verfahrensbeteiligte

A.__ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Astrid Waser und Rechtsanwalt Sandro Travaglini, M.A. HSG, Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich,

gegen Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen, Vorinstanz, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Christoph Jäger, Thomas Geiger und Dr. Gregor Bachmann, Effingerstrasse 1, Postfach 3304, 3001 Bern, B.__ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb und Rechtsanwältin Lena Götzinger, Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123, Postfach, 8034 Zürich,

Gegenstand Vergabe "IT Steuern SG+"

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2/84 Das Verwaltungsgericht stellt fest: A. a. Das Kantonale Steueramt strebt im Rahmen des Projekts "IT Steuern SG+" die Beschaffung einer neuen Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen (FAST SG) an. In diesem Zusammenhang wurde am 25. März 2021 der Auftrag für die strategische Unterstützung des Projekts im freihändigen Verfahren vergeben (https://old.simap.ch, Projekt ID 216099, Meldungsnummer 1178481). Eine öffentliche Vorankündigung vom 7. Juli 2021 diente im Sinn einer Marktabklärung (Request for Information) dazu, mögliche Anbieter bestehender oder zukünftiger ganzheitlicher Steuerlösungen zu identifizieren und Umfang und Aufbau solcher Lösungen zu ermitteln. Die angestrebte Gesamtlösung sollte auf einer bestehenden oder zukünftigen Standardlösung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstandards berücksichtigen (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 223129, Meldungsnummer 1205277; act. 7/01.01.01 und 01.01.02, 02.01). Innert der bis 23. August 2021 offenen Frist reichten sieben Unternehmen, darunter die A.___AG und die B.___ AG, den ausgefüllten Fragebogen ein (act. 7/01.02.01-07). Am 23. November 2021 erteilte das Kantonale Steueramt – gestützt auf eine Ausschreibung vom 28. Juli 2021 – im offenen Verfahren die Zuschläge für das zur Durchführung des Projekts "IT Steuern SG+" erforderliche Projektmanagement-Office (PMO) und das Qualitäts- und Risikomanagement (QRM) (https://www.simap.ch, Projekt ID 224303). b. Am 30. November 2021 gewährte der Kantonsrat für die Erneuerung der IT-Systeme im Rahmen des Budgets 2022 einen Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (mit Mehrwertsteuer, 40.7 Millionen Franken ohne Mehrwertsteuer; https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.21.03). Darin waren die Leistungen des zukünftigen Lieferanten, die externe Projektbegleitung, die Migration und die Integration der bestehenden Lösungen sowie "Entlastungsressourcen für Spezialisten des Kantonalen Steueramts" enthalten (vgl. Botschaft und Entwurf der Regierung vom 28. September 2021, nachfolgend: Botschaft 2021). Die Beschaffungsstelle ging davon aus, dass auf dem Markt keine Produkte verfügbar seien, die ihren Ansprüchen an eine zukunftsfähige Gesamtlösung vollumfänglich genügten (Ziff. 8.2.6.b der Botschaft 2021). Betrieb und Unterhalt sollten weitgehend durch den Software-Lieferanten erfolgen. Festgehalten wurde, dass die im Markt bekannten Anbieter von Steuerlösungen unterschiedliche Spektren an Betriebsdienstleistungen – von keinen beziehungs-

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3/84 weise wenigen bis hin zu fachlichem und technischem Komplettbetrieb – abdeckten (Ziff. 8.2.4.b der Botschaft 2021). B. a. Unter dem Titel "Vorankündigung" eröffnete das Kantonale Steueramt mit Publikation vom 4. März 2022 ein selektives Verfahren zur Beschaffung der neuen Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+". Die Teilnahmeunterlagen für die Präqualifikation waren vom 11. bis 30. März 2022 verfügbar (https://www.simap.ch, Projekt ID 234140). – Am 31. März 2022 schrieb das Kantonale Steueramt die Beschaffung der Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+" im selektiven Verfahren öffentlich aus (https://old. simap.ch, Projekt ID 235849, Meldungsnummer 1253841). Im Pflichtenheft 1.0 wurde der Ablauf des Vergabeverfahrens wie folgt dargestellt:

Innert der bis 29. April 2022, 15.00 Uhr, laufenden Frist reichten drei Unternehmen einen Teilnahmeantrag ein (act. 7/05.01). b. Am 2. Mai 2022 öffnete die Vergabestelle die Teilnahmeanträge (act. 7/07.01). Das Gesamtkonzept des Teilnahmeantrags der C.___ AG vom 27. April 2022 beruhte auf der Bereitstellung der Standardlösung N.__ für den Schweizer Markt (Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation, act. 7/06.02.05.01), jenes der B.___ AG vom 28. April 2022 auf der Entwicklung einer Schweizer Steuerlösung (STS) auf der Basis insbesondere von Standardmodulen von SAP (Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation, act. 7/06.03.04.01) und jenes der A.___AG vom 28. April 2022 auf der Weiterentwicklung

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4/84 ihres Strategieprojekts "[…]" für eine komplett neue Standard-Steuerlösung für die Kantone und Gemeinden ([…], Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation, act. 7/06.01.04.01). Die B.___ AG erhielt am 20. Mai 2022 Gelegenheit, ihren Teilnahmeantrag hinsichtlich der Bewerteten Eignungskriterien (BEK) 015 (steuerfachliche Kompetenz Projektleiter), 016 (Anzahl begleiteter Einführungen von Steuerapplikationen Projektleiter), 024 (Erfahrungen bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lösungsarchitekt), 028 (steuerfachliche Kompetenz Lead Business Analyst) und 030 (Erfahrung bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lead Business Analyst) zu ergänzen (act. 7/07.02). Sie kam der Aufforderung am 24. Mai 2022 nach (act. 7/07.04 und 07.05). Das Evaluationsgremium stellte am 28. Juli 2022 für alle drei Bewerberinnen die Erfüllung der Eignungskriterien fest (act. 7/07.06) und eröffnete ihnen am 17. Juni 2022 je individuell den Präqualifikationsentscheid (act. 7/08.01, 08.02 und 08.03). c. In der Folge überarbeitete das Kantonale Steueramt die Ausschreibungsunterlagen und erstellte insbesondere die Version 1.5 des Pflichtenhefts (act. 7/09.02-09.16). Die drei Bewerberinnen erhielten am 8. Juli 2022 Gelegenheit, die Unterlagen zu beziehen (act. 09.01), in der Zeit zwischen 18. Juli und 3. August 2022 zum Pflichtenheft 1.5 schriftliche Fragen zu stellen und sodann bis 17. August 2022 die initialen Angebote beim Kantonalen Steueramt einzureichen (Ziff. 3.2 und 3.10.1 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02). Die C.__ AG teilte dem Kantonalen Steueramt nach dem Abschluss der Fragerunde am 5. August 2022 mit, sie verzichte auf eine weitere Beteiligung am Vergabeverfahren. Sie begründete den Verzicht damit, die zwingend zu erfüllenden Kostendach- und Terminanforderungen liessen sich mit einem agilen Vorgehen und dem von ihr vorgeschlagenen Zusammenarbeitsmodell kaum vereinbaren (act. 7/11.01). Die B.___ AG und die A.___AG reichten ihr initiales Angebot je samt Variante am 17. August 2022 ein (Protokoll zur Offertöffnung vom 18. August 2022; act. 7/12.01). Am 18. Juli 2022 schloss das Kantonale Steueramt mit der B.___ AG eine Dialogvereinbarung ab, am 7./8. August 2022 folgte eine solche mit der A.___AG (act. 7/14.02.01 und 14.02.02). Die drei Dialogrunden – 1 Grundlagen; 2 Lösungskonzept mit 2.1 Migration, Testing und Betrieb, 2.2 Bezug, 2.3 Veranlagung Juristische Personen und Veranlagung Quellensteuern, 2.4 Veranlagung Natürliche Personen und Übergreifendes, 2.5 Register, 2.6 Architektur und Integration; 3 Verifikation (Ziff. 3.8.2 des Pflichtenhefts 1.5; act. 7/09.02) – wurden in der Zeit zwischen 29. August 2022 und 3. Februar 2023 je einzeln mit den beiden Anbieterinnen durchgeführt. Am 21./28. März 2023 fand sodann mit den beiden Anbieterinnen je ein Austausch unter dem Titel "Migrationstag" statt.

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5/84 d. Nach Abschluss der Dialogphase stellte das Kantonale Steueramt am 31. März 2023 den beiden Anbieterinnen die überarbeiteten Ausschreibungsunterlagen, namentlich das Pflichtenheft 2.0 zur Verfügung (act. 7/17.01), und gab ihnen Gelegenheit, in der Zeit zwischen 11. und 21. April 2023 schriftliche Fragen dazu einzureichen (Ziff. 3.2 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02). Als Beschaffungsgegenstand wurden vier Grundleistungen bezeichnet, nämlich GL01 Bereitstellung der neuen Gesamtlösung Steuern "FAST SG", GL02 Leistungen zur Projektabwicklung, GL03 Wartung und Weiterentwicklung von "FAST SG" (mit der Verlängerungsoption OP07ABC) und GL04 Grundlegende Leistungen des Applikationsbetriebs (mit der Verlängerungsoption OP08ABC und mit den Optionen OP01 Software as a Service, OP02 First-Level-Support und OP03 Druck und Verpackung je mit Verlängerungsoptionen OP04ABC, OP05ABC und OP06ABC). Hinzu kam die OP09ABCD Unvorhergesehenes (Ziff. 4.1 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02). Die Optionen A bezogen sich auf die Zeit zwischen der etappierten Aufnahme des Services bis zur Gesamtabnahme, die Optionen B auf die erste und die Optionen C auf die zweite Verlängerungslaufzeit (je drei Jahre) der Betriebsphase. Die Option OP09 Unvorhergesehenes bezog sich auf die Projektphase (A), die Grundlaufzeit von zehn Jahren (B) und die Verlängerungslaufzeiten (C und D; Ziff. 4.1.1 Tabelle 7 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02). e. Gestützt auf den Regierungsbeschluss vom 5. September 2023 erteilte das Kantonale Steueramt am 6. September 2023 der B.___ AG den Zuschlag zum Preis von CHF 253'665'386.92 (ungewichtet inklusive Mehrwertsteuer) unter dem Vorbehalt der Genehmigung eines erforderlichen Nachtragskredits durch den Kantonsrat. C. Mit Botschaft und Entwurf vom 12. September 2023 (nachfolgend: Botschaft 2023) beantragte die Regierung dem Kantonsrat einen Nachtragskredit von 30.1 Millionen Franken zum Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (je mit Mehrwertsteuer), der im Rahmen des Budgets 2022 (vgl. Bst. A.b hiervor) bereits gesprochen worden war (https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02). Die Erhöhung von 27.95 Millionen Franken (ohne Mehrwertsteuer) setzt sich zusammen einerseits aus Mehrkosten für den Implementierungspartner (24.25 Millionen Franken), für die externe Unterstützung (4.5 Millionen Franken) und für den bestehenden Lieferanten (Migration, 2 Millionen Franken), anderseits aus Minderkosten bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer (1.4 Millionen Franken) und der Herauslösung der Kosten für die Entlastungs- beziehungsweise internen Ressourcen (1.4 Millionen Franken; vgl. Ziff. 1.2 der Botschaft 2023, Abbildung 2). Statt mit zusätzlich 1.6 wird zwar neu mit 12 Vollzeitäquivalenten (Full-Time-Equivalent, FTE) gerechnet, diese sollen allerdings über befristete Stellenanpassungen finanziert werden.

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6/84 Die Mehrkosten bei der externen Unterstützung fallen für Leistungen im Bereich der IT- Architektur, der Informations- und Datenarchitektur, der Testverantwortung, der Business- Analyse und der Anwendungsverantwortung an (Ziff. 1.2.2.d der Botschaft 2023). Ein Teil dieser Aufträge wurde im Jahr 2023 ausgeschrieben und vergeben (http://old.simap.ch, Projekt ID 251244, Zuschläge vom 24. Mai 2023: Los 1 Projektleitung [Auftragsvolumen rund 2.0 Millionen Franken], Los 2 Architektur [Auftragsvolumen rund 4.5 Millionen Franken], Los 3 weitere Projektressourcen [Auftragsvolumen rund 16 Millionen Franken]). Die höheren Kosten werden dadurch verursacht, dass die Zuschlagsempfängerin über keine bestehende Standardlösung Steuern verfügt, sondern im Rahmen des Projekts eine solche neue Standardlösung entwickelt werden soll (Ziff. 1.2.2.d Botschaft 2023). Gewisse Rollen beziehungsweise Funktionen – Anwendervertreter (Erhebung der lösungsspezifischen Anforderungen, Maximierung der Wertschöpfung der Entwicklungsarbeit, Sicherstellung des Leistungsumfangs und des fachlichen Erfolgs), Business Analyst (Definition der Geschäftsprozesse), Testfallersteller, Tester – müssen zwingend vom Kantonalen Steueramt abgedeckt werden. Die benötigten Entlastungsressourcen von 9.1 FTE während 6.5 Jahren mit einem internen Ansatz von CHF 110'000 sollen – anders noch als im Kreditantrag 2021 – Teil des regulären Budgets sein (Ziff. 1.2.4 Botschaft 2023). Bei der Begründung des ursprünglichen Sonderkredits war das Kantonale Steueramt noch davon ausgegangen, im Kanton St.Gallen werde eine bestehende Standardlösung eingeführt. Während für die Konfiguration eines bestehenden Standards mit Kosten für den Implementierungspartner von rund 28.6 Millionen Franken gerechnet wurde, belaufen sich diese Kosten für eine komplette Neuentwicklung der Lösung auf rund 52.8 Millionen Franken (Ziff. 1.3.1 Botschaft 2023). D. a. Die A.___AG (Beschwerdeführerin), die mit ihrem Angebot zum Preis von CHF […] (ungewichtet inklusive Mehrwertsteuer) unterlag, erhob gegen die Zuschlagsverfügung des Kantonalen Steueramts (Vorinstanz) vom 6. September 2023 mit Eingabe vom 18. September 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihr sei der Zuschlag zu erteilen; eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, subeventualiter zur Wiederholung des Submissionsverfahrens; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 2. Oktober 2023 hiess die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gut und untersagte der Vorinstanz bis auf weiteres den Vertragsabschluss. Der Vorinstanz wurden die amtlichen

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7/84 Kosten des Zwischenverfahrens von CHF 1'500 auferlegt. Sie wurde verpflichtet, die Beschwerdeführerin mit CHF 3'640 (ohne Mehrwertsteuer) ausseramtlich zu entschädigen. b. Am 24. Oktober 2023 teilte die B.___ AG (Beschwerdegegnerin) mit, sie verzichte auf eine Beteiligung am Verfahren. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 2. November 2023, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen (act. 13). Das vorinstanzliche Gesuch, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu entziehen, lehnte die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin am 29. November 2023 formlos ab. Zudem gab sie der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz Gelegenheit, sich zur Frage des Umfangs der der Beschwerdeführerin zu gewährenden Einsicht in die Vorakten zu äussern. Die Vorinstanz nahm am 12. Dezember 2023, die Beschwerdeführerin am 14. Dezember 2023 Stellung. c. Mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 legte die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin den Umfang der Akteneinsicht fest. Die Kosten der Verfügung von CHF 1'000 wurden der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte auferlegt. Der Anteil der Beschwerdeführerin war mit dem von ihr in der Höhe von CHF 15'000 geleisteten Kostenvorschuss gedeckt. CHF 14'500 verblieben bei der Hauptsache. Der Beschwerdeführerin wurde zudem eine ausseramtliche Entschädigung für das Zwischenverfahren zur Akteneinsicht von CHF 1'040 (ohne Mehrwertsteuer) zulasten der Vorinstanz zugesprochen. d. Am 20. Februar 2024 genehmigte der Kantonsrat den Nachtragskredit (vgl. Bst. C hiervor) über 30.1 Millionen Franken (https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02). e. Nachdem die Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig geworden war, erhielt die Beschwerdeführerin am 25. März 2024 im festgelegten Rahmen Einsicht in die Vergabeakten. f. Mit Stellungnahme vom 26. April 2024 hielt die Beschwerdeführerin an sämtlichen Rechtsbegehren fest (act. 32). Die Vorinstanz antwortete darauf am 7. Juni 2024. Auch sie bestätigte ihre bisher gestellten Rechtsbegehren (act. 37). Die Beschwerdeführerin reichte am 20. Juni 2024 unaufgefordert eine weitere Eingabe ein, wobei Rechtsbegehren und Verfahrensanträge unverändert blieben (act. 40). Am 4. Juli 2024 antwortete die Vorinstanz darauf

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8/84 (act. 43) und reichte auf der Basis eines Zeitaufwands von 491.6 Stunden eine Kostennote mit einem Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich Barauslagen von pauschal CHF 1'000 und Mehrwertsteuer ein. Die Beschwerdeführerin nahm die Gelegenheit zur Stellungnahme am 19. Juli 2024 wahr (act. 46) und machte bei einem Zeitaufwand von 534.4 Stunden (act. 47) ein Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich pauschaler Barauslagen von CHF 1'000 und Mehrwertsteuer geltend. Die Vorinstanz nahm am 5. August 2024 abschliessend Stellung (act. 49). Die Stellungnahme wurde den Beteiligten zugestellt. Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:1 I. Eintreten und Formelles 1. Anwendbares Recht Seit 1. Juni 2023 sind im Kanton St. Gallen die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (sGS 841.51, IVöB), das Einführungsgesetz zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen aus dem Jahr 2019 vom 15. November 2022 (sGS 841.1, EGöB) und die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. April 2023 (sGS 841.11, VöB) in Vollzug. Indessen werden Vergabeverfahren, die vor Inkrafttreten der neuen IVöB eingeleitet wurden, nach Art. 64 Abs. 1 IVöB nach bisherigem Recht zu Ende geführt. Der angefochtene Zuschlag beruht auf der öffentlichen Ausschreibung des Beschaffungsgegenstands im selektiven Verfahren vom 31. März 2022. Die Beurteilung der Beschwerde richtet sich dementsprechend nach den Regeln der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (Stand vom 1. Juli 2010; sGS 841.32, rIVöB), des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 2. April 1998 (Stand vom 21. Juni 2002; nGS 33-49, nGS 37-98, aEGöB) und der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 21. April 1998 (Stand vom 1. Februar 2021, nGS 45-62 und 2021-009, aVöB). 2. Eintreten 2.1. Zuständigkeit, zeitliche, formelle und inhaltliche Voraussetzungen Das Verwaltungsgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2

1 Vgl. für einen Überblick über den Aufbau der Erwägungen das Inhaltsverzeichnis im Anhang.

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9/84 aEGöB). Die Beschwerde gegen die von der Vorinstanz am 6. September 2023 eröffnete Zuschlagsverfügung wurde mit Eingabe vom 18. September 2023 unter Berücksichtigung des Fristenlaufs am Wochenende (Art. 1 Abs. 1 lit. b und Art. 2 VRP sowie Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben und erfüllt die formellen und inhaltlichen Anforderungen (Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 3 rIVöB). 2.2. Legitimation 2.2.1. Rechtliches Art. 5 Abs. 1 aEGöB und Art. 15 rIVöB enthalten bezüglich der Beschwerdeberechtigung keine ausdrücklichen Regeln. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung der Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Nach dieser allgemeinen Regel kann die Berechtigung zur Erhebung der Beschwerde nur bejaht werden, wenn der beschwerdeführenden Partei bei Gutheissung ihrer Begehren ein effektiver praktischer Vorteil erwächst (vgl. GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu Art. 45 VRP mit Hinweis auf VerwGE 2014/229 vom 7. April 2017 E. 3.2; BGE 141 II 14 E. 4.5 zur entsprechenden Regel im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG). Diese allgemeinen Regeln gelten auch im Beschaffungsrecht (BGE 141 II 307 E. 6.1-6.4). 2.2.2. Aufhebung des Zuschlags Das finale Grundangebot der Beschwerdeführerin hat in der Bewertung – hinter den beiden Angeboten der Zuschlagsempfängerin – den dritten Platz erreicht. Den Antrag auf Aufhebung des Zuschlags begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, die Zuschlagsempfängerin erfülle bedeutende Muss-Kriterien nicht (vgl. beispielsweise Rz. 18 der Stellungnahme vom 26. April 2024), was zu deren Ausschluss, zur Aufhebung des Zuschlags und zur Berücksichtigung ihres eigenen Angebots führen müsse. Werde die Eignung der Zuschlagsempfängerin dennoch bejaht, liege dem eine vergaberechtlich unzulässige Änderung des Ausschreibungsgegenstands im Lauf des Verfahrens zugrunde, was ebenfalls zur Aufhebung des Zuschlags und zu einer Wiederholung des Vergabeverfahrens mit der Möglichkeit führe, ein neues Angebot einzureichen.

Erweisen sich diese Rügen der Beschwerdeführerin in der Sache als begründet, hat sie eine reelle Chance auf den Zuschlag, zumal bei einem Ausschluss der Beschwerdegegnerin für den Zuschlag keine weiteren Anbieterinnen in Frage stehen (vgl. BGer 2C_698/2019 vom 24. April 2020 E. 1.3.1, 2D_17/2020 vom 30. November 2020 E. 1.3 mit Hinweis auf BGE 141 II 14 E. 4.1) und sie bei Wiederholung des Verfahrens erneut ein Angebot einrei-

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10/84 chen und damit die Chancen auf einen Zuschlag erhöhen könnte (BGE 141 II 307 E. 6.6). Was die Vorinstanz dagegen vorbringt, vermag daran nichts zu ändern. 2.2.3. Fehlender formeller Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin Die Vorinstanz leitet die fehlenden Aussichten auf den Zuschlag daraus ab, dass die Beschwerdeführerin keinen formellen Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin beziehungsweise auf Aufhebung des Entscheids über deren Präqualifikation gestellt habe (Rz. 24 und 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023; Rz. 13 der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024). Mit ihren Rechtsbegehren bestimme sie den Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren (Rz. 104 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Im System des gestuften Rechtsschutzes bildeten die Präqualifikationsverfügung und die Zuschlagsverfügung je separat anfechtbare und anzufechtende Beschwerdeobjekte (Rz. 103 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Rechtsmittelinstanz dürfe nicht mehr oder nichts Anderes zusprechen, als die beschwerdeführende Partei in ihren Rechtsbegehren verlange. Das Verfahren beschränke sich deshalb auf die Bewertung und den Zuschlagsentscheid (Rz. 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Das Gericht dürfe den angefochtenen Entscheid nicht über die zulässigen Anträge der Beschwerdeführerin hinausgehend überprüfen (Rz. 15 der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024). Auf den nachträglichen (sinngemässen) Ausschlussantrag könne nicht eingetreten werden (Rz. 11 der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024). Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung, es bedürfe eines ausdrücklichen Antrags auf Ausschluss der Zuschlagsempfängerin, auf ein Urteil des Bündner Verwaltungsgerichts (VGer GR U 16 76 vom 10. Januar 2017 E. 3a). Dessen Auffassung, es müsse explizit ein Antrag auf Ausschluss des betroffenen Konkurrenten gestellt werden, wenn die Aufhebung des Zuschlags aufgrund des Ausschlusses eines Konkurrenten, gegebenenfalls des Zuschlagsempfängers, verlangt werde, wird im Schrifttum indessen kritisiert: Vorzuziehen sei die Sichtweise, dass ein Antrag um Zuschlagsaufhebung im Zweifel, jedenfalls aber dann, wenn die Beschwerdebegründung auf einer Ausschlussrüge basiert, auch einen impliziten Antrag um Ausschluss beinhalte. Ein Nichteintreten beziehungsweise ein Nichteingehen auf Ausschlussrügen mangels Ausschlussantrags erscheine überspitzt formalistisch, weil ein solcher Antrag letztlich nur eine Vorfrage der beantragten Zuschlagsaufhebung betreffe (vgl. M. BEYELER, Vergaberechtliche Entscheid 2016/2017, 2018, Rz. 386). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass die beim Zuschlag nicht berücksichtigte Anbieterin, welche die Aufhebung des Vergabeentscheids und des Zuschlags an sie beantragt, im weiteren Verlauf des Verfahrens ihren Antrag damit begründen darf, die Zuschlagsempfängerin hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Damit erfährt das Rechtsbegehren keine Änderung. Nach wie vor lautet es in der Hauptsache auf Aufhebung des angefochtenen Vergabeentscheids. Neue Rechtsstandpunkte fallen weder unter die

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11/84 unzulässigen neuen Rechtsbegehren noch stellen sie – zulässige – neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge dar. Die Zulässigkeit neuer Rechtsstandpunkte und neuer rechtlicher Argumentationen ist in Praxis und Doktrin unstreitig (vgl. BGer 2C_984/2012 vom 21. März 2013 E. 2.4). Der fehlende formelle Antrag der Beschwerdeführerin auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin steht einer Prüfung der entsprechenden Rügen unter dem Titel ihres Antrags auf Aufhebung des angefochtenen Zuschlags deshalb nicht entgegen. 2.2.4. Keine Mängel, die eine Wiederholung des Verfahrens rechtfertigen Nach Auffassung der Vorinstanz umfasst die Kritik der Beschwerdeführerin am Verfahren keine Mängel, deren Art oder Schwere die Zuschlagsaufhebung und den Verfahrensabbruch mit anschliessender Verfahrenswiederholung rechtfertigen würden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung setze dafür zu Recht hohe Anforderungen und sehe die Verfahrenswiederholung als ultima ratio. Bei Verfahrensmängeln stelle die Verfahrenswiederholung keinen Automatismus dar. Vielmehr verfüge die Vergabestelle über einen weiten Ermessensspielraum bei der Bestimmung des weiteren Vorgehens (Rz. 28 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung der Zuschlagsverfügung und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung beziehungsweise zur Wiederholung des Submissionsverfahrens damit, dass die Vergabestelle im laufenden Verfahren unter anderem die Ausschreibungsparameter wesentlich geändert, Zuschlagskriterien falsch angewandt und überdies unzulässige Preisverhandlungen durchgeführt habe. Indem nun die Zuschlagsempfängerin, die den ursprünglichen Auftrag mangels Fachwissens nicht eigenständig erfüllen könne, nicht allein, sondern zusammen mit der Vorinstanz alle geforderten Ressourcen und das zur Ausführung des Auftrags notwendige Fachwissen stellen solle, habe die Vergabestelle die ursprünglichen Ausschreibungsparameter um 180 Grad gedreht (Rz. 23 und 24 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Mit diesen Vorbringen tut die Beschwerdeführerin ausreichend Gründe dar, welche für den Fall, dass sie sich in der materiellen Beurteilung als zutreffend erweisen sollten, zur Aufhebung und zur Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz – sei es zur Neubeurteilung der vorliegenden Angebote, sei es zur Wiederholung des gesamten Verfahrens – führen würden. Damit würden ihre eigenen reellen Chancen auf den Zuschlag erhöht.

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12/84 2.2.5. Nicht einholbarer Rückstand in der Bewertung Die Vorinstanz macht sodann geltend, der Rückstand der Beschwerdeführerin bei der Bewertung der Angebote – die Angebote der Beschwerdegegnerin erzielten das Maximum von 80 beziehungsweise 78.77 Punkten, das bessere der beiden Angebote der Beschwerdeführerin 68.67 Punkte – sei mit knapp 11.5 Punkten deutlich (Rz. 22 und 23 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin zeige nicht ausreichend substantiiert auf, dass sie im Fall der Gutheissung ihrer Rügen auf den ersten Rang vorstossen würde. Ihre Kritik an der Zuschlagsverfügung sei rein appellatorisch und erschöpfe sich weitgehend in einer Kritik an der Wahl der Zuschlagskriterien, deren Anwendung und Bewertung. Selbst wenn die beiden Angebote unter sämtlichen qualitativen Zuschlagskriterien (ZK001-ZK050) mit der Maximalpunktzahl bewertet würden, bliebe die Rangfolge unverändert. Aufgrund des signifikant tieferen Angebotspreises der Beschwerdegegnerin würde der Rückstand immer noch rund 4 Punkte betragen (Rz. 26 und 27 der Vernehmlassung vom 2. November 2023; Rz. 17 der Eingabe vom 7. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin weist demgegenüber daraufhin, dass sie beim unzulässigerweise gestrichenen Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung bis zu 20 zusätzliche Punkte erzielen und damit die Angebote der Beschwerdeführerin übertreffen könnte. Eine Korrektur in der Bewertung könne zudem auch zu einer tieferen Punktzahl bei der Zuschlagsempfängerin führen (Rz. 22 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Damit tut sie dar, dass sie auch ohne einen Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren eine reelle Chance auf den Zuschlag hat, sollte sich ihre Rüge als zutreffend erweisen. Ohnehin hat sie ihre Argumente, die zum Ausschluss der Beschwerdegegnerin oder zur Wiederholung des Verfahrens führen könnten, hinreichend substantiiert; es kann daher offenbleiben, ob die Beanstandung der Bewertung der Angebote für sich allein ausreichen würde. 2.3. Zwischenergebnis Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten. 3. Rechtzeitigkeit der Rügen Die Vorinstanz macht eine Verwirkung der Rügen geltend, die Beschwerdegegnerin erfülle die Eignungskriterien nicht (dazu nachfolgend Erwägung 3.1) bzw. der Beschaffungsgegenstand sei nachträglich in vergaberechtswidriger Weise geändert worden (dazu nachfolgend Erwägung 3.2).

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13/84 3.1. Erfüllung der Eignungskriterien 3.1.1. Zusammenfassung der Vorbringen Die Vorinstanz bringt vor, die Beschwerdeführerin übe nachträgliche Kritik am Vergabeverfahren, an welchem sie zuvor vorbehalt- und anstandslos teilgenommen habe. Ein solches Vorgehen sei treuwidrig und verdiene keinen Rechtsschutz (Rz. 13 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Insbesondere habe die Beschwerdeführerin es unterlassen, die Präqualifikationsverfügung anzufechten. Damit sei die Eignung der Beschwerdegegnerin definitiv und rechtskräftig festgestellt (Rz. 16 und 104). Die Beschwerdeführerin könne deshalb im Verfahren gegen den Zuschlag die Eignung der Zuschlagsempfängerin nicht mehr in Frage stellen (Rz. 24). Sie habe die Präqualifikationsverfügung auch nicht im Rahmen der Beschwerde gegen den Zuschlag mitangefochten. Auf die Rüge der angeblich fehlenden fachlichen Eignung sei deshalb nicht einzutreten (Rz. 103). Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Vorbringen seien nicht verspätet. Die Verfügung betreffend Präqualifikation der Beschwerdegegnerin sei ihr nicht eröffnet worden. Diese Verfügung habe sie nicht anfechten können. Sie habe ihr gegenüber deshalb keine Rechtswirkung. Die mangelnde Eignung der Zuschlagsempfängerin habe sie erst mit der Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung geltend machen können. Zudem müsse die Eignung nicht nur im Zeitpunkt der Präqualifikation, sondern während des gesamten Vergabeverfahrens und insbesondere auch im Zeitpunkt des Zuschlags erfüllt sein (Rz. 11 und 12 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Anbieterinnen hätten im finalen Angebot die personellen Ressourcen nochmals bestätigen müssen. Sie habe erst im Beschwerdeverfahren Kenntnis von der Identität der von der Beschwerdegegnerin als "Testverantwortlicher" angebotenen Schlüsselperson erhalten (Rz. 28). 3.1.2. Rechtliches Der Entscheid über die Auswahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer im selektiven Verfahren gilt gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. c rIVöB als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung. Für die nicht berücksichtigte Anbieterin muss die Anfechtbarkeit gewährleistet sein, weil damit im selektiven Verfahren deren Ausschluss feststeht (M. ZOBL, in: H.R Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 10 zu Art. 53). Eine Verpflichtung, einen solchen Entscheid zu veröffentlichen oder den zur Einreichung eines Angebots eingeladenen Teilnehmerinnen den Kreis der am weiteren Verfahren beteiligten Bewerberinnen bekannt zu geben, sehen demgegenüber weder die rIVöB noch das dazu ergangene kantonale Ausführungsrecht im aEGöB und in der aVöB vor. Auch nach dem neuen Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen muss dieser Entscheid nicht publiziert werden, sondern kann den betroffenen Anbieterinnen individuell eröffnet werden (Art. 53 Abs. 1 lit. b IVöB, Art. 48 Abs. 1 IVöB e contrario; ZOBL, a.a.O., N 10 zu Art. 53).

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14/84 Zwar wird im Schrifttum aus dem Transparenzgebot abgeleitet, auch diese Verfügungen seien im Regelfall durch Publikation zu eröffnen; gleichzeitig wird aber anerkannt, dass die durch die Publikation geschaffene Transparenz Abreden unter den verbleibenden Anbieterinnen vereinfacht (P. BIERI, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], a.a.O., N 11-13 zu Art. 51). Im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag sind entsprechend dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben, an den auch Private gebunden sind (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV), Rügen, welche bereits in einem früheren Stadium des Vergabeverfahrens hätten vorgebracht werden können, nicht mehr zulässig (vgl. BGE 125 I 203 E. 3a). 3.1.3. Würdigung Die Vorinstanz hat ihre Entscheide über die Präqualifikation vom 17. Juni 2022 nicht veröffentlicht, sondern den am weiteren Verfahren Beteiligten individuell eröffnet (act. 7/08.01, 08.02 und 08.03). Sie macht nicht geltend, der Beschwerdeführerin sei der Kreis der zur Einreichung eines initialen Angebots eingeladenen Bewerberinnen, bei denen es sich gemäss Ausschreibung vom 31. März 2022 zwar nicht um Bietergemeinschaften handeln konnte, die allerdings Subunternehmer beiziehen durften (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 235849), bekannt gewesen. Die Beschwerdeführerin, die ihrerseits selbst zwei Subunternehmen in die Ausschreibung mit einbezogen hat (vgl. Rz. 5 der Stellungnahme vom 26. April 2024), weist deshalb zu Recht darauf hin, es sei ihr nicht möglich gewesen, die Rüge der mangelnden Eignung der Zuschlagsempfängerin bereits mit einer Beschwerde gegen den Präqualifikationsentscheid der Vorinstanz vorzubringen. Zutreffend ist auch der Hinweis, dass aus einer Eignung, die sich im selektiven Verfahren aus dem Teilnahmeantrag ergibt, nicht abgeleitet werden kann, die weiterbestehende Eignung der Bewerberinnen im Zeitpunkt des Zuschlags sei nicht mehr von Bedeutung. Zur Begründung, der Ausschlussantrag könne nicht nachgeschoben werden, verweist die Vorinstanz auf einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer B-1714/2022 vom 19. September 2023 E. 2.1) und das Schrifttum (U.P. CAVELTI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 2020, N 9 zu Art. 47 VRP). Abgesehen davon, dass Gegenstand jener Beschwerde ein in einem offenen Verfahren erteilter Zuschlag war, wird in der erwähnten Erwägung und in der referenzierten Stelle aus der Literatur der – im Verfahren des gerichtlichen Rechtsschutzes in Verwaltungsangelegenheiten anerkannte – Grundsatz wiedergegeben, wonach nach Ablauf der Beschwerdefrist Anträge nicht mehr erweitert, sondern grundsätzlich nur noch gekürzt, präzisiert oder fallengelassen werden dürfen. Eine unzulässige Erweiterung der Anträge liegt hier nicht vor (vgl. dazu oben Erwägung 2.3).

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15/84 3.1.4. Ergebnis Das Vorbringen, die Zuschlagsempfängerin hätte vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden müssen, ist als Begründung zum Antrag auf Aufhebung des Zuschlags zu behandeln. Dies gilt jedenfalls dann auch im selektiven Verfahren, wenn – wie vorliegend – der Entscheid über die Präqualifikation weiterer Bewerberinnen nicht publiziert worden ist und die im Zuschlagsverfahren nicht berücksichtigte Anbieterin erst mit dem Zuschlag erfährt, welche präqualifizierte Bewerberin ihr vorgezogen wurde. Zu verlangen, dass die im selektiven Verfahren beim Zuschlag nicht berücksichtigte Bewerberin, die mit der Beschwerde gegen den Zuschlag auch Rügen zur Eignung der berücksichtigten Bewerberin vorbringen darf (vgl. E. 3.1.3 hiervor), dabei formell auch den Präqualifikationsentscheid anfechten müsse, erscheint überspitzt formalistisch. Dies gilt insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Aufhebung des Zuschlags und der Ausschluss der Zuschlagsempfängerin aus dem weiteren Vergabeverfahren nach dem abgeschlossenen Dialog- und Zuschlagsverfahren faktisch nicht mehr möglich ist, sondern lediglich in ein Feststellungsurteil zum Präqualifikationsentscheid münden könnte. Die Rügen der Beschwerdeführerin, mit denen sie die Eignung der Beschwerdegegnerin in Frage stellt, erweisen sich deshalb als zulässig (vgl. zur materiellen Prüfung nachfolgend Erwägung 8). Offenbleiben kann vor diesem Hintergrund, ob der Präqualifikationsentscheid – als Zwischenentscheid – überhaupt uneingeschränkt anfechtbar ist. 3.2. Nachträgliche Änderung von Zuschlagskriterien und Beschaffungsgegenstand 3.2.1. Zusammenfassung der Vorbringen Die Vorinstanz bringt vor, die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe die Ausschreibung nachträglich wesentlich geändert, erweise sich als verspätet. Bereits aus der Ausschreibung habe sich ergeben, dass die gesuchte Anbieterin in allererster Linie über erfahrene Spezialisten in der IT-Architektur, Programmierung und Projektabwicklung verfügen müsse. Zwar müssten die Anbieterin beziehungsweise ihre Schlüsselpersonen bereits Projekte und Lösungen im Bereich der Steuern realisiert haben, aber sie müssten weder eigentliches steuerrechtliches Wissen einbringen – über dieses verfüge der Auftraggeber selbst – noch bereits über ein Standardprodukt im Steuerbereich verfügen. Gemäss Ausschreibung sollten auch Anbieter ohne fertige Standardlösung im Portfolio berücksichtigt werden können, die – auf der Basis umfangreicher Erfahrungen in der Entwicklung von Fachapplikationen im Schweizer Steuerwesen – bereit seien und sich verpflichteten, eine solche zu entwickeln (Rz. 11 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Vorinstanz weist darauf hin, sie habe die Durchführung eines Dialogverfahrens ausdrücklich angekündigt und den Verzicht auf die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Anforderungserfüllung" transparent offengelegt (Rz. 48 der Stellungnahme vom 7. Juni 2024). Die Beschwerdefüh-

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16/84 rerin habe sich vorbehaltlos auf das Verfahren eingelassen. Die Streichung des Zuschlagskriteriums "Anforderungserfüllung" habe den neuen Erkenntnissen im Dialogverfahren Rechnung getragen und den Anbieterkreis nicht verändert. Dürften solche neuen Erkenntnisse im Verlauf des Vergabeverfahrens nicht berücksichtigt werden, wäre dies zweckwidrig (Rz. 16 der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 2. November 2023). Das finale Pflichtenheft 2.0, in welchem das mit 20 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium der Anforderungserfüllung gestrichen worden sei, sei allen Anbieterinnen zugestellt worden und die Beschwerdeführerin habe sich vorbehaltlos darauf eingelassen (Rz. 133). Das im Dialog bereinigte Pflichtenheft könne nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (Präsidialverfügung B 2021/236 vom 9. November 2021 E. 2.2.1) unter diesen Umständen nicht mehr in Frage gestellt werden (Rz. 134). Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, sie habe den Einwand frist- und formgerecht erhoben (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweisen auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 113 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Beim Wegfall des zuvor mit 20 Prozent gewichteten Bewertungskriteriums der Angebotserfüllung als Gegengewicht zum Angebotspreis handle es sich um eine wesentliche Änderung, die sich einseitig zugunsten der Zuschlagsempfängerin auswirke. Auf eine solche Änderung hätte sie sich von vornherein nicht einlassen können. Abgesehen davon wäre eine Einlassung erst nach der – möglichen – Kenntnis der entsprechenden Umstände möglich gewesen. Das gesamte Ausmass und die Bedeutung der Änderungen seien für sie erst im Nachgang an den Zuschlag, namentlich auf Grundlage der Zuschlagsverfügung, der Informationen der Vergabestelle im Zusammenhang mit der Zuschlagsbegründung und – insbesondere – des nach Zuschlagserteilung publik gemachten Kreditantrags erkennbar geworden (Rz. 113-119 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Änderungen zwischen Ausschreibung und Zuschlag seien grundsätzlich erst mit dem Zuschlag anfechtbar. Die Pflicht zur sofortigen Rüge sei angesichts der drastischen Rechtsfolge der Verwirkung und der Interessenlage der Anbieterinnen vor dem Zuschlag auf klare Fälle von Treuwidrigkeit bzw. krasse Verfahrensfehler zu beschränken (Rz. 120). 3.2.2. Rechtliches Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verstösst es gegen Treu und Glauben, wenn ein Anbieter, der sich auf ein Submissionsverfahren eingelassen hat, obwohl er die von ihm als ungenügend erachtete Umschreibung der Zuschlagskriterien in der Ausschreibung hätte anfechten können, nach dem Zuschlag gegen die Umschreibung der Zuschlagskriterien Beschwerde führt (BGer 2P.222/1999 vom 2. März 2000 E. 3a). Im selektiven Verfahren stellen diejenigen Dokumente, in denen der Auftraggeber Regeln und Kriterien für die Qualifikation der Bewerber aufstellt, Ausschreibungsunterlagen dar und sind Bestandteil

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17/84 der Ausschreibung. Deshalb muss der Inhalt solcher Dokumente in den gleichen Formen und innert der gleichen Frist angefochten werden, wie sie für die Anfechtung der Ausschreibung selbst gelten (BGE 125 I 203 E. 3a). Von einem Anbieter darf allerdings nicht verlangt werden, dass er die Ausschreibung und die dazugehörigen Unterlagen einer vertieften rechtlichen Überprüfung unterzieht. Der Ausschluss des Rechtswegs ist deshalb auf klare oder offensichtliche Unregelmässigkeiten beschränkt (BGer 2C_680/2020 vom 10. März 2021 E. 1.2.3). Ungeachtet dessen, ob es sich bei der Ausschreibung um einen "Beschwerdegegenstand" handelt, sind Anbieterinnen nach Treu und Glauben gehalten, auf vermeintliche Mängel frühzeitig hinzuweisen und diese nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den entgangenen Zuschlag zu rügen (BGer 2P.231/2003 vom 28. Januar 2004 E. 2.2). Unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) kann erwartet werden, dass sich die Interessenten bei Unklarheiten in den Ausschreibungsunterlagen bei der Vergabestelle umgehend erkundigen (BGer 2C_937/2017 vom 20. November 2017 E. 2.1.3). Es widerspricht Treu und Glauben, Rügegründe gleichsam in Reserve zu halten und erst bei ungünstigem Verlauf des Verfahrens nachzuschieben (vgl. BGer 4A_54/2019 vom 11. April 2019 E. 3.1 für das Schiedsgerichtsverfahren). Die Verpflichtung, im Vergabeverfahren erkennbare Mängel der Ausschreibung und der Ausschreibungsunterlagen nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag zu rügen, dient dem Beschleunigungsgebot. Unregelmässigkeiten in der Ausschreibung oder in den Unterlagen sollen unverzüglich korrigiert werden und Wiederholungen eines ganzen Verfahrens infolge der Aufhebung eines Zuschlagsentscheids wegen Mängeln in den Ausschreibungsunterlagen möglichst vermieden werden (BGer 2C_409/2015 vom 28. September 2015 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 241 E. 4.3). 3.2.3. Würdigung Die Ausschreibungsunterlagen 2.0 und insbesondere das Pflichtenheft 2.0 waren nicht Gegenstand einer mit Beschwerde anfechtbaren Verfügung. Die Anbieter bestätigten allerdings ausdrücklich, das Pflichtenheft zu den Ausschreibungsunterlagen verstanden zu haben oder andernfalls sich betreffend unklare Passagen bemüht zu haben, diese im Rahmen der begleitenden Fragerunde zu klären. Die Anbieter bestätigten ferner, den gesamten Inhalt des Pflichtenhefts und insbesondere die daraus resultierenden Anforderungen an den ausgeschriebenen Leistungsgegenstand als Grundlage für den Dialog und die Entwürfe für den Projektvertrag und den Rechenzentrumsvertrag vorbehaltlos zu akzeptieren (GEK020 und GEK021, act. 7/17.34, S. 2/42).

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18/84 Die noch am Verfahren beteiligten Anbieterinnen konnten nach dem abgeschlossenen Dialog am 31. März 2023 die angepassten und für den weiteren Verlauf des Verfahrens als relevant bezeichneten Ausschreibungsunterlagen elektronisch beziehen. Gleichzeitig erhielten sie Gelegenheit, in der Zeit vom 11. bis 21. April 2023 Fragen zum Pflichtenheft 2.0 zu stellen und bis 10. Mai 2023 das finale Angebot einzureichen. Die Anbieterinnen wurden für weitere Fragen zur Ausschreibung auf die im Pflichtenheft 2.0 beschriebenen Kanäle hingewiesen (act. 7/17.01). Die Vorinstanz hat in der Beantwortung der schriftlichen Fragen zum Pflichtenheft 2.0 zuhanden der Anbieterinnen festgehalten, dass Nachweise, welche bereits im Teilnahmeantrag erbracht worden seien, nicht erneut mit dem finalen Angebot eingereicht werden müssten, sofern sich der zu erbringende Nachweis gegenüber dem Teilnahmeantrag nicht geändert habe (Frage 2; act. 7/18.01). Der Hinweis einer Anbieterin auf das erhebliche finanzielle Risiko (+/- 50 Millionen Franken), das sich daraus ergebe, dass die Kosten für Gesetzesanpassungen während der Projekt- und Betriebsphase, also während einer Laufzeit von 22 Jahren, inkludiert seien, hat dazu geführt, dass die Vorinstanz die Ausschreibungsunterlagen 2.0 korrigierte und festhielt, die dadurch verursachten Kosten seien nicht in den Wartungsgebühren enthalten, sondern würden dem Leistungserbringer zusätzlich vergütet. Dementsprechend würden die kalkulatorisch angenommenen Stunden für die Grundleistung GL03 und die entsprechenden Verlängerungsoptionen sowie den Posten Unvorhergesehenes Option OP09 in der Betriebsphase (OP09BCD) nach oben korrigiert (Frage 13; act. 7/18.01). Diese beiden Fragen zeigen, dass der Austausch zwischen den Anbieterinnen und der Vorinstanz auch in dieser Phase nicht auf technische Aspekte beschränkt war. Die Anbieterinnen wurden bei der Aushändigung der Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich auf die Möglichkeit hingewiesen, weitere Fragen zu den Unterlagen mit der Vorinstanz zu klären. Der Beschwerdeführerin wäre es also ohne weiteres möglich gewesen, ihrer Auffassung Ausdruck zu geben, dass mit dem Wegfall des Zuschlagskriteriums der Anforderungserfüllung erfahrene Anbieterinnen, welche – wie sie – über Erfahrung und eine in Entwicklung begriffene Standardsoftware im Steuerbereich verfügten, gegenüber Anbieterinnen, welche erst eine neue Standardsoftware entwickelten, benachteiligt würden. 3.2.4. Ergebnis Die Beschwerdeführerin wusste, dass die Vorinstanz eine umfassende digitale Lösung für das St. Galler Steuerwesen beschaffen wollte, die auf einer bestehenden, sich in Entwicklung befindenden oder noch zu entwickelnden, auf das Schweizer Steuerwesen ausgerichteten Standardlösung aufbaut. Der Beschwerdeführerin war auch bekannt, dass die Vorinstanz aufgrund des Request for Information Kenntnis davon hatte, dass sie beabsichtige, gegebenenfalls ein Angebot auf der Basis ihrer "modular aufgebauten, performanten und

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19/84 zukunftsfähigen neuen Standard-Steuern-Gesamtlösung" einzureichen (act. 7/01.02.01), die im Übrigen bereits zumindest in Teilen bei der Vorinstanz in Betrieb war. Die Beschwerdeführerin konnte sodann feststellen, dass die Vorinstanz auch nach dieser Marktabklärung in ihrer Ausschreibung daran festhielt, auch Anbieterinnen und Angebote zuzulassen, die nicht bereits auf einer bestehenden oder in Entwicklung befindlichen Standardlösung aufbauten (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und dementsprechend im Steuerwesen nicht die Erfahrung nachweisen konnten, über welche die Beschwerdeführerin bereits verfügte. Ziel der Beschaffung war somit nicht der Kauf einer Standardlösung und deren Anpassung an die Bedürfnisse der Vorinstanz, sondern vielmehr die Entwicklung einer Standardlösung für das Steuerwesen, nämlich der Aufbau einer modernen zukunftsfähigen und wirtschaftlichen Applikationslandschaft (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Entsprechend hat die Vorinstanz die Durchführung eines nach den wesentlichen Themen differenzierenden Dialogverfahrens vorgesehen (Ziff. 3.8 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und sich die Möglichkeit von Veränderungen bei den Zuschlagskriterien nicht nur hinsichtlich deren Gewichtung vorbehalten (Ziff. 5.3.1 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Auf diesen Vergabeprozess hat sich die Beschwerdeführerin mit der Einreichung ihres Teilnahmeantrags eingelassen. Die Rügen einer vergaberechtswidrigen Veränderung des Beschaffungsgegenstands und der Zuschlagskriterien erweisen sich damit im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag als verspätet. Selbst wenn sie allerdings als rechtzeitig vorgebracht zu behandeln wären, erwiesen sie sich als in der Sache unbegründet (vgl. dazu nachfolgend Erwägungen 7 und 8). 4. Rechtliches Gehör 4.1. Zusammenfassung der Vorbringen Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Zuschlag nicht eingehend begründet. Sie könne sich neben der summarischen Kurzbegründung in der Zuschlagsverfügung lediglich auf das kurze Debriefing vom 11. September 2023 inklusive ergänzende Fragen und Antworten sowie ihre eigenen Branchenkenntnisse stützen (Rz. 20 der Beschwerde vom 18. September 2023; vgl. auch Rz. 28-30 der Stellungnahme vom 26. April 2023). Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe in einem für das öffentliche Beschaffungswesen ungewöhnlich hohen Mass Transparenz über den Auswahlentscheid und dessen Gründe hergestellt. Art und Umfang der Begründung gingen weit über das hinaus, was eine summarische Zuschlagsbegründung gemäss Beschaffungsrecht erfordern würde. Daraus, dass die Angebote der Zuschlagsempfängerin als "die besten" hinsichtlich der Zuschlagskriterien Dialog, Detailkonzepte, personelle Ressourcen sowie Erfahrungen und Referen-

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20/84 zen und zudem als die billigsten beschrieben worden seien, gingen die relativen Vorteile der Angebote der Zuschlagsempfängerin gegenüber jenen der Beschwerdeführerin eindeutig hervor. Im Rahmen des Debriefings vom 11. September 2023 habe sie – die Vorinstanz – der Beschwerdeführerin ferner detailliert aufgezeigt, weshalb ihr Angebot nicht berücksichtigt worden sei. Spätestens in diesem Zeitpunkt seien der Beschwerdeführerin die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung mitgeteilt gewesen. Der Amtsleiter habe sodann im Nachgang zum Debriefing einen Fragenkatalog der Beschwerdeführerin innerhalb des rechtlich zulässigen Rahmens am 13. September 2023 vollständig per E-Mail beantwortet. Die Beschwerdeführerin habe sich für die Antwort bedankt und keine Rückfragen gestellt. Die Beschwerdeführerin habe die Zuschlagsverfügung sachgerecht anfechten können (Rz. 92-100 der Stellungnahme vom 2. November 2023). 4.2. Rechtliches Nach Art. 13 lit. h rIVöB gewährleisten die kantonalen Ausführungsbestimmungen die Mitteilung und kurze Begründung des Zuschlags. Gemäss Art. 41 Abs. 3 aVöB wird in der Zuschlagsverfügung kurz begründet, weshalb das berücksichtigte Angebot mit Bezug auf die Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste ist (Satz 1); die Begründung enthält insbesondere den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote (Satz 2). Bei Aufträgen, die internationalen Vereinbarungen unterstehen, gibt der Auftraggeber den Anbietern auf Gesuch hin die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung bekannt (Satz 3). Nicht bekannt gegeben werden Angaben, soweit dadurch berechtigte Interessen der Anbieter oder der lautere Wettbewerb verletzt werden (vgl. Art. 41 Abs. 4 aVöB). 4.3. Würdigung und Ergebnis Mit ihren Ausführungen zum Anspruch auf rechtliches Gehör rügt die Beschwerdeführerin – angesichts der Ausführungen in der Zuschlagsverfügung und der Informationen aus dem Debriefing mit der Vergabestelle zu Recht – nicht im eigentlichen Sinn eine vergaberechtlich unzureichende Begründung des Zuschlags. Vielmehr erachtet sie weitere Ausführungen zu den Überlegungen, welche die Vorinstanz zu ihrem Zuschlagsentscheid geführt haben, als erforderlich, um ihre Parteirechte wahrnehmen zu können und die Bewertung des Angebots der Zuschlagsempfängerin beanstanden zu können (Rz. 28 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Die Beschwerdeführerin ist zwar der Auffassung, mangels vollständiger Gewährung der von ihr beantragten Akteneinsicht bleibe es ihr verwehrt, ihre jeweiligen Vorbringen mit den entsprechenden Aktenverweisen zu substantiieren. Nachdem die der gewährten Akteneinsicht zugrundeliegende Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig geworden ist, geht die Beschwerdeführerin indes zu Recht nicht von einer Verletzung ihrer

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21/84 Parteirechte, sondern davon aus, dass das Gericht die von ihr bezeichneten Akten, welche mutmasslich ihre Vorbringen substantiieren können, dennoch angemessen berücksichtige (Rz. 30 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Bei der Würdigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist das Gericht entsprechend dem Grundsatz der Untersuchung von Amts wegen (vgl. Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung mit Art. 64 und Art. 12 Abs. 1 VRP) verpflichtet, sämtliche einschlägigen Vergabeakten zu würdigen, auch unter Einbezug von Elementen, für welche es von überwiegenden Geheimhaltungsinteressen ausgegangen ist. Auf die Rüge der Beschwerdeführerin, die vorinstanzliche Begründung des Zuschlags und die ihr gewährte Akteneinsicht beschränkten ihre Möglichkeit, die Beschwerde wirksam zu begründen, ist deshalb nicht weiter einzugehen. II. Entwicklung der Ausschreibung 5. Dialogverfahren und Abgebotsrunde 5.1. Zusammenfassung der Vorbringen Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabebehörde habe im Zusammenhang mit dem Pflichtenheft 2.0 eine sachlich nicht gerechtfertigte Abgebotsrunde durchgeführt, indem sie die Anbieter eingeladen habe, allenfalls eine Rabattierung auf die in der initialen Offerte bereits verbindlich festgelegten Stundensätze, also mehr Leistung bei einem gleichbleibenden Gesamtpreis anzubieten. Diese Aufforderung zur Gewährung zusätzlicher Rabatte habe faktisch zu einer Abgebotsrunde geführt. Die Vorinstanz führe die Anpassungsmöglichkeit im Fliesstext zwar auf massgebliche Veränderungen der zugrundeliegenden Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen beziehungsweise auf eine andere Art und Weise der Berücksichtigung bei der Berechnung des Angebotspreises zurück. Aus der tabellarischen Begründung sei aber ersichtlich, dass der Rabatt dazu dienen solle, "ungewünschte Mehrkosten" (bei der Vergabestelle) auszugleichen, die dadurch entstanden seien, dass die Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand im Rahmen der Verhandlungen erheblich verändert bzw. erweitert habe. Das sei eine Anregung, ihr die zusätzlichen Leistungen kostenneutral – sprich gratis – zu offerieren, und ein Versuch, die mit dem initialen Angebot fixierten Preise nochmals zu verhandeln beziehungsweise mehr Leistung bei gleichbleibendem Gesamtpreis zu erhalten (Rz. 137 und 106 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023; Rz. 131 ff. der Stellungnahme vom 26. April 2023; Rz. 13 und 41 der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vergabestelle habe insbesondere in Bezug auf die Rolle des Operators GL03, OP07 und OP09BCD eine Preissenkung bei unverändertem Leistungsgegenstand (keine Verschiebung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen) verlangt (Rz. 188 der Stellungnahme vom 26. April 2024).

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22/84 Die Vorinstanz erachtet die Rüge einerseits als verwirkt und anderseits als unbegründet (Rz. 173 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin habe sich vorbehaltlos auf das angekündigte Dialogverfahren eingelassen und ihr finales Angebot ohne Beanstandung – insbesondere ohne Einwand gegen die Möglichkeit, auf den Stundensätzen gemäss initialem Angebot Rabatte zu gewähren – auf das bereinigte Pflichtenheft ausgerichtet (Rz. 168 und 169). Dem selektiven Verfahren mit Dialog sei eine gewisse Dynamik inhärent. Die neue Vorgabe sei einlässlich begründet worden. Eine Anpassung sei für Stundensätze zulässig, bei denen sich die zugrundeliegenden Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 massgeblich geändert hätten oder welche in anderer Art und Weise bei der Berechnung des Angebotspreises berücksichtigt würden. Den Anbieterinnen sei die Möglichkeit eingeräumt worden, Leistungsänderungen nach ihrem unternehmerischen Ermessen preislich nachzuvollziehen, falls sie dies für nötig erachteten. Die Angebote seien inhaltlich nicht unverändert geblieben. Bei der Konkretisierung der Ausschreibung seien Aufgaben zwischen den verschiedenen Rollen verschoben worden. Zudem sei, ebenfalls als Erkenntnis aus dem Dialog, ein zusätzliches, fix vorgegebenes Stundenkontingent für Unvorhergesehenes eingeführt worden. Damit sei es objektiv und sachlich geboten gewesen, den Anbieterinnen die Gelegenheit zu geben, die Stundensätze zu überprüfen und – als kausale Folge der Änderung der Leistungsmodalitäten – gegebenenfalls den geänderten Umständen anzupassen. Dadurch sei namentlich eine Benachteiligung der Beschwerdeführerin verhindert worden, zumal diese höhere Stundenansätze veranschlagt habe. Mit den "unerwünschten Mehrkosten" seien Mehraufwendungen auf der Anbieterseite gemeint gewesen, welche ohne Anpassungen der Stundensätze im Angebotspreis nicht berücksichtigt gewesen wären (Rz. 172; vgl. auch Rz. 92 der Eingabe vom 7. Juni 2024). Zudem habe die Beschwerdeführerin die Anpassungsmöglichkeit im Vergabeverfahren (Anmerkung: in der Fragerunde zu den Ausschreibungsunterlagen 2.0) aktiv angeregt (Rz. 93/94 der Eingabe vom 7. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, die Vergabestelle suggeriere, sie selbst habe die Abgebotsrunde angeregt, mit der Folge, dass ihre Rüge als treuwidrig angesehen werden könne. Mit den Anbieterfragen habe sie aber lediglich auf Risiken des Projekts hingewiesen und mögliche Lösungen vorgeschlagen, ohne in irgendeiner Weise in Richtung der letztlich von der Vergabestelle geforderten Rabattierung der Stundensätze zu zielen. Die Initiative für die unzulässige Abgebotsrunde sei somit unzweifelhaft von der Vergabestelle ausgegangen (Rz. 42 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024).

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23/84 5.2. Rechtliches 5.2.1. Dialogverfahren Die vorliegend anwendbare Ordnung kennt – anders als das für den Kanton St. Gallen am 1. Juni 2023 in Kraft getretene neue Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen (vgl. Art. 28 IVöB, Art. 6 VöB) – den Begriff des Dialogverfahrens nicht. Die Vorinstanz hat den Dialog mit den Anbieterinnen nach Abschluss des Präqualifikationsverfahrens mit der Bewertung der gestützt auf die Ausschreibungsunterlagen 1.0 eingegangen Teilnahmeanträge und Einreichung der initialen Angebote zu den überarbeiteten Ausschreibungsunterlagen 1.5 auf Art. 33 aVöB gestützt (vgl. Ziff. 2 der Dialogvereinbarungen; act. 7/14.02.01 und 14.02.02). Diese Bestimmung lässt Verhandlungen zu, soweit in der Ausschreibung darauf hingewiesen wird und sie nicht durch internationale oder interkantonale Vereinbarungen ausgeschlossen sind (Abs. 1); ferner müssen sie unter Wahrung der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung nach klaren Regeln geführt und die Ergebnisse schriftlich festgehalten werden (Abs. 2); unzulässig sind – ausser im freihändigen Verfahren – Abgebote (Abs. 3; vgl. auch die Verfahrensgrundsätze gemäss Art. 11 lit. a [transparent, objektiv und unparteiisch], lit. c [Gleichbehandlung], lit. d [Verzicht auf Abgebotsrunden]). Die Vergabebehörde darf demnach nicht nur einem Anbieter die Möglichkeit geben, sein Angebot in einem Unternehmergespräch zu erörtern (GVP 2002 Nr. 2). In die Verhandlungen sind grundsätzlich alle Anbieterinnen einzubeziehen, welche die Eignungs- und Zuschlagskriterien erfüllen (GVP 2002 Nr. 32). Bei umfangreichen und komplexen Beschaffungsvorhaben ist es unter Umständen zweckmässig, Einzelheiten eines Angebots vom Anbieter erläutern zu lassen und offene Fragen zu klären (vgl. VerwGE B 2006/49 vom 3. Juli 2006 E. 2b). Diese Rechtsprechung trägt einem Bedürfnis der Beschaffungsrealität Rechnung, indem sie der Vergabebehörde die Gelegenheit gibt, sich mit den Anbieterinnen über die nachgefragten beziehungsweise angebotenen Leistungen auszutauschen und gegebenenfalls die Beschaffung in beschränktem Umfang aufgrund während des Verfahrens neu gewonnener Erkenntnisse und Informationen anzupassen. Dies entspricht auch dem Gebot der Wirtschaftlichkeit, wonach die öffentlichen Gelder möglichst effizient eingesetzt werden sollen und deshalb das vorteilhafteste Angebot ausgewählt werden soll. Im Austausch mit den Anbietern, welche meist über die grössere Fachkenntnis oder Produktenähe verfügen, lassen sich die Angebote auf der Preis- oder der Leistungsseite häufig im Sinne der Ausschreibung noch optimieren (vgl. CH. JÄGER, Technische Verhandlungen, in: Zufferey/Beyeler/Scherler [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2020, S. 387 ff., Rz. 2). Das Instrument der Verhandlung, wie es das vorliegend anwendbare Recht zulässt, ist damit weitgehend mit dem Dialogverfahren des neuen Rechts (Art. 24 IVöB) vergleichbar. Insbesondere sind Leitlinien für eine vergaberechtliche Unbedenklichkeit gleichermassen

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24/84 die Grundsätze der Gleichbehandlung der Anbieterinnen und der Transparenz des Verfahrens unter Beachtung der überwiegenden Interessen der Beteiligten an der Wahrung des Grundsatzes des vertraulichen Charakters der Angaben der Anbieterinnen (vgl. Art. 11 lit. a, c und e rIVöB). 5.2.2. Abgebotsrunde Abgebote sind – ausgenommen im freihändigen Verfahren – gemäss Art. 11 lit. d rIVöB in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 aVöB nicht zulässig. Ein Anbieter, der sich allerdings vorbehaltlos auf eine Abgebotsrunde einlässt, kann im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag die Unzulässigkeit der Abgebotsrunde nicht mehr rügen (GVP 2001 Nr. 20). Auch nach dem am 1. Juni 2023 für den Kanton St. Gallen in Kraft getretenen neuen Beschaffungsrecht darf der Dialog nicht zum Zweck geführt werden, Preise und Gesamtpreise zu verhandeln (Art. 24 Abs. 2 IVöB). Bei der Durchführung des Dialogs, bei welchem ein Lösungsweg erarbeitet beziehungsweise der Leistungsbeschrieb konkretisiert wird, ist es indessen unerlässlich, dass die Preise aufgrund der jeweiligen Weiterentwicklung im Verlauf des Dialogs angepasst werden können. Dem Vorwurf, der Dialog sei zum Zweck geführt worden, die Preise und den Gesamtpreis zu verhandeln, kann dadurch begegnet werden, dass die Preisanpassungen und ihr Zusammenhang mit der Erarbeitung des Lösungswegs beziehungsweise der Konkretisierung des Leistungsbeschriebs im Verlauf des Dialogs dokumentiert werden (L. LOCHER, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 16 zu Art. 24). 5.3. Würdigung und Ergebnis 5.3.1. Dialogverfahren Die Vergabebehörde hat die Durchführung eines selektiven Verfahrens mit der zweimaligen Überarbeitung der Angebotsunterlagen und insbesondere des Pflichtenhefts – zunächst nach der Prüfung der Teilnahmeanträge im Hinblick auf die Einreichung eines initialen Angebots, anschliessend nach durchgeführtem, thematisch sehr breit angelegtem Dialogverfahren im Hinblick auf die Einreichung der finalen Angebote – in den Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich festgehalten. Die in Aussicht gestellten Anpassungen haben sich sodann von allem Anfang an nicht nur auf den Leistungsbereich, sondern auch auf die Festlegung von Anforderungsspezifikationen und der Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung bezogen (vgl. dazu im Detail nachfolgend Erwägung 6). Aufgrund des Hinweises, dass mit allen Dialogteilnehmern die gleiche Anzahl Dialogschritte durchgeführt werde, und aus dem Umstand, dass keine Dialoge unter gleichzeitiger Beteiligung aller Anbieterinnen vorgesehen waren, konnte die Beschwerdeführerin schliessen, dass die Dialoge grundsätzlich mit jeder Anbieterin einzeln geführt wurden und der Inhalt der Dialoge mit den einzelnen Anbieterinnen den übrigen Mitbewerbern nicht bekannt gegeben wurde, sondern sich diese

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25/84 Elemente in den Überarbeitungen der Ausschreibungsunterlagen und insbesondere in der Weiterentwicklung des Pflichtenhefts für alle Beteiligten gleichermassen erkennbar niederschlagen sollten. In den überarbeiteten Pflichtenheften 1.5 und 2.0 hat die Vergabebehörde die Änderungen, welche sie nach der Prüfung der Teilnahmeanträge und insbesondere nach dem durchgeführten Dialog vorgenommen hat, in blauer Farbe und damit klar ersichtlich wiedergegeben. Die Beschwerdeführerin hat in ihrem finalen Angebot nicht geltend gemacht, dass sie mit diesen Anpassungen nicht einverstanden sei. Die Beschwerdeführerin hat sich auf das in den Ausschreibungsunterlagen angekündigte selektive Verfahren mit drei Dialogrunden zum einen mit der Einreichung eines Teilnahmeantrags und eines initialen Angebots und zum andern mit der Unterzeichnung der Dialogvereinbarung am 7. August 2022 (act. 7/14.02.01) eingelassen. Sie beanstandet deshalb in ihrer Beschwerde das Vorgehen der Vorinstanz zu Recht nicht grundsätzlich. 5.3.2. Abgebotsrunde Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit das Vorgehen der Vorinstanz Grundsätze des Vergaberechts, insbesondere das Verbot von Abgebotsrunden, hätte verletzen können. Im Pflichtenheft war der Ablauf des Ausschreibungsverfahrens mit dem entsprechenden provisorischen Terminplan beschrieben (Ziff. 3.1 und 3.2; act. 7/03.01). Im Pflichtenheft 1.0 wurde sodann mehrfach darauf hingewiesen, dass die Ausschreibungsunterlagen aufgrund der Teilnahmeanträge und der initialen Angebote weiterentwickelt würden (vgl. zur Entwicklung der Bewertungskriterien nachfolgend Erwägung 6). Die Beschwerdeführerin bezieht die Aufforderung der Vorinstanz, Rabattierungen zu prüfen, auf die Grundleistung GL03 und deren Verlängerung (OP07). Im Pflichtenheft 1.5 blieb die Umschreibung GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.0 unverändert. Sie steht unter dem Titel "Wartung und Weiterentwicklung von FAST SG" und umfasst drei Einzelleistungen, nämlich: neue Releases entwickeln und bereitstellen, allfällige notwendige Fehlerbehebungen in nützlicher Frist vornehmen und Anpassung an Rechtsgrundlagen und Weisungen im Rahmen der Releases. OP07 wurde mit "Unvorhergesehenes" und mit einer Variante C – Varianten A und B: Verlängerung um drei Jahre – "10 Jahre nach Inbetriebnahme plus Dauer allfälliger Verlängerungsoptionen A & B" ergänzt (act. 7/09.02 Tabellen 4 und 5). Im Pflichtenheft 2.0 erfuhr GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 insoweit eine besondere Ergänzung, als nicht nur auf die Anforderungen an Wartung, Weiterentwicklung und Releases (Ziff. 4.2.7), sondern auch auf die Anforderungen an personelle Ressourcen (Ziff. 4.2.6) verwiesen wurde. Aus OP07 wurde das "Unvorhergesehene" in eine OP09 überführt, in welcher unvorhergesehene Kosten in der Projektphase (A), in der zehnjährigen Grundlauf-

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26/84 zeit der Betriebsphase (B) und in der ersten und zweiten Verlängerungslaufzeit von je drei Jahren (C und D) erfasst werden sollten (act. 7/17.03, Tabellen 6 und 7). Im Pflichtenheft 1.5 wurde sodann unter anderem auch für Betrieb, Wartung und Weiterentwicklung (GL03 und OP07 samt Unvorhergesehenem) die generische Rolle des "Operators" eingeführt. Für diese Rolle war ein mittlerer Stundensatz anzugeben (act. 7/09.02, Ziff. 4.2.6.2.2). Im Pflichtenheft 2.0 wurde die Rolle des Operators konkret beschrieben. Dabei wurde angeführt, dass im Rahmen der Weiterentwicklungsarbeiten voraussichtlich ähnliche Rollen zur Verfügung gestellt werden müssen, wie sie für das Projekt benötigt werden (Projektleiter, IT-Architekt, Business-Analyst, Testverantwortlicher etc.; act. 7/17.03, Ziff. 4.2.6.2.2). Die neue Option 09 "Unvorhergesehenes" wurde als Stundenkontingent beschrieben, welches auf Wunsch der Bedarfsstelle für unvorhergesehene Leistungen nach den Regeln der zugehörigen Vertragswerke bezogen werden kann. Für die Projektphase (OP09A) war ein Stundenbudget von rund 20 Prozent der erwarteten Projektkosten vorgegeben. Der für die Berechnung des Angebotspreises massgebliche Stundensatz sollte sich aus den für die Grundleistungen GL01 und GL02 definierten mittleren Stundensätzen ergeben. In der Betriebsphase (OP09BCD) waren stattdessen 30 Prozent der für Weiterentwicklungen vorgesehenen kalkulatorischen Stunden des jeweils identischen Leistungszeitraums vorgegeben. Es sollte der Stundensatz für die Rolle "Operator GL03, OP07, OP09BCD" gelten (act. 7/17.03, Ziff. 4.3.5). Insgesamt enthält das Pflichtenheft 2.0 damit im Vergleich mit dem auf den Teilnahmeanträgen beruhenden Pflichtenheft 1.5 bezüglich der neuen Rolle des "Operators" zusätzliche Konkretisierungen, deren Bedeutung und Auswirkungen auf den Leistungsinhalt den Anbieterinnen vor dem Hintergrund des Inhalts des Dialogs mit der Vorinstanz bekannt wurden. Damit war unabhängig vom Hinweis der Vorinstanz, die Stundensätze des initialen Angebots für das finale Angebot seien nicht bindend, für die Anbieterinnen offenkundig, dass – wie in der Preisgestaltung im Allgemeinen – auch bei den Stundensätzen im Besonderen Anpassungen im Hinblick auf ein wirtschaftliches Angebot zulässig sein mussten. Deshalb erscheint das Vorgehen der Vorinstanz im Dialogverfahren nicht als vergaberechtlich unzulässige Abgebotsrunde. Im Übrigen ist es die Beschwerdeführerin, die sich – anders als die Beschwerdegegnerin (act. 7/21.02.01.04.01) – auf die angebliche Abgebotsrunde eingelassen und im Preisblatt 1 zum finalen Angebot (act. 7/17.32) von der im Preisblatt 1 zum initialen Angebot (act. 7/09.12) noch nicht vorgesehenen Möglichkeit der Rabattgewährung auf den Stundensätzen zu den verschiedenen Rollen Gebrauch gemacht hat (act. 7/21.01.01.04.01).

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27/84 6. Nachträgliche Änderung der Bewertungskriterien 6.1. Zusammenfassung der Vorbringen Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe Ausschreibungsparameter wesentlich geändert. Es sei eine Standardsoftware ausgeschrieben, aber eine Individualsoftware beschafft worden. Die Vergabestelle müsse einen wesentlich grösseren Beitrag leisten und dadurch erheblich grössere Risiken tragen als bei der ursprünglich geplanten und ausgeschriebenen Lösung. Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten Zuschlagskriteriums der Anforderungserfüllung und damit der Bewertung des fachlichen und technischen Anforderungskatalogs habe den Bieterwettbewerb beeinflusst (Rz. 37-40 der Stellungnahme vom 20. Juni 2024). 6.2. Rechtliches Die vom vorliegend anwendbaren Recht noch nicht ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit des Dialogs verlangt, dass die Beschaffungsstelle in der Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen die möglichen Inhalte des Dialogs bekannt gibt (Art. 24 Abs. 3 lit. b IVöB). Die Auftraggeberin muss ihre Bedürfnisse und Anforderungen in der Ausschreibung oder den Ausschreibungsunterlagen formulieren und erläutern. Wie in jeder öffentlichen Ausschreibung sind auch bei der Anwendung des Dialogs die Eignungskriterien sowie die Zuschlagskriterien zu definieren. Da im Dialog Lösungswege und Vorgehensweisen gesucht werden, ist es zulässig, dass zu Beginn des Verfahrens die Leistung noch nicht detailliert umschrieben wird. Sind Lösungen, Lösungswege oder Vorgehensweisen Gegenstand der Beschaffung, kann auf die Bekanntgabe der Gewichtung der Zuschlagskriterien verzichtet werden (vgl. L. LOCHER, a.a.O., N 17/18 zu Art. 24). Soll im Dialog auch der Beschaffungsgegenstand konkretisiert werden (vgl. dazu nachfolgend Erwägung 7), erscheint es vergaberechtlich grundsätzlich auch nicht unzulässig, ein Zuschlagskriterium – wie vorliegend – ganz wegfallen zu lassen. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn die im Rahmen des wegfallenden Zuschlagskriteriums zu prüfenden Inhalte nicht aus dem Leistungsumfang fallen, sondern sich – wie vorliegend – weitgehend in Anforderungen niederschlagen, welche die Angebote erfüllen müssen. 6.3. Würdigung 6.3.1. Vorbehalt von Anpassungen in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01), welches den möglichen Anbietern als Grundlage für die Einreichung eines Teilnahmeantrags diente, wurden neben den Kriterien für die Bewertung der Teilnahmeanträge (Ziff. 5.2 umfassend generelle, technische und bewertete Eignungs-

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28/84 kriterien) auch Zuschlagskriterien und deren Gewichtung zur Bewertung der dereinst eingehenden Angebote bekannt gegeben (Ziff. 5.3). Die Vergabestelle behielt sich ausdrücklich vor, die genannten Zuschlagskriterien und deren Gewichtungen im – aufgrund der eingegangenen Teilnahmeanträge erstellten – Pflichtenheft 1.5 noch anzupassen. Sodann wurden die möglichen Anbieterinnen darauf hingewiesen, dass die bekannt gegebenen Kriterien sowie das Vorgehen zur Bewertung im Pflichtenheft 1.5 und im – nach dem Dialogverfahren erstellten – Pflichtenheft 2.0 detailliert beschrieben würden. Zu den Anforderungen bezüglich Grundleistungen (Ziff. 4.2) hielt die Vergabestelle fest, die relevanten steuerfachlichen Anwendungsfälle (Dokument A003) würden in den Ausschreibungsunterlagen zum Pflichtenheft 1.5 detailliert beschrieben und in den Ausschreibungsunterlagen zum Pflichtenheft 2.0 aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse überarbeitet. Im Überblick über die Ausschreibungsunterlagen (Ziff. 5.1, Tabelle 15) wurde schliesslich festgehalten, das Pflichtenheft 1.5 werde die Konkretisierung der Technischen Eignungskriterien (TEK) und eine vorläufige Liste der Zuschlagskriterien enthalten und das Pflichtenheft 2.0 neben dem überarbeiteten Vertragsentwurf überdies die finalen Eignungs- und Zuschlagskriterien aufzählen. Die Ausschreibung vom 31. März 2022 war als anfechtbare Verfügung (Art. 15 Abs. 2 lit. a rIVöB) zu Recht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (https://old.simap.ch, Projekt 235849). Die Ausschreibungsunterlagen, auf welche am 4. März 2022 in der Vorankündigung zur Ausschreibung verwiesen wurde, und die gemäss der Berichtigung zur Vorankündigung vom 11. März 2022 (https://old.simap.ch, Projekt 234140) von den Interessierten vom 11. bis 30. März 2022 bezogen werden konnten, umfassten auch dieses Pflichtenheft 1.0. Die Beschwerdeführerin hat sich auf die Modalitäten des Vergabeverfahrens, wie sie sich aus dem Pflichtenheft 1.0 ergaben, eingelassen. Soweit sich die Veränderungen der Umschreibung und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten, was sich aus den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab, kann die Beschwerdeführerin das Vorgehen der Vorinstanz deshalb im Verfahren gegen den Zuschlag nicht mehr beanstanden. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen. 6.3.2. Bewertungskriterien gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.0, 1.5 und 2.0 6.3.2.1. Ausschreibungsunterlagen 1.0 Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01) waren als Kriterien zur Bewertung der Teilnahmeanträge Generelle, Technische und Bewertete Eignungskriterien genannt (GEK, TEK, BEK; Ziff. 5.2.1.1-3). Bei den Grundleistungen wurden insbesondere Anforderungen steuerfachlicher und technischer Natur beschrieben. Die steuerfachlichen Anforderungen (Ziff. 4.2.1) waren unterteilt in die Funktionsgruppen Übergreifendes, Register, Veranlagung und Bezug, zu denen Anwendungsfälle beschrieben waren (Dokument A003). Angemerkt wurde,

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29/84 dass den präqualifizierten Anbieterinnen für das Pflichtenheft 1.5 detaillierte Anforderungen zu jedem Anwendungsfall (Steckbriefe) zugestellt würden als Grundlage für die Konkretisierung und Diskussion des Beschaffungsgegenstands im Dialog und dass die Ausschreibungsunterlagen zum Pflichtenheft 2.0 die überarbeiteten Anforderungen zu den Anwendungsfällen enthalten würden. Die technischen und die weiteren Anforderungen (Ziff. 4.2.2- 4.2.8 sowie Ziff. 4.3) waren als Technische und Bewertete Eignungskriterien umschrieben (Dokument E003, act. 7/03.18). Der Darstellung der Lösungen dienten insbesondere die Konzeptdokumente (Dokument E004, act. 7/03.19). Die Teilnahmeanträge sollten im Hinblick auf die Erfüllung der Generellen und Technischen Eignungskriterien geprüft werden. Zu den Bewerteten Eignungskriterien wurden die Gruppen samt Gewichtung und Zahl der Unterkriterien bekanntgegeben (Konzepte mit 12 Unterkriterien [45 Prozent]; personelle Ressourcen mit 24 Unterkriterien [24 Prozent]; Referenzen mit 4 Unterkriterien [31 Prozent]; Ziff. 5.2.1.3). Das Pflichtenheft 1.0 enthielt sodann bereits Angaben zur dereinstigen Bewertung der (finalen) Angebote (Ziff. 5.3). Genannt wurden sieben Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung, nämlich Angebotspreis (30 Prozent), Anforderungserfüllung (20 Prozent), Lösungskonzept (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (15 Prozent), Dialog (5 Prozent), Konzepte (10 Prozent) und Personelle Ressourcen (10 Prozent). Für die Definition wurde bei den Kriterien Lösungskonzept und Dialog auf das Pflichtenheft 1.5, bei den übrigen auf das Pflichtenheft 2.0 verwiesen. 6.3.2.2. Ausschreibungsunterlagen 1.5 Gegenüber der Bezeichnung und der Gewichtung der in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 in Aussicht gestellten Zuschlagskriterien ergaben sich im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02 mit hervorgehobenen Änderungen) geringfügige Abweichungen hinsichtlich der Bezeichnungen und der Gewichtungen. Genannt wurden die Zuschlagskriterien Angebotspreis (30 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent), Dialog (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Personelle Ressourcen (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent) und Anforderungserfüllung (20 Prozent). Das Pflichtenheft 1.5 verwies zum Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung auf die – neu eingeführten – Anforderungsspezifikationen, soweit sie als Kann-Anforderungen formuliert waren (Ziff. 5.3.2.1.7), und für das Zuschlagskriterium Detailkonzepte auf das Dokument Detailkonzepte (Ziff. 5.3.2.1.4). Die Vergabestelle behielt sich vor, die Anforderungsspezifikationen basierend auf den Inhalten des Dialogs und der von den Anbietern eingereichten Unterlagen im Pflichtenheft 2.0 noch anzupassen (Ziff. 5.3.1). Auch für das Zuschlagskriterium Detailkonzepte wies sie auf mögliche Anpassungen der Themen für die finale Version hin (Ziff. 5.3.2.1.4).

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30/84 In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 wurden die Bewertungskriterien – Generelle, Technische und Bewertete Eignungskriterien sowie Zuschlagskriterien gemäss Pflichtenheft 1.0 – mit Anforderungsspezifikationen ergänzt (Ziff. 5.3.1). Anforderungsspezifikationen und Zuschlagskriterien wurden im Pflichtenheft (Ziff. 5.3.1 und Ziff. 5.3.2.1) sowie insbesondere im entsprechend ergänzten Kriterienkatalog, der bisher die Konkretisierung der Eignungskriterien enthalten hatte (act. 7/03.18; E201, act. 7/09.15, S. 18 ff. und S. 34 ff.), und in den Unterlagen zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte (E202, act. 7/09.16) detailliert umschrieben. Die Anforderungsspezifikationen umfassten steuerliche (E201 AS001 und 002 mit Verweis auf die Steckbriefe, act. 09.06.01 und 09.06.03), technische (E201 AS003-083) und zahlreiche weitere Anforderungen (E201 AS084-151), die teilweise als Muss- und teilweise als Kann-Kriterien ausgestaltet wurden. Die Anforderungsspezifikationen und die Zuschlagskriterien wurden als Bewertungskriterien für die (finalen) Angebote bezeichnet (Ziff. 5.3 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02). 6.3.2.3. Ausschreibungsunterlagen 2.0 Im Pflichtenheft 2.0 (act. 7/19.02 mit hervorgehobenen Änderungen) entfiel bei den Zuschlagskriterien jenes der Anforderungserfüllung (vgl. Ziff. 5.3.2). Die übrigen Zuschlagskriterien blieben in ihrer Bezeichnung und nominellen Gewichtung unverändert, nämlich Angebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), personelle Ressourcen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog (10 Prozent; Ziff. 5.3.2). Zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde auf das Dokument "Detailkonzepte" verwiesen (E202, act. 7/17.35 und 17.36 mit kenntlich gemachten Abweichungen; Ziff. 5.3.2.1.4), welches basierend auf den Erkenntnissen des Dialogs angepasst worden war. Im Pflichtenheft 2.0 wurde für die Anforderungsspezifikationen wiederum auf den Kriterienkatalog (E201, act. 7/17.34) verwiesen und festgehalten, dass es sich bei sämtlichen Spezifikationen um Muss-Anforderungen handle (Ziff. 5.3.1). Zu den Gegenständen der Detailkonzepte (E202) gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.5 – Architektur, Entwicklung, Migration, Test, Einführung (act. 7/09.16) – kam jener der Bereitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt hinzu (act. 7/17.36 mit kenntlich gemachten Änderungen hinsichtlich der bei den einzelnen Detailkonzepten zu behandelnden Aspekte). 6.3.3. Würdigung der Veränderungen bei den Bewertungskriterien 6.3.3.1. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu 1.5 Im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02) änderten sich gegenüber den Angaben im Pflichtenheft 1.0 bei zwei Zuschlagskriterien die Bezeichnungen. Das Zuschlagskriterium des Lösungskonzepts wurde durch jenes der Dialogvorbereitung ersetzt. Das Zuschlagskriterium Kon-

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31/84 zepte wurde neu unter dem Begriff Detailkonzepte geführt. Bei diesen beiden Kriterien sowie beim Zuschlagskriterium Dialog ergaben sich leichte Verschiebungen bei den Gewichtungen. Wie im Pflichtenheft 1.0 angekündigt, wurden die bekanntgegebenen Zuschlagskriterien sodann im Pflichtenheft 1.5 detailliert umschrieben (E201, act. 7/09.15, S. 34 ff.). Die Veränderungen sind anhand der Ausschreibungsunterlagen nachvollziehbar: Das im Pflichtenheft 1.0 in Aussicht gestellte, mit 10 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium Lösungskonzept erschien in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 nicht mehr als eigenständiges Kriterium, sondern als mit 8 Prozent relativ stark gewichtetes Unterkriterium im Zuschlagskriterium Dialog (Dialogrunde 2, E201 S. 34; act. 7/09.15). Dies entspricht den Ausführungen zum Zuschlagskriterium Lösungskonzept im Pflichtenheft 1.0 (Ziff. 5.3.1.1), in welchen das Lösungskonzept als Grundlage zur Dialogrunde 2 bezeichnet wurde. In den Ausschreibungsunterlagen 1.0 waren die Konzepte in erster Linie Teil der Bewerteten Eignungskriterien (Dokument Kriterienkatalog E003, BEK001-012, act. 7/03.18, S. 11- 13). Die Vergabestelle kündigte mit dem Zuschlagskriterium im Pflichtenheft 1.0 an, diese Bewerteten Eignungskriterien erneut zu bewerten (Ziff. 5.3.1.3). Zudem behielt sie sich vor, weitere noch nicht klar definierte Konzepte im Rahmen der Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 abzufragen und vormalige Konzepte aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse zu vertiefen (Ziff. 5.4). Neben dem Gesamtkonzept (zu den Aspekten Bereitstellung eines Standardprodukts für den Schweizer Markt, Preisgestaltung [einmalig, laufend] und Lizenzmodell, Weiterentwicklungs- und Release-Strategie, Vorgehen bei der Detailkonzeptionierung, Vorgehensplan) waren Konzepte - zur Funktionellen Eignung (Software-Qualität bezogen auf Parametrisier- und Konfigurierbarkeit, Planung, Steuerung und Überwachung automatischer Verarbeitungsjobs, Prozessautomatisierung insbesondere betreffend Veranlagungen für natürliche und juristische Personen und Quellensteuer, Mechanismen zur Förderung der Datenqualität, Mechanismen zur Bereinigung von Registerdubletten, Datenhistorisierung und Möglichkeiten zur Nachvollziehbarkeit von Mutationen, Unterstützung des Once-Only-Prinzips), - zur Effizienz (horizontale Skalierbarkeit, Antwortzeitverhalten), - zur Kompatibilität (konkrete Schnittstellen und allgemeine Schnittstellenfähigkeiten, Zusammenspiel mit den kantonalen Registern, Unterstützung der Schweizer Meldewesen-Standards), - zur Benutzbarkeit (Benutzeroberfläche, intuitive Benutzerführung, kontextbasierte Hilfen, Darstellung von Datenbeständen und Auswertungen, gleichzeitige Darstellung von Informationen aus verschiedenen Funktionsbestandteilen der Steuerlösung),

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32/84 - zur Verlässlichkeit (Fehlertoleranz), - zur Sicherheit (Benutzerverwaltung SSO, Rechteverwaltung, Logging von Systemzugriffen, Mechanismen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten), - zur Wartbarkeit (Grundidee der Modularisierung, Mechanismen zur Förderung der Langlebigkeit der Software, Deploybarkeit von modulweisen Upgrades und Releases, Möglichkeiten zur Testautomatisierung und Testdatengenerierung), - zur Portierbarkeit (Plattformunabhängigkeit, technische Parität von Entwicklungs-, Test-, Schulungs- und Produktivumgebungen), - zum Betrieb als SaaS (Patching, Malware-Schutz, technisches Applikationsmonitoring, Load Balancing und Skalierung bei Schwankungen im Ressourcenbedarf, Infrastructure as Code, Infrastrukturmonitoring, IT-Hardware-Betrieb, Bewirtschaftung der IT- Hardware, Lizenzmanagement) und - zur Migration (Auswahl der zu migrierenden Daten, Vorgehen) verlangt. Die Anbieterinnen wurden sodann aufgefordert, in ihrem Teilnahmeantrag generelle Optimierungsvorschläge zu machen (Dokument Konzepte, E004, act. 7/03.19). In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 waren als Bewertete Eignungskriterien die Konzepte gegenüber den Ausschreibungsunterlagen 1.0 unverändert aufgeführt. Das Dokument "Detailkonzepte" (E202, act. 7/09.16) umschrieb die Erwartungen an ein Architekturkonzept (Modularisierung, Konfigurierbarkeit, technologische Plattform), ein Software-Entwicklungskonzept (Planung und Anforderungsmanagement, Design, Entwicklung, Testen, Bereitstellung, Wartung, Entwicklungsrichtlinien, regelmässige Audits durch unabhängige Dritte und Berücksichtigung der Ergebnisse), ein Migrationskonzept (Auswahl der zu migrierenden Daten, Vorgehen), ein Testkonzept (Gegenstände, Abdeckung, Vorgehen, Organisation, Automatisierung, Voraussetzungen, Infrastruktur, Umgebung) und ein Einführungskonzept (Vorgehen, Massnahmen, Organisation, Plan). Diese Detailkonzepte decken Teile ab, welche in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 im Dokument "Konzepte" umschrieben waren. Andere in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 in den Konzepten umschriebene Anforderungen flossen in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 in die neuen konkreten Anforderungsspezifikationen ein, namentlich mit den Kriterien Schnittstellenversionierung (AS003), Anbindung von Umsystemen (AS005), Mutationsmeldungen (AS006, AS010, AS014), Validierungsregeln für Mutation (AS008, AS012, AS016), Dublettenprüfung und -bereinigung (AS030 und AS031), Historisierung (im Zusammenhang mit der Datenverwaltung, AS033), Überwachung von Jobverarbeitungen (AS034), Massenverarbeitungen ohne Störung des Betriebs (AS035) und insbesondere mit den technischen Spezifikationen zur Effizienz (AS040-046), zur Kompatibilität (AS047 und AS048), zur Benutzbarkeit (AS049-057), zur Verlässlichkeit (AS058-063), zur Sicherheit (AS064-071) und zur Wartbarkeit (AS072-

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33/84 AS083). In die Spezifikationen aufgenommen wurden auch konkrete Anforderungen an den Betrieb der Software as a Service (AS120-129). Diese Analyse lässt den Schluss zu, dass sich die Veränderungen in der Ausschreibung hinsichtlich der Umschreibung und Gewichtung der Zuschlagskriterien und der Anforderungsspezifikationen innerhalb des Rahmens bewegten, den die Vorinstanz von Anfang an umschrieben hatte. Das Vorgehen ist damit vergaberechtlich weder gegenüber den Interessentinnen, welche die Ausschreibungsunterlagen 1.0 bezogen haben, noch insbesondere gegenüber jenen Unternehmen, die sich zur Einreichung eines Teilnahmeantrags entschlossen haben, zu beanstanden. 6.3.3.2. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.5 zu 2.0 Im Pflichtenheft 2.0 ergaben sich bei den Zuschlagskriterien – mit Ausnahme des Wegfalls des Zuschlagskriteriums Anforderungserfüllung – gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 keine Änderungen hinsichtlich der Bezeichnungen und der nominellen Gewichtung, nämlich Angebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), Personelle Ressourcen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog (10 Prozent; vgl. jeweils Ziff. 5.3.2 Tabelle 21, act. 7/09.02 und act. 7/19.02). Das Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung fiel im Pflichtenheft 2.0 weg, weil die Anforderungsspezifikationen, soweit sie in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 als bewertbare Kann-Anforderungen ausgestaltet waren, entweder – gegebenenfalls unter Anpassung der Umschreibung der geforderten Nachweise – in Muss-Kriterien umgewandelt worden waren (beispielsweise AS031 Dublettenbereinigung, AS039 Automatisierung basierend auf KI, AS066 Einfachheit der Benutzer- und Rechtsverwaltung) oder gänzlich entfielen (beispielsweise AS056 Personalisierbarkeit, AS063 Sicherungsservice, AS129 Erweiterte Erreichbarkeit & Pikett SaaS, AS135 Fehleranalyse First-Level-Support). Der Wegfall des Zuschlagskriteriums hat das relative Gewicht der verbliebenen Zuschlagskriterien gleichermassen erhöht und damit nicht zu einer völligen Überbetonung des Preises geführt. Zudem ergaben sich auch inhaltliche Änderungen, indem bestehende Spezifikationen anders umschrieben wurden (beispielsweise AS6.2 Supportanfragen Service-Portal) oder neu hinzukamen (beispielsweise AS3.1 Anforderungen an personelle Ressourcen, AS6.6 Steuerfachwissen First-Level-Support, AS8.1-8.5 Formale Anforderungen; vgl. E201, act. 7/09.15 und 17.34). Damit wurden zwar die Voraussetzungen dafür erhöht, dass ein Angebot zur Bewertung nach den Zuschlagskriterien zugelassen wird. Ob dieses Vorgehen vergaberechtlich zulässig ist, kann indessen offenbleiben, zumal das Angebot der Beschwerdeführerin sämtliche Anforderungsspezifikationen nach der Beurteilung der Vergabestelle erfüllte (vgl. act. 7/21.01.01.03.01; S. 18 ff.). Da sich zudem – jedenfalls in der

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34/84 erkennbaren Tendenz – die Ansprüche gegenüber den Anbieterinnen erhöhten, ist auch nicht davon auszugehen, dass sich Interessierte, hätten sie die Entwicklung des Inhalts der Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu den Ausschreibungsunterlagen 1.5 und insbesondere 2.0 gekannt, mit einem Teilnahmeantrag am Vergabeverfahren beteiligt hätten. Vergaberechtlich anders läge der Fall wohl, wenn die Anforderungen an die Anbieterinnen und deren Angebote sich im Lauf des Verfahrens so entwickelt hätten, dass sich der Kreis der potentiellen Anbieterinnen deutlich ausgeweitet hätte. Beim Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde im Pflichtenheft 2.0 unverändert auf das Dokument Detailkonzepte verwiesen (Ziff. 5.3.2.1.4). Zusätzlich wurde ein Konzept zur Bereitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt verlangt. Dieses sollte sich zu den Auswirkungen auf Entwicklung und Bereitstellung von FAST SG, zu den die Standardlösung gegenüber einer Individuallösung kennzeichnenden technischen Eigenschaften, zur Vermarktungsstrategie, zur Kosten- und Gewinnbeteiligung des Kantonalen Steueramts, zu dessen Rolle bei Etablierung und Vertrieb von "FAST SG" und zur Weiterentwicklungsstrategie äussern (Dokument Detailkonzepte, E202, act. 7/17.36 Ziff. 6). Das Thema dieses Detailkonzepts bewegt sich offensichtlich innerhalb des Beschaffungsgegenstands. Gesucht war gemäss Ausschreibung zwar eine neue Standardlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen unter der Bezeichnung "FAST SG" (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 235849). Hingegen war bereits im Pflichtenheft 1.0 klar festgehalten, dass die Lösung auf einer "Standardlösung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstandards berücksichtigen" soll. Erwähnt wurde auch die Möglichkeit von Aufträgen für individuelle Zusatzentwicklungen wie kantonsspezifische Auswertungen und Abschlüsse (act. 7/03.01, Ziff. 2.3, S. 12). Bei der Umschreibung der Anforderungen an Weiterentwicklungen und Releases wurde festgehalten, Anpassungen von Rechtsgrundlagen und Weisungen sollten im Rahmen des eingereichten Release-Plans implementiert werden können, weil "es sich bei 'FAST SG' um ein Standardprodukt für den Schweizer Markt handeln soll" (act. 7/03.01, Ziff. 4.2.7, S. 43). Indem FAST SG mit seinen individuellen, auf den Kanton St. Gallen ausgerichteten Entwicklungen auf einer auf den Schweizer Markt ausgerichteten Standardlösung aufbauen sollte, lag ohne Weiteres auf der Hand, dass die Anbieterinnen, auf deren intellektuellen Leistungen und technischen Lösungen der Beschaffungsgegenstand beruht, sich auch Gedanken zu deren Vermarktung machen würden. Dass ein solches Detailkonzept erst in den Ausschreibungsunterlagen 2.0 ausdrücklich als Teil des Angebots verlangt wurde, ist deshalb vergaberechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als im Pflichtenheft 1.0 für die Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 ausdrücklich weitere Konzepte als Teil der Zuschlagskriterien vorbehalten worden waren (act. 7/03.01, Ziff. 5.4, S. 55).

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35/84 Auch diese Veränderungen in der Ausschreibung gehen nicht über das vergaberechtlich im Rahmen eines Dialogverfahrens Zulässige hinaus. 6.3.4. Ergebnis Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Veränderungen der Umschreibung und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten, was sich aus den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab. 7. Nachträgliche Änderung des Beschaffungsgegenstands 7.1. Zusammenfassung der Vorbringen Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabestelle habe unter Verletzung grundlegender vergaberechtlicher Prinzipien die Ausschreibung im laufenden Verfahren sowohl hinsichtlich des Beschaffungsgegenstands als auch der "Ausschreibungsparameter" wesentlich geändert (Rz. 4 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweisen auf Rz. 77 ff. und 127 der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 57 ff., 113 ff. und 160 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Änderung habe sich auf ihr Angebot und dessen Bewertung sowie auf den potentiellen Anbieterkreis ausgewirkt (Rz. 13 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 51, 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 sowie Rz. 2, 4 ff., 40 ff., 57 ff., 113 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Sie bringt konkret vor, ausgeschrieben worden sei die Beschaffung einer Gesamtlösung Steuern mittels Lizenzierung einer Standardlösung durch den Anbieter an die Vergabestelle, zugeschlagen worden sei im Wesentlichen aber eine Individualsoftware, welche die Vergabestelle mit ihrem eigenen sowie zusätzlich beigezogenem externem Fachwissen zusammen mit der Beschwerdegegnerin zu entwickeln beabsichtige (Rz. 37 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 57 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Vergabestelle leiste mit zusätzlichen internen und externen Ressourcen einen wesentlich grösseren Beitrag zur Lieferung des Beschaffungsgegenstands und trage dadurch erheblich höhere Risiken als bei der ursprünglich geplanten und ausgeschriebenen Lösung. Dadurch sei faktisch eine wesentliche Änderung des Beschaffungsgegenstands erfolgt (Rz. 38 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten Zuschlagskriteriums der "Anforderungserfüllung" und damit der Bewertung des fachlichen und technischen Anforderungskatalogs habe sich nachteilig auf die Bewertung ihres Angebots ausgewirkt (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 78 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Beschwerdeführerin führt an, ihr Angebot wäre erheblich anders gewesen, wenn bereits die ursprüngliche Ausschreibung

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36/84 entsprechend aufgesetzt worden wäre. Zudem hätte dann auch der potentielle Anbieterkreis grösser sein können (Rz. 40 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweisen auf Rz. 89 ff. und 97 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 5 f., 77 ff. und 115 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Vergabestelle ziele an der Sache vorbei, wenn sie geltend mache, die Änderungen des Beschaffungsgegenstands und der Ausschreibungsparameter hätten keinen Einfluss auf den Bieterw