Réf. : TA.2009.69-FONC
A. R., domiciliée dans la Commune X., a obtenu en 1981 un diplôme d'institutrice. Engagée comme enseignante à temps partiel par la Commune X. dès le 17 août 1992, la prénommée a vu son salaire bloqué dans l'attente du dépôt d'un travail de recherche. Dès le 19 août 1996, R. a assuré un soutien pédagogique à l'Ecole enfantine et primaire de la Commune Y., où son salaire n'a plus subi de blocage. Dans une note du 29 mars 2007 adressée au chef du service de l'enseignement obligatoire (SEO), l'inspecteur des écoles du 2e arrondissement a relevé que R. n'aurait pas dû être payée comme une enseignante ordinaire depuis le mois d'août 1997.
Après divers calculs et après avoir enregistré le fait que la Commune Y. ne réclamerait pas la restitution de traitements indûment versés, le SEO a demandé à R., par lettre du 18 septembre 2007, de rendre à l'Etat, dans un délai de 2 ans, le montant de 22'409.90 francs correspondant à la partie subventionnée du salaire qu'elle avait perçu en trop. Le 10 juillet 2008, le SEO a pris une décision formelle dans le même sens, en indiquant qu'un recours pouvait être déposé devant le Département de l'éducation, de la culture et des sports (DECS).
R. ayant attaqué ce prononcé, le DECS a confirmé le principe de la restitution et réduit à 22'068.50 francs le montant réclamé (décision du 21.01.2009).
B. Le 17 février 2009, R. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision dont elle demande l'annulation pure et simple, subsidiairement avec le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau, le tout sous suite de frais. La recourante demande en outre que le Tribunal administratif ordonne l'effet suspensif du recours.
C. Dans ses observations, le DECS propose le rejet du recours.
D. Les parties ont été informées par courrier du 17 mars 2009 que le Tribunal administratif envisageait de se pencher sur la compétence de l'administration pour procéder par voie de décision dans la présente cause.
Dans son écriture du 27 mars 2009, le DECS fait valoir que le SEO, en matière de rétrocession de salaires perçus en trop ou de restitution de montants retenus à tort, a pour pratique de rechercher un arrangement avec les intéressés. R. conclut principalement à la nullité de la décision attaquée. A titre subsidiaire, elle confirme les conclusions de son recours. Sans prendre de conclusions formelles dans ce sens, elle exprime le souhait que, par économie de procédure, le Tribunal administratif se prononce sur la question de la prescription de l'action fondée sur l'enrichissement illégitime. Le SEO a renoncé à se déterminer.
CONSIDERANT
en droit
1. Suivant une jurisprudence constante, le Tribunal administratif examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p.245 cons.2, 204 cons.2a, 1991, p.164 cons.2a, 1987, p.271 cons.1a, 1986, p.116; ATA du 05.05.2008 dans la cause N. [TA.2008.112] cons.6a et les références, publié sur le site http://jurisprudence.ne.ch). L'examen du Tribunal administratif porte en particulier sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure de recours est entrée en matière sur le recours dont elle était saisie. Aussi, lorsque cette autorité a ignoré qu'une condition mise à l'examen du fond du litige faisait défaut et a statué sur le fond, est-ce un motif pour le Tribunal administratif d'annuler d'office la décision en question (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.176 et les références).
2. a) Selon l'article 58 LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur certaines contestations d'ordre pécuniaire, en particulier en cas d'enrichissement sans cause (litt.c). L'article 3 al.3 LPJA prévoit que lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme une décision. Le législateur a en effet estimé que, dans les domaines visés par l'article 58 LPJA, la collectivité publique concernée et l'administré se trouvaient sur un pied d'égalité et que, dès lors, l'avis de ladite collectivité n'avait pas plus de valeur que la détermination d'une partie en litige. C'est pourquoi, au lieu d'attribuer au Tribunal administratif le rôle d'une autorité de recours qui revoit une décision rendue préalablement, le législateur l'a placé dans la situation d'un juge ordinaire qui se prononce sur une contestation entre les parties (RJN 1994, p.256 cons.3a et les références).
L'action de droit administratif est subsidiaire. Elle n'est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art.59 LPJA). Dès lors, si dans un domaine ressortissant en principe à l'action de droit administratif au sens de l'article 58 LPJA, l'autorité dispose néanmoins, en vertu de la réglementation légale topique applicable au litige, de la compétence de statuer par un acte fondé sur son pouvoir souverain et contraignant, la contestation peut faire l'objet d'une décision sujette à recours, excluant l'action de droit administratif (RJN 1994, p.261 cons.2b et les références).
b) La législation en matière de statut des fonctionnaires, en particulier des enseignants, contrairement à d'autres législations (v. par exemple en matière d'action sociale : art.49 al.2, 71 al.1 LASoc; RJN 2004, p.180), ne prévoit pas la faculté pour l'administration de réclamer la restitution de sommes indûment versées par la voie de la décision. Cela n'empêche évidemment pas une autorité de tenter d'obtenir ce qu'elle estime être en droit de se voir rétrocéder d'abord par la voie de la conciliation et du dialogue. Cependant, à défaut d'y parvenir par ce moyen-là, c'est la voie de l'action de droit administratif qu'elle doit impérativement emprunter.
Il découle de ce qui précède qu'aussi bien la décision du SEO du 10 juillet 2008 que celle du DECS du 21 janvier 2009 sont entachées de nullité, de sorte que la Cour de céans ne peut pas entrer en matière sur le recours.
c) Comme il n'existe actuellement aucune décision ayant force de chose jugée qui contraindrait la recourante à restituer le montant litigieux, cette dernière n'a pas d'intérêt suffisant à faire constater, comme elle le voudrait, la prescription de l'action en répétition de l'indu (RJN 1994, p.256 cons.3c).
d) Par ailleurs, la requête en restitution de l'effet suspensif au recours est sans objet, d'une part, parce que le recours a cet effet en vertu de la loi et que la décision entreprise ne l'a pas retiré (art.40 LPJA); au regard du sort de la cause, d'autre part.
3. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Dit que le recours est irrecevable.
2. Dit que la requête en restitution de l'effet suspensif du recours est sans objet.
3. Dit que les décisions du service de l'enseignement obligatoire du 10 juillet 2008 et celle du Département de l'éducation, de la culture et des sports du 21 janvier 2009 sont nulles.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 23 avril 2009