Réf. : TA.2007.81-RESP
A. P., (...), domiciliée à La Chaux-de-Fonds, a été engagée par le service du personnel de l'Etat de Neuchâtel en qualité de collaboratrice administrative, sous contrat de droit privé, dès le 1er janvier 2000 et pour une durée indéterminée. Elle a été affectée dans le service X. Par arrêté du Conseil d'Etat du 19 décembre 2001, elle a été nommée collaboratrice administrative dans le service Y. dès le 1er janvier 2002.
Le 10 décembre 2002, la prénommée et son chef T. ont eu un entretien de développement. Dès le lendemain, l'intéressée a fait valoir une incapacité de travailler, attestée par son médecin traitant, totale jusqu'au 17 février 2003, puis à 50 % du 18 février au 30 avril 2003, enfin à nouveau à 100 %, mais à l'office des poursuites seulement, à compter du 1er mai 2003 et jusqu'au 30 juin 2005. P. se plaignait de harcèlement sur son lieu de travail. Elle a été affectée à l'office de l'assurance-invalidité du 18 février 2003 à fin avril 2003, mais cette tentative a échoué, en raison des lacunes en français de l'intéressée qui est de langue maternelle espagnole.
Le groupe de confiance "harcèlement" de l'Etat, après avoir mené une enquête, a conclu, le 3 septembre 2003, que la réintégration de la prénommée au sein de l'office des poursuites ne pouvait avoir de réelles chances de succès qu'avec la mise en place d'un coaching individuel et à la condition expresse que les deux parties reviennent sur leur position quant à la rupture du climat de confiance. A plusieurs reprises, par le truchement de ses avocats successifs, P. a tenté en vain d'obtenir du service du personnel de l'Etat un poste adapté à ses capacités, ailleurs qu'à l'office où elle avait été nommée.
Par lettre du 18 avril 2005, le service précité a opposé une fin de non-recevoir à la dernière requête de l'avocat S. dans ce sens. Dans une lettre du 1er juin suivant, le même service a constaté que les rapports de travail avaient pris fin le 31 mai 2005, qu'à cette date l'intéressée ne faisait plus partie de la fonction publique et que son droit au traitement avait cessé.
Le 30 mai 2006, P. a adressé au Département de la justice, de la sécurité et des finances (DJSF) une requête en paiement de dommages et intérêts fondée sur la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (LResp), réclamant sa réintégration dans une activité professionnelle au sein de la fonction publique, ou, à défaut, au paiement d'une indemnité de 353'430 francs avec accessoires, ainsi qu'au paiement de 47'522.45 francs avec accessoires pour la perte de gain subie de juin 2005 à juin 2007 et des frais médicaux et d'avocat, enfin au paiement d'une indemnité pour tort moral de 20'000 francs plus intérêts.
Dans sa réponse du 7 septembre 2006, le DJSF a considéré cette requête comme irrecevable pour cause de péremption du droit d'agir.
B. Le 12 mars 2007, P. ouvre action devant le Tribunal administratif contre l'Etat de Neuchâtel. Elle conclut à la condamnation du défendeur à lui payer 44'700 francs, 20'000 francs et 353'430 francs avec accessoires, sous suite de frais et dépens. Elle sollicite le bénéfice de l'assistance judiciaire.
C. Dans sa réponse, l'Etat de Neuchâtel demande, sous suite de frais et dépens, au Tribunal administratif de constater, à titre préjudiciel, que les droits allégués par la demanderesse sont atteints par la péremption ou, en statuant au fond, de rejeter la demande en toutes ses conclusions.
Les parties ont répliqué et dupliqué.
CONSIDERANT
en droit
1. Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp; RSN 150.10), cette loi régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre l'Etat de Neuchâtel (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).
2. La présente décision sur moyen séparé a pour objet de déterminer si les droits éventuels de la demanderesse sont ou non atteints par la péremption.
3. a) Selon l'article 10 LResp, la responsabilité de la collectivité publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit.
Aux termes de l'article 11 (al.1), les prétentions de tiers contre la collectivité publique doivent être adressées par écrit :
a. au Département des finances s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents de l'Etat;
b. à l'organe exécutif des autres collectivités publiques s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles.
b) Selon la jurisprudence relative à l'article 60 al.1 CO – à laquelle il y a lieu de se référer (v. art.3 LResp qui déclare les dispositions du droit privé fédéral applicables à titre de droit supplétif) –, le créancier connaît suffisamment le dommage lorsqu'il apprend, touchant son existence, sa nature et ses éléments, les circonstances propres à fonder et à motiver une demande en justice; le créancier n'est pas admis à différer sa demande jusqu'au moment où il connaît le montant absolument exact de son préjudice, car le dommage peut devoir être estimé selon l'article 42 al.2 CO; au demeurant, le dommage est suffisamment défini lorsque le créancier détient assez d'éléments pour qu'il soit en mesure de l'apprécier (ATF 111 II 55 cons.3a, p.57 et les références). Vu la brièveté du délai de prescription d'un an, on ne saurait se montrer trop exigeant à ce sujet à l'égard du créancier; suivant les circonstances, il doit pouvoir disposer d'un certain temps pour estimer l'étendue définitive du dommage (même arrêt). D'après le principe de l'unité du dommage, celui-ci doit être considéré comme un tout et non comme la somme de préjudices distincts. Il en résulte que le délai de prescription ne court pas, en cas d'évolution de la situation, avant que le dernier élément du dommage ne soit survenu. Cette règle vise toutefois essentiellement les cas de préjudice consécutifs à une atteinte à la santé de la victime dont il n'est pas possible de mesurer d'emblée l'évolution avec suffisamment de sécurité (ATF 112 II 118 cons.4, p.123 et les références). Le délai de l'article 60 al.1 CO part ainsi du moment où le lésé a effectivement connaissance du dommage et non de celui où il aurait pu découvrir l'importance de sa créance en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances (ATF 111 II 55 cons.3a, p.57-56 et les références).
Dans l'affaire d'un fonctionnaire qui se plaignait de harcèlement et qui élevait à l'endroit de la collectivité qui l'avait employé des prétentions liées à un tort moral et à des frais médicaux, le Tribunal fédéral a estimé que le délai de péremption, valable pour l'ensemble des prétentions de l'intéressé, ne pouvait pas courir avant que ne soit survenu le dernier élément du dommage allégué, à savoir, dans ce cas-là, la décision de résiliation des rapports de service (ATF R. du 09.02.2004 [2P.168/2003] spécialement cons.3.1).
4. En l'espèce, la demanderesse estime qu'elle a été victime d'actes de mobbing, durant son activité dans le service Y., qui l'ont fait sombrer dans une grave dépression et qui l'ont empêchée d'occuper son poste de travail. Comme elle s'est trouvée au chômage à compter du 1er juin 2005, la demanderesse réclame une indemnité qui couvre sa perte de gain jusqu'au mois de juin 2007. D'autre part, estimant qu'à son âge elle ne retrouvera que très difficilement une activité lucrative, elle réclame une perte de gain, capitalisée de juillet 2007 jusqu'à l'âge de sa retraite (64 ans). Enfin, la demanderesse entend obtenir une indemnité pour tort moral. L'ensemble des éléments du dommage dont P. demande réparation dépend donc, comme dans le cas jugé par le Tribunal fédéral le 9 février 2004 (2P.168/2003), d'événements survenus au plus tard au moment où l'intéressée a su qu'elle ne retrouverait pas d'activité au service de l'Etat. Or, ce fait a été communiqué sans équivoque et pour la dernière fois à l'avocat de la demanderesse dans la lettre que lui a adressée le service des ressources humaines le 18 avril 2005. En réalité, l'intéressée était déjà pleinement consciente bien auparavant du fait qu'elle n'avait pratiquement aucune chance de retrouver un poste dans la fonction publique. En effet, son précédent mandataire écrivait le 27 septembre 2004 au service des ressources humaines notamment en ces termes :
"Mais permettez-moi de revenir à mon courrier du 17 février dernier, notamment sur la fin de ce courrier, sur la question relative au reclassement de ma cliente.
Celle-ci cherche activement emploi mais ne trouve rien. L'on imagine bien son désarroi à l'approche de la fin de son traitement.
Je sais que des possibilités de reclassement existent, du moins que l'on peut faciliter la tâche à l'agent de la fonction publique désireux de trouver un autre emploi, un autre poste, dans un autre service.
(…)
Ma cliente sait qu'elle n'a aucun droit en ce domaine. Qu'elle ne peut pas exiger de vos services une plus grande activité. Elle ne peut qu'être reconnaissante si une telle activité de placement pouvait être développée en sa faveur."
Ainsi, il apparaît que la nouvelle demande de reclassement formulée par l'avocat de la demanderesse le 29 novembre 2004 constitue une démarche de la dernière chance et que la réponse reçue le 18 avril 2005 fut une position définitive du service des ressources humaines. Par conséquent, la requête de P., adressée au DJSF le 30 mai 2006 seulement, est intervenue plus d'une année après le début du délai prévu par l'article 10 LResp. Par conséquent, la responsabilité éventuelle de l'Etat était déjà éteinte à ce moment-là par péremption.
5. Vu ce qui précède, la demande apparaissait d'emblée dénuée de toute chance de succès, de sorte que l'assistance judiciaire ne peut être accordée à la demanderesse (art.5 LAPCA).
6. La demande étant irrecevable, il se pose la question de savoir si les frais de la procédure doivent être supportés par P.
Dans une cause jugée le 30 juillet 2004 (TA.2002.2), où un fonctionnaire, qui actionnait en dommages et intérêts son employeur (une commune) pour harcèlement (mobbing), a vu sa demande rejetée, le Tribunal administratif a considéré qu'il n'y avait pas lieu de mettre des frais à la charge du demandeur. Il a estimé que devait être appliquée par analogie sa pratique constante en matière de rapports de service selon laquelle le fonctionnaire, succombant dans une procédure intentée à la collectivité publique qui l'emploie, est exonéré des frais. Cette pratique est elle-même inspirée des règles applicables en procédure civile dans les litiges en matière rapports de travail.
S'il n'y a pas lieu de revenir ici sur cette jurisprudence, il convient en revanche de la préciser. Selon les dispositions de la loi sur la nomination et la juridiction des prud'hommes (LJPH, RSN 162.221), la procédure opposant employeur et employé est gratuite jusqu'à une valeur litigieuse de 40'000 francs (art.8, 24). A contrario, la procédure est onéreuse lorsque la valeur litigieuse dépasse ce seuil. Le même principe doit s'appliquer par analogie à l'action de droit administratif exercée dans le domaine des rapports de service et à l'action en responsabilité exercée en relation avec de tels rapports.
En l'espèce, le total des conclusions de la demanderesse atteint plus de 400'000 francs en capital. C'est pourquoi, vu le sort de la cause, elle devra supporter les frais de la procédure. Ceux-ci seront fixés en application des articles 12 et 19 (par renvoi de l'art.18) du tarif des frais (RSN 164.11).
Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 a contrario LPJA).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Déclare la demande irrecevable.
2. Rejette la requête d'assistance judiciaire.
3. Met à la charge de la demanderesse un émolument de décision de 4'000 francs et les débours forfaitaires par 400 francs.
4. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 25 mars 2008