Réf. : TA.2007.439-RESP/
A. Le 26 avril 2006, l'épouse T. a déposé une demande unilatérale en divorce devant le Tribunal civil du district de Boudry (ci-après : tribunal), précisant que son époux, L'époux T., avait un domicile en droit à Boudry, en fait sans domicile connu. Notifiée sous acte judiciaire au domicile du mari, la demande a été retournée non réclamée à l'expéditeur. L’époux a été assigné à comparaître à l'audience d'instruction fixée au 7 septembre 2006 par voie édictale, le 5 juillet 2006. Le 11 septembre 2006, il a consulté Me X., avocat. Interpellé par ce dernier, le Président du Tribunal civil du district de Boudry a informé le mandataire qu'un jugement par défaut allait être rendu. Le 15 septembre 2006, Me X. informait le tribunal qu'il ne représentait plus l'époux T. Le 21 septembre 2006, Me Y. a annoncé au greffe du tribunal qu'elle était la nouvelle mandataire de celui-ci, à la suite de quoi le dossier lui a été remis pour consultation. Sans nouvelles, Me Y. a téléphoné au greffe du tribunal le 30 janvier 2007 pour se renseigner sur l'avancement du dossier de son mandant. Le greffe l’a alors informée du fait qu'un jugement de divorce par défaut avait déjà été rendu et notifié par voie édictale à son client. Une demande de relief du défaut a été rejetée, par ordonnance du 12 février 2007 du Président du Tribunal civil du district de Boudry. Le 27 février 2007, l'époux T. s'est pourvu en cassation contre cette ordonnance, faisant valoir que le deuxième mandat avait été régulièrement annoncé au tribunal, de sorte que la notification du jugement par défaut aurait dû intervenir par sa remise à Me Y. et non pas par voie édictale. Par arrêt du 13 juin 2007, la Cour de cassation civile a admis le recours, retenant l’irrégularité de la notification du jugement de divorce. Les frais et dépens de la procédure de recours, arrêtés respectivement à Fr. 550.-- et Fr. 600.--, soit au total Fr. 1'150.--, ont été mis à la charge de l'épouse.
Par requête du 31 juillet 2007 adressée au Département de la justice, de la sécurité et des finances, L'épouse T. a demandé paiement du montant précité de Fr. 1'150.-. Par courrier du 29 août 2007, le service juridique de l’Etat a refusé d’entrer en matière sur cette prétention. Il a indiqué que l’ordonnance du 12 février 2007 du Président du Tribunal civil du district de Boudry ne pouvait pas constituer une violation caractérisée des devoirs de fonction du juge, de sorte que l’Etat n’avait pas à intervenir dans ce dossier.
B. L'épouse T. ouvre action devant le Tribunal administratif concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que l’Etat de Neuchâtel soit condamné à lui payer la somme de Fr.1'150.-. Invoquant les articles 89 al.3 et 103 al.1 CPCN, elle relève qu’il incombe au juge de surveiller la mise en circulation du dossier et de procéder aux notifications au mandataire d’une partie. Or, en l’espèce, le juge de première instance ne pouvait pas ignorer l’existence de la nouvelle mandataire de son époux, puisqu’elle s’était vu remettre le dossier pour consultation. Il incombait dès lors au juge de lui notifier le jugement de divorce. En notifiant le jugement de divorce par voie édictale, le juge a violé un devoir primordial de fonction. Le dommage résultant de cette erreur manifeste, correspondant aux frais et dépens mis à sa charge, soit Fr. 1'150.--, ne saurait être supporté par ses soins, mais il doit être réparé par l’Etat. Elle sollicite l’assistance judiciaire, déposant à cet effet une attestation du 11 septembre 2007 délivrée par les services sociaux de la Commune de Boudry.
C. Dans sa réponse, l’intimé conclut, sous suite de frais et dépens, à l’irrecevabilité de la demande et en tous les cas à son rejet. En bref, il soutient qu’aucun acte illicite n’a été commis par un agent de l’Etat, l’ordonnance litigieuse ne constituant pas la violation d’un devoir primordial de fonction du juge qui l’a rendue. Si cette ordonnance pouvait paraître irrégulière, comme l’a considéré la Cour de cassation civile dans son arrêt du 13 juin 2007, elle n’était pour le moins pas constitutive d’une violation d’un texte clair ou à plus forte raison d’une erreur volontaire particulièrement grossière.
D. Dans sa réplique, la demanderesse confirme ses conclusions dans leur intégralité et soutient que sa demande est recevable, au vu de l’absence de contrôle judiciaire complet en cas de recours au Tribunal fédéral, d’une part, et bien fondée, vu l’acte illicite et la décision arbitraire du juge, d’autre part. Le défendeur a renoncé à dupliquer, observant néanmoins que donner raison à la demanderesse reviendrait à ouvrir l’indemnisation pour presque tous les jugements civils finalement annulés sur recours, ce qui ne saurait être.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Selon l’article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp), cette loi régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre l’Etat (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).
b) Le défendeur soutient que la demande serait irrecevable en l’absence d’un acte illicite commis par un agent de l’Etat. Cet avis, contesté par la demanderesse, ne saurait être suivi. L’existence d’un acte illicite n’est pas une condition de recevabilité de l’action, mais bien l’une des conditions de fond de la mise en œuvre de la responsabilité de la collectivité publique (v. par exemple, ATF du 12.04.2005 [4P.283/2004] cons.4.2 ; ATA du 08.04.2008 [TA.2005.88] et du 08.10.2003 [TA.2003.172]). Sous cet angle de vue, la demande est donc recevable.
c) L'article 5 al.1 LResp dispose que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers. En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, la LResp institue un régime de responsabilité exclusive de l'Etat, de type objectif ou causal, avec la possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement fautif, au sens de l'article 12 LResp (Moor, Droit administratif, II, nos. 6.2.1.2 et 6.2.2.). La responsabilité de la collectivité publique est donc engagée lorsque les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un rapport de causalité adéquate entre ces derniers sont réalisées. Comme l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (ATF du 12.04.2005 [4P.283/2004] cons.1, du 26.08.2003 [4P.110/2003] cons.2.1 et les références citées ; ATA du 11.09.2006 [TA.2004.270] cons.3a ; RJN 1998 p.184, p. 187, cons.2; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. nos 2428-2446 ; ATF 107 Ib 160). L'article 5 LResp prévoit cependant que la collectivité ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée (al.2). Les décisions et jugements modifiés après recours n'entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al.3). Il faut pour cela que l’acte annulé soit entaché d’une erreur volontaire particulièrement grossière (v. BGC 1989/155 I 118ss, 128). Selon l’article 6 LResp, aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites, une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale. Enfin, la collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige (art.7 LResp).
2. La question se pose en premier lieu de savoir si l'article 5 al.2 LResp doit trouver application en l’espèce. Cette disposition prévoit que la collectivité publique ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée. Or, le jugement du 13 juin 2007 de la Cour de cassation civile, - qui a annulé l’ordonnance du 12 février 2007 du Président du Tribunal civil du district de Boudry -, n’a pas fait l’objet d’un recours ordinaire, de telle sorte qu’il devrait être considéré comme une décision ayant acquis force de chose jugée. Il n'est en effet pas tolérable que, par le biais de l'action en responsabilité, l'on puisse remettre en cause l'autorité d'une décision rendue après une procédure régulière (ATA du 08.10.2003 [TA.2003.172] cons.4 ; Egli, L'acte illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p.19; Grisel, Traité de droit administratif, II, p.798; Moor, op. cit., p.726; v. aussi ATF 123 II 577, p. 582 cons.dd). Une exception à ce principe est toutefois donnée, lorsque la décision litigieuse ne pouvait pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire complet, ce qui paraît être le cas en l’espèce, où l’objet du litige se rapporte exclusivement à la question des frais et dépens (Bauer, La responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, in RJN 2005, p.22). La demande devrait être déclarée recevable, également si l’on considère que la mise à la charge de la demanderesse des frais et dépens paraît incontestable, même si l’annulation de l’ordonnance est imputable à une erreur du juge dont elle n’est pas responsable (Bohnet, CPCN commenté, 2ème éd., note 7 ad art. 426 et les références citées). Quoi qu’il en soit, cette question n’est pas déterminante en l’espèce, car la demande doit de toute manière être rejetée, comme on le verra ci-après.
3. Ainsi que cela résulte des principes rappelés plus haut (cons.1c), la responsabilité de la collectivité publique suppose un lien de causalité adéquate entre l'acte illicite et le dommage. En l'espèce, le dommage invoqué, à savoir les frais et dépens de la procédure devant la Cour de cassation civile, a été occasionné par le refus de relief opposé par le premier juge et non pas par l'erreur de notification. Or, les frais et dépens en question sont inhérents à toute procédure civile (Prozessrisiko). Les frais et dépens du relief, quant à eux en relation de causalité avec l'erreur de notification du jugement de divorce, ont dû être fixés selon l'article 207 CPC par le juge de district (v. arrêt de la CCC cons.4 in fine) et ont donc compensé les conséquences dommageables de l'erreur invoquée par la demanderesse. En conséquence, les conditions de la responsabilité de l'Etat ne sont pas remplies dans le cas présent et la demande doit être rejetée.
4. On peut encore relever en outre ce qui suit:
a) Un acte est illicite lorsque, sans être justifié par une règle particulière ou une décision générale, il porte atteinte à un droit subjectif absolu tel que la vie ou l’intégrité corporelle ou encore le droit de propriété (ATF 133 V 14, p. 19, 132 II 305, 317 cons.4.1, 123 II 577, p. 582, 118 Ib 473, 113 Ib 420, p. 423), ou est contraire à une règle de droit écrite ou non écrite, destinée à protéger le bien lésé, ordonnant ou interdisant un comportement des agents publics (Deschenaux/Tercier, La responsabilité civile, 1982, no 25, p.72 ;ATF 123 II 577, p. 581, 118 Ib 473, 107 Ib 160), la jurisprudence considérant également comme illicite la violation des principes généraux du droit (ATA du 08.04.2008 [TA.2005.88] cons.2, du 09.03.2004 [TA.2003.302] cons.2 ; ATF 116 Ib 193, 115 Ib 175, 107 Ib 160, p.164 s).
b) Le comportement illicite d'un magistrat ou d'un fonctionnaire suppose un manquement caractérisé (ATF 112 II 231 cons.4). Il peut consister en la violation des injonctions ou des interdictions de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé. Une telle violation peut résider dans l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation laissé par la loi aux magistrats ou fonctionnaires. Commet un acte illicite le juge qui se rend coupable d'une faute ou d'une erreur qu'un magistrat normalement soucieux de ses fonctions n'aurait pas commise. Défini par la jurisprudence en fonction de l'attitude qu'on peut raisonnablement attendre d'un magistrat consciencieux, l'acte illicite de l'organe judiciaire correspond pratiquement à la faute au sens objectif, laquelle doit revêtir par ailleurs un certain degré de gravité. Le juge ne commet de faute que s’il viole un devoir primordial de sa fonction (Egli, op.cit., p.17s). Si le magistrat a interprété la loi, faisant usage de son pouvoir d'appréciation ou de la latitude que lui laisse une notion juridique imprécise, d'une manière conforme à ses devoirs, son activité ne peut pas être tenue pour illicite du seul fait que son appréciation ou son interprétation n'est pas retenue par une autorité supérieure ou de recours saisie du cas par la suite. Pour qu’une décision puisse être qualifiée d’illicite, il faut une violation grave du droit, réalisée par exemple lorsque le magistrat abuse de son pouvoir d’appréciation où l’excède, lorsqu’il viole un texte clair, méconnaît un principe général du droit, n’instruit pas un dossier correctement ou agit par malveillance (Bauer, op. cit., p. 22-23; ATA du 11.09.2006 [TA.2004.270] cons.3b, du 08.10.2003 [TA.2003.172] cons.3 ; ATF 132 II 305 cons.4.1, 123 II 577 cons.4d/dd, 118 Ib 163 cons.2, 112 Ib 446, p.449).
c) La Cour de cassation civile a annulé l’ordonnance du 12 février 2007 du Président du Tribunal civil du district de Boudry au motif que contrairement à l'opinion exprimée par le premier juge, - lequel ne pouvait plus ignorer l'existence du mandat et devait adresser toute notification future au mandataire -, la notification par voie édictale du 17 novembre 2006 s’était faite irrégulièrement, en violation des règles de procédure, très vraisemblablement à la suite d'une erreur dans la tenue du dossier, qui ne conserve pas la trace de l'intervention du deuxième mandataire (arrêt du 13.06.2007, cons.3).
Selon l’article 89 al.3 CPCN, lorsqu’elle est destinée à une partie qui a constitué mandataire, la notification est faite à ce mandataire. L’article 103 al.1 CPCN dispose par ailleurs que le juge surveille la mise en circulation du dossier par le greffier. Se fondant sur ces dispositions, la demanderesse soutient que le juge de première instance ne pouvait pas ignorer l’existence de la nouvelle mandataire de son époux, qui s’était vu remettre le dossier pour consultation, de telle sorte qu’il incombait au juge de lui notifier le jugement de divorce. La notification irrégulière de cet acte, par voie édictale, est selon elle constitutive d’une violation d’un devoir primordial de fonction. On ne saurait toutefois suivre cette opinion, d'autant moins qu’il n’existe pas de disposition légale expresse en matière de procuration dans le CPCN. Il faut bien plutôt considérer, comme le suggère le défendeur, que l’erreur commise par le juge ne peut engager la responsabilité de l’Etat, cette erreur n’étant pas suffisamment grave et ne représentant ni la violation d’un devoir primordial de la fonction du magistrat, ni un acte de malveillance tel qu’une erreur volontaire particulièrement grossière, comme l’avait prévu le législateur cantonal (v. supra, cons.1c). Force est dès lors de conclure qu’il n’y a pas eu de manquement caractérisé en espèce, également au regard de la jurisprudence et de la doctrine susmentionnées. Pour ce motif également, la demande, mal fondée, ne peut dès lors qu’être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
5. a) L'épouse T. sollicite l'assistance judiciaire.
Le 1er janvier 2007, est entrée en vigueur la loi sur l'assistance pénale, civile et administrative (LAPCA), du 27 juin 2006, qui a abrogé la loi sur l'assistance judiciaire et administrative (LAJA), du 2 février 1999. La LAPCA s'appliquant dès son entrée en vigueur aux requêtes d'assistance pendante à cette date (art.46 al.1), la présente cause est régie par cette loi.
b) Selon l'article 4 al.1 LAPCA, l'assistance pénale, civile ou administrative est accordée au requérant qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et à celui de sa famille. En matière administrative notamment, l'octroi de l'assistance exige en outre que la cause n'apparaisse pas d'emblée dénuée de chance de succès (art.5 al.1 LAPCA). L'assistance a, en particulier, pour effet de dispenser le bénéficiaire d'avancer ou de garantir les frais de procédure et de fournir des sûretés (art.7 al.1 LAPCA). Sur demande du bénéficiaire, elle comprend en cas de nécessité la désignation d'un avocat chargé du mandat d'assistance, dont la rémunération est avancée par l'Etat (art.7 al.2 LAPCA). La désignation d'un avocat exige que le bénéficiaire ne soit pas en mesure d'assumer seul la défense de ses intérêts (art.8 al.2 et 3 LAPCA).
c) En l'espèce, il ressort de l'attestation du 11 septembre 2007 délivrée par les services sociaux de la Commune de Boudry que la demanderesse émarge à l'aide sociale depuis le 1er août 2004. La condition d'indigence étant remplie et l'intervention d'un mandataire justifiée, l'assistance judiciaire lui sera par conséquent accordée.
6. Pour ces motifs, la demande, mal fondée, doit être rejetée dans la mesure où elle est recevable. Les frais doivent être mis à la charge de la demanderesse qui succombe (art.47 al.1 LPJA) et qui n’a dès lors pas droit à une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Rejette la demande dans la mesure où elle recevable.
2. Met un émolument de décision de 700 francs et des débours par 70 francs à charge de la demanderesse, montants avancés par l'Etat dans le cadre de l'assistance judiciaire.
3. Désigne Me J., avocate, en qualité d'avocate d'office de la demanderesse.
4. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 30 octobre 2009