Réf. : TA.2006.292
A. Les époux C. sont propriétaires de l'article a. du cadastre de Neuchâtel, voisin de l'article b., propriété des époux L., sis dans la zone d'habitation à faible densité selon le plan d'aménagement de la commune de Neuchâtel sanctionné par le Conseil d'Etat le 5 juillet 1999. Ayant constaté des travaux non autorisés sur l'article a., les époux L. ont dénoncé les époux C., qui ont alors déposé, le 14 juin 2005, une demande de permis de construire pour la mise en place d'une palissade de jardin en limite de propriété, soit délimitant à l'ouest leur bien-fonds de celui des époux L., d'une hauteur inférieure à 2 mètres. Selon le formulaire pour constructions ou installations de minime importance, l'implantation projetée devait remplacer une palissade et une haie existantes dont la hauteur était supérieure à 2 mètres.
Lors de sa mise à l'enquête publique, ce projet a suscité l'opposition des époux L., qui faisaient valoir notamment que le plan déposé à l'appui de la demande de sanction définitive ne tenait pas compte d'une nouvelle construction sur leur bien-fonds (une cuisine adjacente à l'immeuble d'origine et située à l'est de celui-ci). La fenêtre de la nouvelle cuisine se trouvait à moins de 2 mètres de l'implantation projetée, ce qui posait des problèmes au niveau des gabarits, des distances à respecter, du droit de jour, de lumière et de vue minimum. Ils invoquaient également que la palissade projetée ne s'intégrait pas dans son environnement, que son entretien ne pourrait se faire qu'en passant sur leur terrain, ce qu'ils refusaient, et que la description du projet était inexacte, les époux C. ayant déjà coupé la haie de lauriers sans en avoir fait état dans la demande de permis de construire.
Le 16 janvier 2006, le Conseil communal de Neuchâtel (ci-après: le Conseil communal) a déclaré l'opposition bien fondée s'agissant de la violation des articles 16 de la loi sur les constructions (LConstr.) et 5 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), la partie nord de la palissade ne respectant pas la distance minimale de 3 mètres de vue directe. Le Conseil communal a pour le surplus déclaré l'opposition mal fondée.
Par décision du 2 mars 2006, le Conseil communal a accordé la sanction définitive des plans et le permis de construire aux époux C. Il a toutefois subordonné l'octroi du permis de construire à plusieurs conditions. Concernant spécifiquement l'implantation de la palissade, il a exigé que celle-ci respecte scrupuleusement les articles 16 LConstr. et 5 RELConstr., s'agissant de la fenêtre située en façade est, au niveau inférieur du bâtiment sis sur l'article b., propriété des époux L.
Le 13 mars 2006, les époux L. ont recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat, en concluant au rejet de la sanction définitive des plans ainsi que du permis de construire. Ils ont allégué que la palissade se trouvant à moins de 2 mètres de leur fenêtre, le plan annexé à la sanction définitive ne prenait pas en considération la distance légale de 3 mètres de vue directe, de sorte qu'il ne respectait pas les conditions ressortant du permis de construire. Dans le cadre de cette procédure, le Conseil communal a indiqué que les époux L. faisaient une interprétation erronée des articles 16 LConstr. et 5 RELConstr., la vue directe se mesurant horizontalement dans l'axe de chaque ouverture. La palissade incriminée ne se trouvant pas dans l'axe de la fenêtre de la cuisine, il était dès lors sans incidence que la distance entre la façade et cette implantation soit d'environ 2 mètres, puisque la distance de 3 mètres était respectée concernant la fenêtre, qui constituait la référence à partir de laquelle devait se calculer la vue directe. Les époux C. ont, quant à eux, conclu implicitement au rejet du recours. Ils ont pour l'essentiel relevé que la distance de 3 mètres relative à la vue directe se mesurait horizontalement dans l'axe d'ouverture.
Par décision du 16 août 2006, le Conseil d'Etat a rejeté le recours des époux L. Il a retenu que la notion de "distance mesurée horizontalement dans l'axe de l'ouverture" devait être comprise comme la distance mesurée perpendiculairement à cette ouverture, de sorte que l'interprétation que faisaient les époux L. des articles 16 LConstr. et 5 RELConstr, selon laquelle la vue directe de 3 mètres devait se calculer en arc de cercle autour de leur fenêtre, ne pouvait être suivie. Il a ainsi constaté que, même si la distance entre l'extrémité nord de la palissade et l'angle sud-est de la fenêtre de la cuisine des époux L. était inférieure à 3 mètres, cette implantation ne violait pas les prescriptions légales sur la vue directe.
B. Par mémoire du 11 septembre 2006, les époux L. recourent contre la décision précitée au Tribunal administratif concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation ainsi qu'à la démolition de la palissade, dans la mesure où elle se situe à moins d'un rayon de trois mètres par rapport aux extrémités de l'ouverture ou d'un rayon de trois mètres depuis le centre de la fenêtre. En substance, ils estiment que - le Grand Conseil ayant admis aux débats des 22 novembre 1910 et 25 mars 1912 que la notion de vue directe consiste à assurer à chaque fenêtre de pièce habitable une quantité de lumière suffisante en fixant le minimum de distance - il convient de procéder à un calcul en arc de cercle d'un rayon de trois mètres depuis chaque extrémité de l'ouverture ou depuis le centre de la fenêtre.
C. Sans formuler d'observation, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours, en se référant aux considérants de sa décision.
D. Le Conseil communal n'a pas formulé d'observations.
E. Dans leurs observations, les époux C. concluent, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Ils font valoir que la vue directe se calcule horizontalement dans l'axe d'ouverture. Ils se prévalent également du principe de la protection de la bonne foi, la pose de la palissade étant intervenue à fin avril 2006 conformément aux plans sanctionnés. Enfin, ils invoquent le caractère chicanier du recours, dans la mesure où leurs voisins ont érigé, à une distance inférieure à 2 mètres, un claustras végétalisé dans l'axe d'ouverture de leur propre fenêtre. Les époux C. joignent à leurs observations notamment un schéma explicatif réalisé par la police des constructions de la Ville de Neuchâtel ainsi qu'une série de photographies de la palissade réalisée par eux.
CONSIDERANT
en droit
1. Le 1er janvier 2006 sont entrées en vigueur les lois du 30 août 2005 modifiant la loi cantonale sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, et la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979. Selon le nouvel article 52 al.1 LConstr., les décisions des communes sont susceptibles de recours auprès du Conseil d'Etat puis au Tribunal administratif, conformément à la LPJA. L'article 28 al.3 litt.c LPJA, dans sa nouvelle teneur, prévoit que le recours au Tribunal administratif est recevable contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de droit des constructions au sens de l'article 52 LConstr.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le litige porte sur l'interprétation des articles 16 LConstr. et 5 RELConstr. Les recourants soutiennent que, conformément à ces dispositions, la vue directe de 3 mètres devrait se calculer en arc de cercle autour de leur fenêtre, de sorte qu'à leur avis, l'extrémité nord de la palissade excède de plus d'un mètre la longueur autorisée. Dans la décision attaquée du 16 août 2006, le Conseil d'Etat a considéré que la notion de "distance mesurée horizontalement dans l'axe de chaque ouverture" de l'article 5 RELConstr. devait être comprise comme la distance mesurée perpendiculairement à cette ouverture.
b) Selon les règles générales d'interprétation, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation littérale). Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de la règle (interprétation téléologique), de sa relation avec d'autres dispositions et de son contexte (interprétation systématique; ATF 130 II 49 cons.3.2.1, 129 II 114 cons.3.1, 128 I 288 cons.2.4, 125 II 480 cons.4 et les références citées; ATF non publié du 13.03.2008 [1C_332/2007] cons.3.3). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le véritable sens de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 132 III 226 cons.3.3.5 et les références, 131 II 697 cons.4.1, 131 II 710 cons.4.1). A cet égard, le sens littéral de la norme n’est pas forcément déterminant mais bien plus son application correcte au cas concret, qui doit conduire à un résultat satisfaisant du point de vue de la ratio legis (ATF 131 III 33 cons.2).
c) Aux termes de l'article 16 LConstr., les pièces doivent être éclairées par une ou plusieurs ouvertures en façade ou en toiture (al.1), la surface d'éclairage doit représenter au minimum le huitième de celle du plancher; elle peut être réduite dans les combles et dans des cas particuliers (al.2), la vue directe est d'au moins 3 mètres (al.3). L'article 5 RELConstr. précise que la vue directe est la distance mesurée horizontalement dans l'axe de chaque ouverture et comprise entre le nu extérieur du mur de la pièce habitable et le nu du mur opposé (al.1). En limite de propriété, la vue directe se calcule à raison de 1.50 mètre sur chacune des parcelles (al.2).
Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a relevé que le mot "axe" signifiait dans le langage courant une "ligne qui passe par le centre" (v. Le nouveau petit Robert, éd. 1993), de sorte qu'une distance mesurée horizontalement dans l'axe de l'ouverture devait être comprise comme la distance mesurée perpendiculairement à cette ouverture. Le mot "horizontalement" définit, quant à lui, dans le langage courant, une "direction qui est parallèle à l'horizon astronomique, perpendiculaire à la direction de la pesanteur en un lieu" (v. Le nouveau petit Robert, éd. 2008).
Les termes "axe" et "horizontalement" étant clairs et exempts d'ambiguïté, l'interprétation littérale de l'article 5 RELConstr en corrélation avec l'article 16 LConstr. conduit à écarter la version des recourants pour lesquels ladite distance doit se calculer en arc de cercle autour de leur fenêtre. Ces normes posent une règle simple et facilement compréhensible, qui a le mérite d'éviter des interprétations susceptibles de porter atteinte à la sécurité du droit ou de causer des inégalités de traitement. Selon leur lettre, les dispositions en question signifient en effet clairement que la distance minimale de 3 mètres de vue directe doit se mesurer perpendiculairement à l'ouverture concernée, soit qu'il doit exister entre toute fenêtre et le mur situé en face une distance de 3 mètres au moins. On ne voit pas quel autre sens littéral ces normes pourraient avoir.
Cette interprétation est en outre confirmée par la ratio legis. Comme relevé par le Conseil d'Etat, ni les débats de 1996 sur l'actuelle loi sur les constructions, ni ceux de la loi de 1957 n'ayant porté sur les dispositions litigieuses, il y a lieu de se référer aux débats du Grand Conseil des 22 novembre 1910 et 25 mars 1912 sur le rapport du Conseil d'Etat à l'appui du projet de loi sur les constructions (BGC 1910 vol.76, p.287 ss, 1912 vol.77, p.625 ss). Il ressort de l'examen desdits travaux législatifs que la notion de la vue directe consiste à assurer à chaque fenêtre de pièce habitable une quantité de lumière suffisante en fixant le minimum de distance qui doit exister entre toute fenêtre et un mur ou une limite de propriété, situés vis-à-vis (BGC 1910 vol.76, p.313-314). Le terme "vis-à-vis" utilisé lors des débats parlementaires démontre que la volonté du législateur était en effet que la distance minimale de 3 mètres de vue directe soit calculée perpendiculairement à l'ouverture concernée et non de manière oblique.
L'alinéa 2 de l'article 5 RELConstr. corrobore également cette interprétation, la vue directe se calculant, en limite de propriété, à raison de 1.50 mètre sur chacune des parcelles. Or, ce calcul, soit l'addition des vues directes d'un côté et de l'autre de la limite de propriété, n'est possible que si la distance de ces vues directes est mesurée en se référant au même critère, pour des motifs de sécurité du droit et d'égalité de traitement, en ce sens qu'elle doit être mesurée perpendiculairement à l'axe de chaque fenêtre.
d) Il s'ensuit que l'interprétation faite par le Conseil d'Etat des articles 16 LConstr. et 5 RELConstr. se fonde sur la lettre desdites normes, sur leur portée - telle que ressortant des travaux préparatoires - ainsi que sur leur relation avec d'autres dispositions. L'administration n'a dès lors pas violé le droit, ni d'ailleurs abusé de son pouvoir d'appréciation en interprétant les normes en cause, en ce sens que la distance minimale de 3 mètres de vue directe se mesure perpendiculairement à l'axe de la fenêtre.
3. Pour les motifs qui précèdent, la palissade incriminée respecte les exigences fixées par Conseil communal dans le permis de construire délivré le 2 mars 2006. La vue directe se calculant horizontalement à l'axe de la fenêtre, cette implantation respecte scrupuleusement les articles 16 LConstr. et 5 RELConstr., s'agissant de la fenêtre située en façade est, au niveau inférieur du bâtiment sis sur l'article b., propriété des recourants. La palissade ne se trouvant en effet pas dans l'axe de la fenêtre de la cuisine, puisque étant située au-delà du montant sud de ladite fenêtre, il est sans incidence que la distance entre la façade et la palissade soit inférieure à 3 mètres.
4. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Le Tribunal administratif étant en mesure de statuer en l'état du dossier, point n'est besoin de donner suite à la réquisition des recourants, tendant à la tenue d'une vision locale. Vu l’issue du litige, les époux L. supportent les frais de la cause (art.47 al.1 LPJA) et ne peuvent se voir allouer une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario). Les époux C., qui n'ont pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire et n'allèguent pas de frais particuliers, n'ont par ailleurs pas droit à l'allocation d'une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge des époux L. un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par leur avance de frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 16 octobre 2008.