Réf. : TA.2005.343-PROC
A. Propriétaire d'immeubles à Neuchâtel, la Compagnie d'assurances X. a adressé au service cantonal de l'énergie deux demandes de label et de subvention pour la promotion du standard Minergie dans le cadre de la construction de deux bâtiments d'habitation comprenant respectivement 38 et 10 logements, en date des 10 juin et 30 juillet 2003. Elle a projeté en outre la construction de deux autres bâtiments dans le même quartier, également avec le label Minergie. Par lettres des 26 juin et 8 septembre 2003, le service de l'énergie a fait savoir à la Compagnie d'assurances X. qu'il se réjouissait de pouvoir donner suite à ses requêtes, que les bâtiments répondaient aux conditions requises pour obtenir le label Minergie pour autant que la réalisation soit en tous points conforme aux données figurant dans le justificatif Minergie et les annexes y relatives, et que les dispositions d'aides financières concernant les installations de capteurs solaires thermiques et Minergie, du projet concernant ce quartier, lui parviendraient ultérieurement. Ces communications indiquaient en outre différentes conditions à remplir pour l'octroi définitif du label Minergie, notamment l'obligation d'annoncer au service de l'énergie les différentes étapes de la construction (phases de la pose de l'isolation, réception des installations techniques, réception finale), afin que le service puisse effectuer des visites du chantier, la première annonce devant "avoir lieu dans les 30 mois qui suivent la date de la présente décision" faute de quoi "le droit à la subvention s'éteint". Les bâtiments concernés par ces deux requêtes ont été construits en 2004.
Par lettre du 8 juillet 2005, le service de l'énergie a fait savoir à la Compagnie d'assurances X. que l'administration cantonale neuchâteloise se trouvait dans une situation financière extrêmement mauvaise, que les comptes 2004 indiquaient un déficit sans précédent, que le budget 2006 posait des problèmes quasi insolubles et que les subventions concernant les immeubles en cause posaient un problème de conscience car il s'agissait des montants les plus élevés que l'Etat avait jamais eu à honorer, qui épuiseraient les crédits disponibles et beaucoup de petits propriétaires ne pourraient plus bénéficier du soutien du programme de promotion qui devrait alors être mis en veilleuse. Par conséquent, le service a suggéré à la Compagnie d'assurances X. d'évaluer la possibilité de renoncer aux subventions cantonales. La Compagnie d'assurances X. a répondu, en bref, que la possibilité d'obtenir des subventions avait été décisive dans le choix d'une réalisation Minergie et qu'elle entendait obtenir les montants attendus.
Le service de l'énergie a informé la Compagnie d'assurances X. par lettre du 1er septembre 2005 que, entre-temps, le Conseil d'Etat neuchâtelois avait pris des mesures d'économie drastiques et pris un arrêté urgent du 17 août 2005 gelant toutes les dépenses des départements et services de l'Etat, qu'il avait reçu l'interdiction de formuler toute promesse de subvention et de procéder à tout versement jusqu'à nouvel avis, que les programmes de subventions pour les années prochaines allaient être revus, que les subventions pour les bâtiments neufs seraient certainement supprimées définitivement, et que l'Etat de Neuchâtel ne sera jamais en mesure de subventionner les immeubles locatifs en cause.
La Compagnie d'assurances X. a déféré cet acte par voie de recours au Département de la gestion du territoire, concluant à son annulation, au versement de la subvention de 135'265 francs pour les deux bâtiments en cause et à la constatation qu'une subvention pour les deux autres bâtiments d'un montant de 100'000 francs devait être versée à la fin des travaux pour autant que les exigences du label Minergie soient respectés. Ce recours a été déclaré irrecevable par décision dudit département du 2 novembre 2005. Le département a considéré, en résumé, qu'aucune décision formelle quelconque n'avait été prise par une autorité compétente, accordant à la recourante un droit au versement d'une subvention, d'une part, et que, d'autre part, la lettre du service de l'énergie du 1er septembre 2005 ne constituait, pas plus que celle du 8 juillet 2005, une décision au sens formel, sujette à recours, mais représentait seulement une information concernant les conséquences qu'avait la situation financière extrêmement mauvaise de l'Etat sur l'octroi de subventions.
B. La Compagnie d'assurances X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci et de l'acte du service de l'énergie du 1er septembre 2005, demandant principalement que l'Etat de Neuchâtel soit condamné à lui verser le montant de 135'265 francs à titre de subvention pour les deux premiers immeubles construits, et à ce qu'il soit constaté qu'une subvention de 100'000 francs doit lui être versée à la fin des travaux de construction des deux autres immeubles, pour autant que les exigences du label Minergie soient respectées. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au service de l'énergie pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens. Elle fait valoir d'abord deux violations de son droit d'être entendue, dans la mesure où le service de l'énergie a rendu une décision imprévisible, sur laquelle elle n'a pas pu s'exprimer au préalable, et où le département ne lui a pas donné connaissance, avant de statuer, de la détermination du service de l'énergie sur son recours. Elle soutient par ailleurs que les lettres du service de l'énergie des 26 juin et 8 septembre 2003 constituaient des décisions conditionnelles potestatives prévoyant que les subventions requises seraient accordées si les exigences du label Minergie étaient remplies, décisions à interpréter selon le principe de la confiance; que, par sa décision du 1er septembre 2003, le service de l'énergie manifestait sa volonté de ne pas verser de subventions, de sorte qu'il s'agit bien d'une décision au sens technique, revenant sur des décisions antérieures; que cependant, les conditions de la révocation d'une décision en matière de subventions ne sont pas remplies; que, ainsi, on est en présence d'un refus arbitraire et contradictoire de subventions promises.
C. Dans ses observations sur le recours, le département conteste l'existence d'une violation du droit d'être entendu, déclare confirmer sa décision et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. En matière de subventions selon la loi sur l'énergie (LCEn; RSN 740.1), les décisions du service de l'énergie sont susceptibles d'un recours auprès du Département de la gestion du territoire, celles du département au Tribunal administratif, conformément à la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979 (art.56 LCEn, en liaison avec les art.1, 2 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'énergie, RELCEn; RSN 740.10). En l'espèce, l'objet de la contestation déféré à la Cour de céans est la décision par laquelle le Département de la gestion du territoire a refusé d'entrer en matière sur le recours de la Compagnie d'assurances X. Le fond du litige, savoir le droit de l'intéressée à des subventions n'ayant pas été tranché formellement par le département, le Tribunal administratif doit se limiter à examiner si le refus d'entrer en matière litigieux était justifié ou non. Dans la mesure où la recourante conclut à ce qu'il soit statué au fond sur son droit aux subventions en cause, ses conclusions sont ainsi irrecevables dans le cadre de la présente procédure.
3. a) Selon l'article 3 al.1 LPJA, est considérée comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (litt.a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (litt.b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (litt.c). La loi définit donc la décision comme une "mesure" prise par les autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires pour son destinataire. Ce pouvoir de prendre une décision obligatoire est dénié à l'autorité dans les domaines que le législateur a soumis à l'action de droit administratif. Sous cette réserve, il est indifférent que l'autorité ait ou non la compétence d'agir dans le cas particulier, et les raisons qui conduisent l'autorité à agir ou les buts qu'elle vise importent peu. La mesure doit en revanche tendre – sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al.1 LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré. Si tel n'est pas le cas, il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours. Des déclarations d'intention, des renseignements sur la manière d'interpréter la loi, des propositions ou recommandations, ne sont pas des décisions réputées avoir un effet juridique obligatoire pour l'administré (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.21).
b) En l'espèce, la Compagnie d'assurances X. a présenté en 2003 des demandes de subventions dans le cadre de la construction d'immeubles répondant aux normes prévues en matière d'énergie, conformément au label Minergie. Le service cantonal de l'énergie s'est saisi de ces demandes, lesquelles ont été traitées dans le cadre d'une procédure administrative, régie par la LPJA et les lois topiques, savoir principalement la loi sur les subventions (RSN 601.8) et la loi sur l'énergie (LCEn), dans laquelle la Compagnie d'assurances X. avait qualité de partie, au sens de l'article 7 LPJA. Cette procédure devait nécessairement s'achever – sous réserve du cas où elle serait devenue sans objet pour une quelconque raison ou que la requérante retire sa demande, ce qu'elle a en l'occurrence refusé de faire – soit par l'octroi de la subvention demandée, soit par son refus. Car toute autorité saisie d'une demande d'un administré doit répondre (Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.291, 256, Bovay, Procédure administrative, p.167 ss). Or, dans sa lettre du 1er septembre 2005 à la Compagnie d'assurances X., le service de l'énergie a fait savoir qu'il avait reçu l'interdiction de formuler toute promesse de subvention et de procéder à tout versement jusqu'à nouvel avis, en mentionnant notamment un arrêté urgent du Conseil d'Etat du 17 août 2005 gelant toutes les dépenses des départements et services de l'Etat. Il a ajouté ce qui suit :
"Dans les prochains mois, nous allons être contraints de revoir nos programmes de subventions pour les années prochaines, avec certainement la suppression définitive des subventions pour bâtiments neufs. Vu l'aggravation de la situation financière de l'Etat depuis notre courrier du 8 juillet 2005, vous comprendrez certainement que l'Etat de Neuchâtel ne sera jamais en mesure de subventionner les immeubles locatifs du quartier Y., que ce soient les blocs B et D ou les blocs C et E. Nous vous encourageons cependant à conserver votre vision d'avenir et à placer vos fonds de la meilleure manière qui soit, c'est-à-dire en construisant conformément au label Minergie."
Cette communication constitue manifestement un refus de verser les subventions demandées et non pas, comme le soutient le département, une simple information sur les conséquences de la mauvaise situation financière de l'Etat. Comme relevé plus haut, les motifs de ce refus importent peu pour la qualification de l'acte, et il en va de même de sa forme, car le but des conditions formelles de l'article 4 al.1 LPJA, savoir notamment l'obligation d'indiquer qu'il s'agit d'une décision et de mentionner les voies de recours, réside dans la protection des droits des administrés, et ces informalités n'affectent pas la validité de la décision si elles n'ont pas causé de préjudice à l'administré (Schaer, op.cit., p.35, 37, 41 ainsi que les références citées). Dès lors, acte de souveraineté individuel réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport de droit administratif concret, formant ou constatant une situation juridique, la prise de position du service de l'énergie du 1er septembre 2005 constitue bien une décision sujette à recours. Savoir si et dans quelle mesure la recourante peut faire valoir un droit aux prestations litigieuses au regard des dispositions applicables et des rapports qu'elle a noués avec l'autorité administrative à cette fin, n'est pas déterminant à cet égard et relève du fond du litige.
4. C'est ainsi à tort que le département a déclaré le recours irrecevable. La cause doit donc lui être renvoyée pour qu'il statue au fond. Vu l'issue de la présente procédure, il est statué sans frais (art.47 al.1 LPJA a contrario). La recourante n'ayant pas engagé de frais de mandataire, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario). Quant aux frais que la recourante a avancés pour la procédure devant le département, leur sort est lié à celui de la future décision au fond.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet partiellement le recours, dans la mesure où il est recevable, en ce sens que la décision du Département de la gestion du territoire du 2 novembre 2005 est annulée et la cause renvoyée audit département pour qu'il entre en matière sur le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice et ordonne la restitution à la recourante de l'avance de frais qu'elle a effectuée pour la procédure devant le Tribunal administratif.
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 10 avril 2006