Réf. : TA.2005.225-AMAL
A. Au mois de novembre 2003, P. a fait parvenir au service de l’assurance-maladie (ci-après : SAM) la copie d’une lettre qu'il avait adressée le 24 novembre 2003 au service des contributions, concernant ses taxations définitives des années 2000 et 2001, sa déclaration pour 2002 et sa taxation provisoire 2003. Dans ce courrier il a évoqué en outre la question de la réduction des primes d'assurance-maladie, à laquelle il estimait avoir droit dès 2001 et sur laquelle le SAM n'avait pas encore pu statuer faute d'avoir reçu du service des contributions les données nécessaires.
Le SAM a considéré la copie de cette lettre (reçue le 28.11.2003) comme une demande de révision de classification. Le 1er janvier 2004, P. a informé le SAM qu’il avait fait opposition à la taxation d’office de 2002, précisant que depuis 2001, il n’avait cessé de demander oralement et par écrit au service des contributions ce qu’il en était des mesures de réduction de primes d’assurance-maladie. Il a relevé également que le service des contributions avait différé le délai de remise des éléments des déclarations de 2000 et 2001 au début 2003 et que plusieurs rectifications dans ses différentes taxations avaient été nécessaires, suite à des erreurs du service des contributions.
Le 9 janvier 2004, P. a annoncé au SAM que la taxation pour 2001 devait être corrigée et celle de 2002 annulée. La déclaration qu’il lui a fait parvenir indiquait que son revenu imposable s’élevait à 6'600 francs. Par courrier du 9 février 2004, le SAM a demandé à P. de lui faire parvenir la nouvelle taxation rectificative définitive de 2002, les renseignements fournis n’ayant pas été suffisants. Le 17 février, P. a envoyé au SAM les taxations rectificatives de 2001 et 2002 qui lui avaient été adressées le 12 février 2004, en demandant de pouvoir bénéficier des subsides pour les années 2001, 2002, 2003 et 2004.
Par décision du 22 mars 2004, le SAM a classé la famille P. dans la catégorie 1 des bénéficiaires de l’aide de l’Etat à partir du 28 novembre 2003 avec effet rétroactif au 1er novembre 2003, en application de l’article 18 LILAMal. La demande concernant les périodes antérieures à cette date a été considérée comme tardive. Le SAM a confirmé ce qui précède, sur opposition de l'intéressé, par décision du 16 avril 2004.
Le recours formé par P. contre cette dernière décision a été rejeté par le Département de la santé et des affaires sociales le 27 juin 2005. Le département a exposé, en résumé, que l'intéressé n'avait pas reçu d'informations du service des contributions relatives à la réduction des primes de l'assurance-maladie susceptibles d'ouvrir, en vertu du principe de la protection de la bonne foi, le droit à des réductions de primes pour une période antérieure au 1er novembre 2003, et que la révision de classification devait donc bien prendre effet à la date à laquelle elle avait été demandée.
B. P. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette dernière décision, concluant à l'annulation de celle-ci et à l'octroi des subsides pour les années 2002 et 2003, avec intérêts et sous suite de dépens. Il allègue derechef que l’expert taxateur du service des contributions lui a dit à plusieurs reprises qu’il était d’abord nécessaire de déterminer la taxation avant que le SAM soit informé. En outre, le service des contributions n'a jamais remis en question le contenu des lettres qu'il lui a envoyées, relatif à son droit aux subsides, ni ne l'a informé qu'il devait s'adresser directement au SAM. Il fait valoir, de plus, que le retard dans ses taxations est dû au service des contributions. Dans une lettre du 3 décembre 2003, l’expert taxateur s’excuse d’ailleurs des problèmes qui ont été engendrés. L'intéressé estime que le SAM aurait dû s’inquiéter des changements de situation survenus dans sa famille : deux enfants de son épouse ont fait l’objet d’un regroupement familial et sont venus vivre chez eux et son fils est né. En dernier lieu, il invoque une inégalité de traitement, une autre personne ayant obtenu le droit au subside avec effet au 1er janvier de l'année en cause.
C. Le Département de la santé et des affaires sociales renonce à présenter des observations et se réfère à la décision entreprise.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l’article 65 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste (al.1, 1re phrase). Dans le canton de Neuchâtel, bénéficient de subsides pour les primes de l’assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond aux normes de classification fixées chaque année par le Conseil d’Etat (art.10 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu effectif et une part de la fortune effective (art.11 al.1 LILAMal). Il est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d’Etat (art.11 al.2 LILAMal).
b) Les assurés sont classifiés d’office (art.16 LILAMal). La classification est en principe annuelle (art.17 LILAMal) et se base sur la taxation fiscale de l’année courante. Lorsque les circonstances l’exigent, il est procédé d’office ou sur demande à une classification intermédiaire des assurés dont la situation familiale ou financière s’est modifiée notablement au cours de la période de classification (art.18 al.1 LILAMal). Le revenu déterminant se fonde, dans ce cadre, sur les données les plus actuelles (al.2). La modification de la classification résultant d’une révision d’office ou sur demande prend effet, en règle générale, à la date d’ouverture de la procédure de révision (al.3). Dans son rapport à l’appui du projet de loi d’introduction de la loi fédérale sur l’assurance-maladie destiné au Grand Conseil, le Conseil d’Etat a indiqué, au sujet de l’article 18 al.3 LILAMal que "il est utile de préciser la date à laquelle une classification intermédiaire porte effet. L’assuré pouvant en tout temps présenter une demande motivée, on peut attendre de lui qu’il agisse dans un délai raisonnable dès la modification de sa situation. En sus, cet alinéa permet de régler la question de la rétroactivité revendiquée par certains assurés parfois sur plusieurs années" (BGC 1995 161 I, p.1734). On attend, par conséquent, d'un assuré une certaine diligence pour déposer une demande de révision de sa classification, faute de quoi il devra se laisser opposer l'effet négatif de son retard en ce sens que la modification de la classification demandée prend effet en règle générale à la date d'ouverture de la procédure de révision (arrêts du Tribunal administratif des 17.12.1998 dans la cause L., 10.05.1999 dans la cause S., 02.05.2005 dans la cause W.).
3. a) En l’espèce, la situation personnelle et familiale de P. s’est notablement modifiée entre 2000 et 2002 (commencement d'une activité indépendante au début de 1998, mariage, naissance rapprochée de deux enfants, arrivée de deux jeunes au titre d'un regroupement familial, achat et rénovation d'une maison, baisse de ses revenus d'indépendant). Ainsi que cela résulte des dispositions et principes jurisprudentiels exposés plus haut, il lui appartenait – à partir du moment où il estimait que cette nouvelle situation pouvait conduire au versement de subsides pour les primes de l'assurance-maladie – d'en faire la demande auprès du service de l'assurance-maladie, quand bien même il ne disposait pas encore d'une taxation fiscale définitive. A juste titre, le SAM a constaté l'existence d'une telle demande à partir du 28 novembre 2003, date de réception de la copie de la lettre de l'intéressé au service des contributions, faisant état notamment de sa situation sur le plan fiscal des années précédentes et des conséquences que celle-ci pouvait avoir pour obtenir la réduction des primes d'assurance-maladie. Dans la mesure où il remplissait à cette date les conditions pour être reconnu bénéficiaire de telles prestations, celles-ci lui ont ainsi été allouées avec raison à partir du 1er novembre 2003, ainsi que l'a constaté également le département dans la décision entreprise.
b) Le recourant affirme cependant que l’expert taxateur du service des contributions lui a dit à plusieurs reprises qu’il fallait d’abord déterminer sa situation fiscale avant de pouvoir régler la question des subsides et que le SAM serait automatiquement averti de la taxation. Le recourant fait valoir qu'il en avait déduit qu’il ne devait pas entreprendre d’autres démarches lui-même. Il produit plusieurs lettres qu'il a adressées dans le courant de l'année 2003 au service des contributions, dans lesquelles il s'est inquiété de la possibilité d'obtenir les subsides en cause, le cas échéant avec effet rétroactif.
Découlant directement de l’article 9 Cst. et valant pour l’ensemble des activités étatiques, le principe de la bonne foi protège l’administré dans la confiance légitime qu’il place dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration. L’administré peut exiger que l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l’administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si cinq conditions cumulatives sont remplies: il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, que l’administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, que l’administré se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 131 II 627 cons.6 et les références). La protection de la bonne foi ne suppose pas toujours l’existence d’un renseignement ou d’une décision erronés. Lorsque le droit à la protection de la bonne foi est invoqué en présence, simplement, d’assurances ou d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime, l'administré ne peut toutefois, conformément à l’article 3 al.2 CC, se prévaloir de sa bonne foi si, nonobstant les doutes qui s’imposent, il a manqué de la diligence requise par les circonstances, notamment en s’abstenant de vérifier une information (RAMA 1999 KV 97, p.525 cons.4b et les références; arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 06.05.2002, no K 145/01).
c) En l'espèce, le recourant ne prétend pas avoir reçu un renseignement erroné au sens propre du terme, mais avoir été renseigné par le service des contributions de manière insuffisante ou équivoque sur ses droits en matière de réduction de primes. Le service des contributions, invité par le SAM à indiquer quels renseignements avaient été donnés à l'intéressé, a fait savoir par une note du 8 novembre 2004 que l'expert fiscal du service avait informé P. que "le service de l'assurance-maladie devait attendre les éléments définitifs de la taxation avant de pouvoir statuer", relevant que ces informations étaient transmises au service concerné par voie informatique, raison pour laquelle le terme "automatique" a été prononcé. Le service des contributions a par ailleurs confirmé que le taxateur n'avait donné aucune information ou opinion concernant la décision du service de l'assurance-maladie, ceci en application des directives du service des contributions données à ce sujet à tous les collaborateurs.
Le dossier ne permet pas d'établir l'existence de demandes de renseignements du recourant ou d'informations de la part du service des contributions avant une lettre que le recourant a adressée le 17 mars 2003 audit service, dans laquelle il s'est exprimé en ces termes : "Au sujet des primes d'assurance-maladie, nous nous inquiétons des probables remboursements pour 00 et 01 qui devraient être faits par le SAM (mesures de réduction des primes). Notamment : qui doit faire les démarches et est-ce qu'au moins l'effet rétroactif s'appliquera ?". Dès lors que le recourant était de toute évidence dans l'incertitude en particulier quant à savoir à partir de quand la réduction de primes pouvait prendre effet, question à laquelle il ne prétend pas qu'il aurait jamais reçu une réponse du service des contributions, on pouvait attendre de lui qu'il s'adresse au SAM pour recevoir les informations nécessaires sur la manière de procéder afin de d'obtenir les subsides dont il ne bénéficiait pas encore, mais auxquels il estimait avoir droit depuis plusieurs années. Le service des contributions n'a pas l'obligation légale de renseigner les contribuables sur les conditions du droit à la réduction des primes de l'assurance-maladie. Aussi, en s'abstenant – jusqu'à sa lettre du 24 novembre 2003 – d'intervenir auprès du service de l'assurance-maladie, dont il n'ignorait pas qu'il était seul compétent pour statuer sur le droit aux subsides, le recourant a manqué de la diligence requise par les circonstances, de sorte qu'il ne peut pas se prévaloir de la protection de la bonne foi.
d) Selon l'article 34 al.4 RALILAMAL, dans sa teneur en vigueur avant le 21 janvier 2004 (et l'art.34b al.3, en vigueur depuis cette date et dont la teneur est semblable), en l'absence de taxation ordinaire de l'année courante, la nouvelle classification peut prendre effet au 1er janvier de l'année précédant l'année de notification de la taxation si l'assuré établit que le retard ne lui est pas imputable. Le recourant invoque à tort cette disposition, car il résulte des explications fournies par le service des contributions au SAM (communication du 27.02.2004 et note du 08.11.2004) que la taxation définitive tardive est en l'espèce imputable au contribuable, qui n'a pas fourni tous les renseignements nécessaires à temps, l'intéressé n'ayant pas déposé ses déclarations d'impôt 2000 à 2002 dans les délais, ni apporté les éléments demandés en temps voulu, les difficultés rencontrées dans la détermination du résultat fiscal étant ainsi principalement dues à son comportement. On ne voit pas que le SAM aurait pu s'écarter de cette constatation de l'autorité fiscale. Aussi bien le seul fait que l'intéressé a demandé et obtenu par la suite des rectifications de la taxation ne permet pas à lui seul de la remettre en cause. C'est en outre en vain que le recourant invoque l'égalité de traitement avec le cas d'une autre personne, dont rien n'indique qu'elle se serait trouvée dans une situation identique ou seulement comparable à la sienne.
4. C'est ainsi à bon droit que la classification du recourant et de sa famille dans la catégorie 1 des bénéficiaires a été admise à partir du 1er novembre 2003, de sorte que le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté. La procédure est en principe gratuite (arrêt du Tribunal administratif du 17.02.2005 dans la cause S.) et il n'y a pas lieu à dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 23 juin 2006