Réf. : TA.2004.315-AMTC
A. Les 29 juillet et 21 octobre 2002, F. SA a demandé la sanction définitive pour la construction de deux maisons familiales à deux logements avec garage sur l'article 2583 du cadastre de la Commune X. et d'une maison familiale à trois logements avec piscine sur l'article 2676 du même cadastre.
Lors de leur mise à l'enquête publique, ces deux projets de construction ont suscité l'opposition de P., domicilié dans la Commune X., au chemin Y., qui faisait valoir notamment que l'accès à ces nouvelles constructions était insuffisant puisqu'il ne pourrait se faire que par ce chemin étroit (3,5 m), dépourvu de trottoir, déjà fortement saturé et qui ne serait pas à même d'absorber une augmentation de trafic.
Les 3 octobre 2002 et 27 mars 2003, le Conseil communal de la Commune X. a levé les deux oppositions de P. au motif qu'il n'avait pas qualité de voisin, son bien-fonds étant éloigné de plus de 200 mètres des parcelles concernées. Il a au surplus considéré que la desserte de ces deux parcelles était suffisante. L'intéressé a recouru contre ces deux décisions devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département), en faisant valoir que, dans la mesure où l'accès à son domicile débouchait sur le chemin Y., qu'il empruntait dès lors quotidiennement, les nuisances qu'occasionnerait l'augmentation du flux de voitures sur cette artère le touchaient directement de manière intense. Il a par ailleurs invoqué l'insuffisance des voies d'accès menant aux parcelles concernées par le projet de construction.
Par deux décisions du 23 juin 2003, le département a rejeté les recours de P.. Il a retenu que l'accès privé menant à son domicile ne serait pas emprunté par les nouveaux usagers, que le seul élément qui le touche personnellement était la sécurité à l'intersection de cet accès avec la rue Y., laquelle était garantie et que, par conséquent, il n'était pas davantage touché par les projets de construction que n'importe quel habitant ou usager du chemin Y. Il a ainsi considéré que c'était à bon droit que le conseil communal lui avait dénié la qualité pour agir du point de vue de la sécurité du trafic.
Saisi par P. d'un recours contre chacune de ces deux décisions, le Tribunal administratif les a, par un même arrêt du 10 mars 2004, annulées au motif que c'était à tort que le département avait nié la qualité pour agir du prénommé du point de vue de la sécurité du trafic. Il a de ce fait renvoyé la cause au département pour qu'il examine si le chemin Y. pouvait être considéré comme une voie d'accès suffisante aux habitations projetées au sens de l'article 19 LAT et rende une nouvelle décision.
B. Reprenant l'instruction de cette affaire, le département a organisé le 9 juin 2004 une vision locale qui a fait l'objet d'un procès-verbal daté du 16 juin 2004. Sur la base du nombre de logements actuels concernés (22) et du nombre de logements prévus par les constructions litigieuses (8), le service des ponts et chaussées a considéré que le chemin Y., long de 130 mètres et large de 3,50 mètres, répondait aux exigences du "chemin d'accès" de la norme SN 640 045 de l'Union des professionnels suisses de la route (VSS). S'agissant du nombre de logements encore constructibles à l'est du chemin Y., qui a été évalué à 5, le service a considéré qu'ils compenseraient 6 habitations comprises dans les 22 dont les propriétaires n'empruntaient que partiellement le chemin Y.. En conclusion, il a préavisé favorablement les deux projets de construction sans aucune amélioration de l'infrastructure routière du chemin Y. (lettre du 05.07.2004).
Les parties ont ensuite été invitées à formuler leurs observations éventuelles. Dans les siennes, P. s'est attaché à démontrer que malgré tout une voie d'accès suffisante faisait défaut.
C. Par décision du 9 novembre 2004, le département a rejeté le recours. En bref, il a retenu que la vitesse sur le chemin Y., voie au demeurant sans issue, était limitée à 30 km/h, que si son étroitesse n'autorisait pas le croisement de deux véhicules, sa bonne visibilité permettait en revanche aux automobilistes d'apercevoir les véhicules venant en sens inverse avant de s'y engager, que ce tronçon desservait 22 logements dont 6 sur une très faible distance, auxquels devaient s'ajouter les 8 logements à construire, que 30 logements représentaient un trafic bien inférieur à 50 véhicules par heure et qu'à cet égard, durant la vision locale (8 h 30 à 9 h 30) aucun véhicule n'avait emprunté le chemin Y.. En résumé, il a considéré que ce chemin constituait un accès suffisant pour un lotissement faiblement habité.
D. P. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant notamment, sous suite de frais et dépens, à son annulation. En substance, il reproche au département d'avoir fait abstraction des difficultés et des dangers que présente le chemin Y. en cas d'enneigement, de pluie ou de brouillard. Il fait par ailleurs valoir qu'au carrefour avec l'allée menant à sa propriété, la sécurité n'est pas assurée, que s'il est goudronné, ce chemin est étroit, dépourvu de trottoir et dans un mauvais état et qu'il ne répond manifestement pas aux exigences de la norme SN 640 045. En conclusion, il retient qu'en raison de sa configuration et de sa largeur, la sécurité des piétons, des automobilistes et l'accès au service de secours ne sont pas garantis.
E. Sans formuler d'observations, le département conclut au rejet du recours. Dans ses observations, la Commune de la Commune X. prend la même conclusion. Dans les siennes, F. SA conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Une autorisation de construire n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art.22 al.2 LAT). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (art.19 al.1 LAT). Cette disposition est directement applicable et les cantons ne peuvent pas définir différemment la notion d'équipement. Ils ne peuvent donc pas prévoir d'autres exigences pour que la condition de l'article 22 al.2 LAT soit remplie. Règle de principe, l'article 19 al.1 contient des notions juridiques indéterminées, qu'il appartient au droit cantonal et à la jurisprudence d'interpréter et de concrétiser. La LAT n'indique pas, notamment, à quelles conditions les voies d'accès et les conduites sont adaptées ou suffisantes (ATF 123 II 350 cons.5b; Jomini, Commentaire LAT, 1999, art.19, no 10). L'équipement est une notion de droit fédéral qui a la même portée tant à l'article 19 LAT qu'à l'article 24 LPE et à l'article 4 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logement (ATF 117 Ib 308 cons.4a). La loi n'impose pas de voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une route puisse accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert, une fois celle-ci entièrement construite selon les règles du plan d'affectation, qu'elle n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs et que l'accès des services de secours soit garanti (RVJ 2004, p.65; Jomini, op.cit., nos 19, 20). Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (RDAF 1999 I, p.222 cons.2d; RJN 2001, p.269, 1990, p.187). Les notions de commodité et de sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS) qui définissent entre autres la charge admissible et la capacité d'une route (normes SN 641 145) ainsi que les mesures de modération du trafic à prendre le cas échéant (normes SN 640 280 à 640 285; RDAF 1993, p.192 cons.2b). Les voies d'accès comprennent également la route ou le chemin publics qui doivent nécessairement être empruntés pour parvenir à la parcelle considérée (RDAF 1992, p.211).
b) Ces différents principes sont repris dans la législation cantonale. L'article 109 LCAT oblige la commune à équiper la zone d'urbanisation, notamment en voies d'accès (al.1) et subordonne la construction de tout bâtiment à la réalisation de ces équipements (al.3). L'article 69 RELCAT précise que les voies d'accès doivent tenir compte, notamment, de la sécurité de tous les usagers. Quant à l'article 70 RELCAT, il définit la largeur des chaussées, en réservant au surplus l'application des normes édictées par l'Union des professionnels suisses de la route. Enfin l'article 9 LConstr rappelle que compte tenu de l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ainsi que l'intervention des services publics.
c) Dans la pratique, il a été jugé qu'un passage d'une largeur de 3 mètres n'était pas suffisant pour desservir sept immeubles locatifs comprenant 137 appartements (RJN 5 III 530); qu'un chemin privé en terre battue de 3,50 mètres, conduisant à quatre villas, n'était pas suffisant pour desservir une nouvelle construction de 8 logements en particulier en raison de sa configuration (angle droit par rapport à la voie publique) qui exigeait des manœuvres de la part des véhicules lourds des services publics qui s'y engageaient (RJN 1990, p.185); qu'un chemin d'une longueur de 190 mètres, d'une largeur de 2,80 mètres au maximum, escarpé et en devers dans un coteau très raide n'était pas suffisant pour absorber un surcroît de trafic de 14 places de stationnement (RDAF 1992, p.211); qu'une route collectrice d'une largeur de 4-5 mètres dépourvue de trottoir, sur laquelle 1'100 véhicules passent quotidiennement, n'était pas en mesure d'absorber de façon satisfaisante le trafic supplémentaire qu'engendrerait le lotissement projeté de 27 unités d'habitation (RJN 2001, p.266); qu'un chemin d'une longueur de 245 mètres ouvert à l'usage commun, en particulier aux véhicules agricoles et aux promeneurs, était suffisant pour assurer la desserte d'un quartier d'habitation d'environ 10'000 m2 en cours d'aménagement, en dépit d'une largeur de 3,30 mètres et d'un revêtement usagé à mesure que les bas-cotés peuvent servir au croisement (ATF non publié du 30.09.2003 [1P.375/2003]) confirmant l'arrêt du 12.05.2003 publié à la RVJ 2004, p.63).
3. A la lumière de cette jurisprudence, il n'est pas arbitraire de retenir que le chemin Y. d'une largeur de 3,50 mètres sur une longueur de 130 mètres est suffisant pour absorber le trafic supplémentaire induit par les constructions projetées, sans mettre en péril la sécurité des piétons et des automobilistes et sans entraver l'accès aux véhicules de secours. D'une part, à l'occasion d'une visite des lieux, le 9 juin 2004, il a été constaté que si la largeur du chemin Y. ne permettait pas à deux véhicules de se croiser, l'un devant nécessairement reculer pour se ranger sur une parcelle privée, son tracé était rectiligne et disposait d'une bonne visibilité, si bien qu'un automobiliste était en mesure de voir si un véhicule était déjà engagé sur le chemin avant de l'emprunter. Il a également été relevé que le tronçon était limité à 30 km/h, qu'il était bordé de murs de vigne et qu'il disposait à chacune de ces extrémités d'un espace suffisant pour croiser. En ce qui concerne le passage desservant, notamment, la propriété du recourant et qui débouche à angle droit sur la partie basse du chemin Y., il est apparu que ses usagers disposaient d'un miroir permettant d'apercevoir les véhicules venant de la droite, de sorte que le surcroît de trafic ne devrait pas rendre l'engagement sur ce chemin plus malaisé. D'autre part, sur la base des données de l'estimation cadastrale, il est admis que le chemin Y. dessert actuellement 22 logements. En comptant les 8 logements qui sont l'objet de la demande de permis de construire sur les parcelles 2583 et 2676, ainsi que 5 logements qui pourraient encore voir le jour sur deux parcelles adjacentes (2584 et 2513) selon l'estimation du service de l'aménagement du territoire, c'est au maximum 35 logements que le chemin Y. devraient desservir. Certes, selon les normes VSS, le type "chemin d'accès" – qui caractérise le chemin Y. – dessert des petites zones habitées jusqu'à 30 unités de logement (SN 640 045). A juste titre, le service des ponts et chaussées a considéré que tel était le cas du chemin en cause à mesure que sur les 22 unités de logement existant qu'il dessert, les propriétaires de 6 habitations, dont le recourant, ne l'empruntent que sur une très courte distance. Il apparaît en effet que pour quitter ou accéder aux maisons situées au bas du chemin Y., leurs propriétaires ne parcourent celui-ci que sur une vingtaine de mètres (D.10a/70 : plan à l'échelle 1:2000). Quant aux craintes du recourant en cas de mauvais temps (pluie, neige, brouillard), elle ne sont pas fondées. De fait, le respect des règles habituelles de circulation, notamment l'adaptation de la vitesse (déjà réduite à 30 km/h sur ce tronçon) aux conditions de visibilité et à l'état de la chaussée, devrait pouvoir garantir une sécurité suffisante aux usagers.
4. Il s'ensuit que si la fréquentation du chemin Y. augmentera légèrement, celui-ci répond en l'état aux exigences de l'article 19 LAT qui ne commande qu'un accès suffisant et non pas une desserte optimale.
Mal fondé, le recours doit ainsi être rejeté. Le Tribunal administratif ayant été en mesure de se prononcer en l'état du dossier, il n'est pas nécessaire d'administrer d'autres moyens de preuve.
5. Succombant, P. supportera les frais de la cause (art.47 al.1 LPJA) et il ne peut prétendre l'octroi d'une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario). Une telle indemnité sera en revanche allouée à F. SA, qui procède avec l'aide d'un mandataire professionnel (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.
3. Alloue à F. SA une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge du recourant.
Neuchâtel, le 27 octobre 2005