Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 13.04.2006 Réf. C_12/05
Réf. : TA.2004.211-AC/sk
A. C. a travaillé pour la société S. SA du 22 juin 1981 au 30 juin 2001. L'entreprise a dû cesser toute activité pour des raisons économiques et il a été convenu à cette occasion avec C. que ce dernier bénéficierait d'une retraite anticipée dès le 1er juillet 2001. En sus d'une rente de vieillesse payée par la Fondation de prévoyance de X., C. a bénéficié également dès cette date d'une rente transitoire mensuelle (pont AVS) versée par S. SA, en principe jusqu'à l'âge de la retraite. Vu les difficultés financières rencontrées par S. SA, un sursis concordataire a été accordé le 22 septembre 2002. Ceci a eu pour conséquence que le commissaire responsable du concordat a demandé à l'entreprise de ne plus verser les rentes transitoires à partir d'octobre 2002.
C. s'est annoncé à l'assurance-chômage le 10 octobre 2002. La CCNAC a soumis son cas au Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) lequel a estimé que l'intéressé avait demandé lui-même de prendre une retraite anticipée, de sorte qu'il n'avait pas droit à l'indemnité de chômage. C. s'est adressé à nouveau aux autorités du chômage le 8 mai 2003 en produisant un document de S. SA mentionnant que la résiliation des rapports de travail était intervenue à l'initiative de l'employeur en raison de la fermeture de l'entreprise. Le cas a été une nouvelle fois soumis au Seco qui a confirmé ses premières conclusions.
Par décision du 9 septembre 2003, la CCNAC a refusé à C. l'ouverture du droit à l'indemnité de chômage dès le 8 mai 2003 estimant que l'assuré avait pris volontairement une retraite anticipée et que les conditions de l'article 12 al.1 OACI pour bénéficier d'indemnités de chômage n'étaient pas remplies. C. s'est opposé à cette décision, concluant à son annulation et a requis qu'une décision soit également rendue quant à sa demande de prestations d'assurance-chômage d'octobre 2002.
Par décision du 28 novembre 2003, la CCNAC a rejeté l'opposition. Elle relève que suite à sa demande de prestations en octobre 2002, C., après avoir pris connaissance de la position du Seco, a renoncé à réclamer l'indemnité de chômage et n'a notamment jamais renvoyé le formulaire intitulé "indications de la personne assurée" (IPA). Dès lors l'inscription effective au chômage date du 8 mai 2003. Les conditions de l'article 12 al.1 OACI pour bénéficier des indemnités de chômage ne sont pas remplies.
Par décision du 22 juin 2004, le Département de l'économie publique (DEP) a confirmé ce prononcé. Il a considéré également que la date d'inscription au chômage était celle du 8 mai 2003 étant donné que le dossier de l'ORP MN ne contient pas trace du formulaire de confirmation d'inscription PLASTA pas plus que le dossier de la CCNAC ne contient le formulaire IPA d'octobre 2002 susmentionné. C. ne saurait invoquer à cet égard son ignorance étant donné que s'il était convaincu du bien-fondé de sa démarche, il ne se serait pas satisfait de la communication verbale de la CCNAC. Le DEP retient par ailleurs que s'il résulte du dossier que la fermeture de l'entreprise est intervenue pour des motifs économiques, la mise à la retraite anticipée qui s'en est suivie pour l'intéressé n'était pas inéluctable. Sa situation doit donc être examinée sous l'angle de l'article 12 al.1 OACI qui implique que l'assuré ait exercé une activité soumise à cotisation après sa mise à la retraite. Or C. n'a plus exercé aucune activité depuis le 1e juillet 2001. Par surabondance de droit, le DEP relève que si le recourant pouvait bénéficier de l'article 12 al.2 OACI, il n'aurait quoi qu'il en soit pas droit aux indemnités de chômage étant donné qu'il s'est annoncé à l'assurance le 8 mai 2003 et que le délai-cadre de cotisation couvre la période du 8 mai 2001 au 7 mai 2003. Or durant ce délai-cadre C. n'a travaillé que durant deux mois pour S. SA et non durant une période de six mois comme le prévoient les articles 9 al.3 et 13 al.1 LACI.
B. C. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée du DEP. Il conclut à son annulation et, principalement, à ce que lui soit accordée l'indemnité de chômage dès le 1er octobre 2002. Subsidiairement, il conclut au renvoi du dossier à la CCNAC pour nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de dépens. Il invoque la violation du droit fédéral, plus particulièrement des articles 13 LACI, 12 OACI, 9 et 29 Cst.féd. ainsi que 9 et 28 Constitution cantonale, y compris un abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Il conclut également à la violation du principe de l'égalité de traitement et des garanties de procédure élémentaires et qualifie la décision entreprise d'arbitraire, choquante et contraire à la bonne foi. Il fait valoir, concernant sa première requête du 1er octobre 2002, que pour toute réponse il n'a reçu que quelques informations orales incomplètes et qu'il devait recevoir une décision en bonne et due forme. Il s'agit-là d'un déni de justice. Par ailleurs, le droit d'être entendu inclut le droit d'obtenir une décision motivée. Aucune décision n'a été rendue dans un délai raisonnable. Il estime que l'absence de décision viole également l'article 29 LPGA. Au surplus le principe de la bonne foi n'a pas été respecté étant donné que la caisse lui a oralement annoncé, de manière claire, qu'il n'avait pas droit à l'indemnité de chômage et qu'il ne pouvait se rendre compte de l'inexactitude des informations données. Cette information l'a conduit à ne pas poursuivre ses démarches qui le privent actuellement de son droit au chômage. Par ailleurs, il invoque l'application de l'article 12 al.2 OACI étant donné qu'il a été mis à la retraite pour des raisons économiques. Il estime que la jurisprudence fédérale mentionnée par la décision entreprise ne concerne pas des cas de licenciement pour raisons économiques. Dans le cas d'espèce, s'il a eu une discussion avec son employeur, il n'en demeure pas moins qu'il n'avait pas de véritable choix et qu'il remplit dès lors toutes les conditions de l'article 12 al.2 OACI de sorte que la période de cotisations à prendre en compte pour déterminer s'il a droit ou non à une indemnité de chômage ne commence pas avec sa mise à la retraite. Etant donné qu'il remplit les conditions d'octroi d'une indemnité dès le 1er avril 2002, le Tribunal administratif est à même de statuer et d'accorder ce droit au chômage.
C. Le DEP conclut au rejet du recours sans formuler d'observations.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de dispositions légales en matière d'assurance-chômage. Les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 cons.1) et la date déterminante est celle à laquelle la décision sur opposition litigieuse a été rendue (ATF 129 V 4, 127 V 467 cons.1, 121 V 366 cons.1b). La décision entreprise ainsi que les décisions de la CCNAC ayant été rendues postérieurement au 1er janvier 2003, la LPGA est applicable.
3. a) Selon l'article 8 al.1 litt.e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. Selon l'article 9 al.1 LACI, les délais-cadre s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf dispositions contraires de la loi. Selon l'alinéa 3, le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt. Selon l'article 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu, a exercé durant 12 mois au moins une activité soumise à cotisations remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Selon l'alinéa 3 de cette disposition, afin d'empêcher le cumul injustifié de prestations de vieillesse de la prévoyance professionnelle et de l'indemnité de chômage, le Conseil fédéral peut déroger aux règles concernant la prise en compte des périodes de cotisation pour les assurés mis à la retraite avant d'avoir atteint l'âge de la retraite selon l'article 21 al.1 LAVS, mais qui désirent continuer à exercer une activité salariée. Le Conseil fédéral a fait usage de cette dérogation en édictant l'article 12 OACI. Selon ce dernier, pour les assurés qui ont été mis à la retraite avant d'avoir atteint l'âge donnant droit aux prestations de l'AVS, seule est prise en compte, comme période de cotisation, l'activité soumise à cotisations qu'ils ont exercée après leur mise à la retraite (al.1). Le premier alinéa n'est toutefois pas applicable lorsque l'assuré a été mis à la retraite anticipée pour des raisons d'ordre économique ou sur la base de réglementation impérative entrant dans le cadre de la prévoyance professionnelle (al.2 litt.a) et a droit à des prestations de retraite inférieures à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit en vertu de l'article 23 LACI (al.2 litt.b). Cet alinéa est justifié par le fait que les personnes qui voudraient mais ne peuvent pas conserver leur place de travail, n'ont pas besoin de justifier leur intention de continuer à travailler, preuve exigée par l'article 12 al.1 OACI (ATF 129 V 393).
Le Seco se base sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 23 juin 2003 (C 227/02) pour en déduire que si l'employé a le choix entre une préretraite et le versement de la prestation de sortie et qu'il choisit le première solution, il y a mise à la retraite anticipée volontaire, ce qui exclut l'application de l'article 12 al.2 OACI. Il perd de vue que cette jurisprudence, qui mentionne effectivement que si un assuré choisit volontairement la préretraite l'article 12 al.1 OACI est applicable, ne concerne pas les cas où un licenciement économique est survenu. A l'occasion de tout licenciement, l'assuré qui a atteint l'âge à partir duquel il peut demander la retraite anticipée, peut choisir entre le versement d'une prestation de sortie et le versement d'une prestation de vieillesse (ATFA du 24.06.2002 B 38/00). Dès lors, la thèse du Seco selon laquelle si l'assuré choisit la préretraite, en lieu et place du versement d'une prestation de sortie, l'article 12 al.2 OACI n'est pas applicable, aurait pour conséquence que cet alinéa serait lettre morte dans l'hypothèse qu'il prévoit in initio.
b) Il est cependant douteux que l'on puisse considérer que C. remplit les conditions de l'article 12 al.2 LACI soit a droit à des prestations de retraite inférieures à l'indemnité de chômage. En effet, comme l'avait indiqué le Seco dans son avis du 14 octobre 2002, la suspension du versement d'une partie de la rente transitoire ne touche pas le droit aux prestations de vieillesse visé à l'article 12 al.2 litt.b OACI même si le revenu actuel versé est inférieur à l'indemnité de chômage. En effet le droit aux prestations persiste et doit être revendiqué dans le cadre de la procédure de faillite contre l'employeur. Quoi qu'il en soit, même si l'on considère que toutes les conditions de l'article 12 al.2 LACI sont réunies et que l'assuré ne doit dès lors pas cotiser après sa mise à la retraite pour avoir droit à des indemnités, il n'en demeure pas moins qu'en l'espèce d'autres conditions pour un tel droit ne sont pas réunies comme il sera démontré ci-après.
4. a) Selon l'article 20 al.3 LACI, le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend à des indemnités constitue une période de contrôle (art.27a OACI). Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est réglé par l'article 29 OACI. Selon l'alinéa 1, pour la première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de 6 mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse sa demande d'indemnités dûment remplie (litt.a), le double de la demande d'emploi (formule officielle) (litt.b), les attestations de travail concernant les deux dernières années (litt.c), l'extrait du fichier "données de contrôle" ou la formule "indications de la personne assuré" (litt.d) et tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités (litt.e). Selon l'alinéa 2, afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle suivantes, l'assuré présente à la caisse l'extrait du fichier précité (litt.a), les attestations relatives aux gains intermédiaires (litt.b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité (litt.c). L'institution du délai de déchéance de l'article 20 al.3 LACI poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68 cons.1b). Par ailleurs, l'exigence posée par la disposition précitée se justifie par le fait que la caisse doit être dûment renseignée sur tous les éléments – où à tout le moins, sur les éléments essentiels – qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions du requérant. Le délai de trois mois imposé pour exercer le droit à l'indemnité commence à courir à la fin de chaque période, et cela indépendamment du point de savoir si l'autorité cantonale ou le juge a déjà statué sur le droit à la prestation (DTA 2000, p.30 et la jurisprudence citée).
b) En l'occurrence, il résulte du dossier que la première demande d'indemnité de chômage a été adressée à la caisse de chômage le 4 octobre 2002. Si le dossier comprend les données de contrôle relatives au mois d'octobre 2002, il ne comprend nullement le double de la demande d'emploi (formule officielle) exigé par l'article 29 al.1 litt.b OACI. Pour les périodes de contrôle suivantes, le dossier ne comprend aucun des documents mentionnés à l'article 29 al.2 OACI, soit notamment ni les "données de contrôle" ni les "indications de la personne assurée". Ces documents n'ayant pas été déposés dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle ils se rapportent, le droit à l'indemnité de chômage s'est éteint. C'est dès lors en vain que le recourant entend maintenant obtenir une décision en invoquant un déni de justice. Il lui incombait en effet, s'il entendait maintenir sa demande d'indemnités, de continuer de procéder à des recherches d'emploi et de déposer les documents y relatifs. Il y a lieu de relever également que dans le formulaire de la CCNAC intitulé "inscription" il était mentionné que le droit aux prestations s'éteint après trois mois s'il n'est pas exercé valablement durant cette période, l'assuré ayant ainsi été renseigné conformément à l'article 27 LPGA. Par ailleurs l'article 29 al.3 LPGA invoqué par le recourant ne saurait faire obstacle à l'application de l'article 29 OACI.
c) Le recourant se prévaut du principe de la bonne foi soit estime avoir reçu une assurance concrète de la part de la caisse de chômage selon laquelle il n'avait pas droit à l'indemnité, information erronée qui l'a conduit à ne pas poursuivre ses démarches et qui le prive actuellement de son droit au chômage.
Le principe de la bonne foi entre administration et administré exprimé aux articles 5 al.3 et 9 Const.féd. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 129 I 161 cons.4a, p.170 et les arrêts cités). L'administration doit donc s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 cons.4a, p.269, 121 I 181 cons.2a, p.183 et les références citées). Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances précises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'à juste titre il a placé dans ses promesses ou ses assurances (ATF 128 II 112 cons.10b/aa, p.125, 118 Ib 580 cons.1a, p.582). Il faut toutefois qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre les dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 129 I 161 cons.4a, p.170, 122 II 113 cons.3b/cc, p.123 et les références citées).
En l'occurrence, la caisse s'est basée sur le premier avis du Seco du 14 octobre 2002 pour refuser le droit aux prestations. Il y a lieu de relever que le Seco savait dès le début que c'est l'employeur qui avait résilié le contrat de travail puisqu'il était en possession de la lettre de licenciement (D.5/69). Il résulte d'ailleurs de son avis que sa position était motivée non par le fait que c'était l'employé ou l'employeur qui aurait résilié mais bien parce que l'employé avait demandé une préretraite suite à un licenciement économique, fait non contesté par C.. Si ce dernier contestait cette prise de position, il lui incombait de continuer à remplir ses obligations de chômeur et à demander une décision de refus de prestations contre laquelle il aurait pu interjeter recours. Son comportement passif visant à cesser de remplir ses obligations de chômeur et à ne pas exiger de décision doit dès lors être qualifié de retrait implicite de sa demande d'indemnités de chômage. La prise de position négative de la caisse ne saurait être assimilée à une promesse ou à des assurances faites par l'autorité au sens de la jurisprudence susmentionnée. Si tel était le cas, ceci aurait pour conséquence qu'un assuré auquel on refuse le droit aux indemnités de chômage pourrait ne plus remplir ses obligations et par la suite solliciter l'octroi d'indemnités avec effet rétroactif en se prévalant du principe de la bonne foi.
d) Il y a lieu dès lors d'examiner si le droit aux indemnités de chômage est réalisé concernant la seconde demande du 8 mai 2003. Le délai-cadre de cotisation couvre dès lors la période du 8 mai 2001 au 7 mai 2003 (art.9 al.1 à 3 LACI). Conformément aux articles 9 al.3 et 13 al.1 LACI, l'assuré doit avoir cotisé durant une période de 6 mois dans le délai-cadre applicable à la période de cotisation. Or, C. n'a cotisé que durant les mois de mai et juin 2001 avant de bénéficier d'une retraite anticipée. Les conditions de l'article 13 al.1 LACI ne sont dès lors pas remplies et le droit à l'indemnité doit être refusé.
5. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite. Le recourant qui succombe n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais ni dépens.
Neuchâtel, le 29 novembre 2004