Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 04.11.2005 Réf. 2P.75/2005
Réf Réf. : TA.2003.327
A. La Fondation X. dont le siège est à Bâle, a été fondée le 31 août 2001. Elle a pour but de mettre à disposition ou de fournir l'aide nécessaire à la mère qui tombe dans le besoin et la détresse du fait de sa grossesse et de protéger son enfant dès la conception de celui-ci. En septembre 2002, la Fondation X. a demandé au Département de la justice, de la santé et de la sécurité (DJSS) de pouvoir figurer sur la liste des associations offrant une aide aux femmes sollicitant une interruption volontaire de grossesse (IVG). Par lettre du 7 octobre 2002, le médecin cantonal a adressé à la requérante une réponse négative au motif que la Fondation X. s'était toujours clairement profilée contre la solution des délais adoptée par le législateur fédéral et que l'autorité désirait ne pas orienter les femmes concernées par l'IVG vers des organisations trop partisanes.
Le 28 octobre 2002, en s'adressant au Conseil d'Etat, la Fondation X. a formé recours contre ce refus, taxant celui-ci d'arbitraire et se plaignant de ne pas être traitée de la même manière que les institutions mentionnées dans la documentation du médecin cantonal en matière d'IVG. Statuant sur ce recours, objet de sa compétence, le DJSS l'a rejeté par décision du 2 octobre 2003. En résumé, cette autorité a considéré que la réglementation neuchâteloise impose au médecin cantonal de veiller à l'objectivité et à la neutralité des associations et organismes privés figurant sur la liste prévue par la législation fédérale. Elle a de plus relevé que les cantons étant libres de prendre de telles dispositions la fondation intéressée ne pouvait rien tirer du fait que d'autres autorités avaient admis de la faire figurer sur leur documentation en matière d'IVG.
B. La Fondation X. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre la décision du DJSS dont elle demande l'annulation en concluant, sous suite de frais et dépens, à son inscription dans la liste, prévue par la législation fédérale, des centres de consultation disponibles proposant des services gratuits et des associations et instances proposant de l'aide morale et matérielle, subsidiairement au renvoi de la cause au médecin cantonal. La recourante reproche à la décision attaquée d'identifier la Fondation X. à l'Association X., cette dernière étant seule à l'origine de l'initiative populaire "pour la mère et l'enfant" lancée en 1999 et opposante à la solution des délais en matière d'IVG. La recourante souligne par ailleurs que le droit fédéral prime le droit cantonal et conteste l'interprétation que donne le DJSS de la réglementation neuchâteloise. Enfin, elle reprend les griefs de violation du principe d'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire qu'elle avait fait valoir devant le DJSS.
C. Le département propose le rejet du recours sous suite de frais.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 119 al.2 du code pénal (CP), l'interruption de grossesse n'est pas non plus punissable si, sur demande écrite de la femme qui invoque qu'elle se trouve en situation de détresse, elle est pratiquée au cours des 12 semaines suivant le début des dernières règles par un médecin habilité à exercer sa profession. Le médecin doit au préalable s'entretenir lui-même de manière approfondie avec la femme enceinte et la conseiller (solution des délais). En outre, l'article 120 CP a la teneur suivante :
sera puni des arrêts ou de l'amende le médecin qui interrompt une grossesse en application de l'article 119 al.2 et omet avant l'intervention :
a. d'exiger de la femme enceinte une requête écrite;
b. de s'entretenir lui-même de manière approfondie avec la femme enceinte, de la conseiller et de l'informer sur les risques médicaux de l'intervention ainsi que de lui remettre contre signature un dossier comportant :
1) La liste des centres de consultation qui offrent gratuitement leurs services;
2) Une liste d'associations et organismes susceptibles de lui apporter une aide morale ou matérielle;
3) Les informations sur les possibilités de faire adopter l'enfant;
4) De s'assurer lui-même, si la femme enceinte a moins de 16 ans, qu'elle s'est adressée à un centre de consultation spécialisé pour mineurs.
b) Le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a édicté le 15 octobre 2002 un arrêté désignant les autorités compétentes et fixant la procédure à suivre en matière d'interruption non punissable de la grossesse (RSN 322.01). Cet arrêté prévoit que la personne titulaire de la fonction de médecin cantonal établit le dossier d'information à l'intention de la femme enceinte prévu à l'article 120 al.1 litt.b CP en veillant à ce que les informations contenues soient objectives et neutres et donne les adresses des associations et organismes privés susceptibles d'apporter une aide morale ou matérielle (art.5 al.3).
3. a) En l'espèce, la recourante entend obtenir de figurer sur les listes prévues par l'article 120 al.1 litt.b ch.1 et 2 CP. La première de ces listes, qui concerne les centres de consultation qui offrent gratuitement leurs services, échappe à la compétence à la fois du médecin cantonal et du DJSS. En effet, dans l'arrêté précité du 15 octobre 2002, le Conseil d'Etat a stipulé que les services de planning familial sont les centres reconnus de consultation en matière de grossesse (art.4 al.1 1re phrase). Dès lors, les décisions qui sont déférées au Tribunal administratif n'ont pas porté sur cette liste et le fait que la recourante n'y figure pas échappe à l'objet de la contestation. Ce point n'est donc pas susceptible d'être examiné par la Cour de céans (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 118).
Par conséquent, demeure seul litigieux en l'espèce le droit de la recourante à figurer sur la liste prévue par l'article 120 al.1 litt.b ch.2 CP (associations et organismes susceptibles d'apporter une aide morale ou matérielle à la femme enceinte).
b) Le Tribunal administratif ne dispose d'un plein pouvoir d'examen – ou plus précisément d'intervention – que lorsque l'inopportunité d'une décision peut être invoquée devant lui (art.33 litt.d LPJA; RJN 1995, p.255 cons.3b). Or, dans la matière régissant la matière du présent litige, aucune disposition ne prévoit une telle faculté, de sorte que la Cour de céans examinera uniquement si l'autorité inférieure a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé.
4. a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 130 II 71 cons.4.2, 130 V 3.2.1, 129 V 284 cons.4.2 et les références).
b) Selon le texte de l'article 120 al.1 litt.b ch.1 CP, le dossier que doit remettre à la femme enceinte le médecin qui interrompt la grossesse doit comporter la liste des centres de consultation qui offrent gratuitement leurs services (ein Verzeichnis der kostenlos zur Verfügung stehenden Beratungsstellen; un elenco dei consultori messi a disposizione gratuitamente), ce qui sous-entend que tous les centres répondant à ces conditions doivent y figurer. La question de savoir si les organismes ici concernés sont ceux qui doivent être institués par les cantons en application de la loi fédérale sur les centres de consultation en matière de grossesse du 9 octobre 1981 (RS 857.5) peut demeurer indécise puisque, comme cela a été dit plus haut, ce point échappe à l'objet de la contestation et donc à l'examen du Tribunal administratif.
En revanche, la disposition de l'article 120 al.1 litt.b ch.2 CP impose la présence dans le dossier en question d'une liste d'associations et organismes susceptibles d'apporter à la femme enceinte une aide morale ou matérielle (ein Verzeichnis von Vereinen und Stellen, welche moralische und materielle Hilfe anbieten; una lista delle associazioni e degli organismi suscettibili di fornire un aiuto morale o materiale), ce qui n'exprime pas la même exigence d'exhaustivité. Le texte de l'article 120 al.1 litt.b ch.2 CP, dont l'application est ici litigieuse, se révèle clair dans son sens littéral, de sorte qu'il convient d'en tirer que toutes les associations et tous les organismes susceptibles d'apporter une aide morale ou matérielle à la femme enceinte qui envisage une IVG ne doivent pas obligatoirement figurer dans la liste en question. Cette disposition ne fonde donc en tout cas pas pour ces entités le droit de s'y faire porter. Certes, les termes utilisés par le législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a ainsi reconnu à de nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation fédérale, essentiellement en matière de subventions, même si le texte légal employait le mot "peut" qui implique, a priori, une appréciation. Mais pour que l'on puisse dire de la législation fédérale qu'elle confère un droit, il faut qu'elle définisse de façon exhaustive les conditions dont dépend l'octroi de la prestation et que la décision ne soit pas laissée à l'appréciation de l'autorité administrative (ATF 128 V 79 cons.3b).
En l'espèce, le droit fédéral en cause, à mesure qu'il n'impose pas l'établissement et la remise d'une liste exhaustive, laisse à l'évidence une très grande marge d'appréciation à l'autorité d'application. Au demeurant, on peut à peine parler de l'octroi d'une prestation. En outre, une interprétation différente, dans le sens d'une obligation d'exhaustivité de la liste en question, ne peut être déduite de la disposition d'application de l'arrêté du Conseil d'Etat susmentionné (art.5 al.3). En effet, celle-ci impose seulement au médecin cantonal de veiller à ce que le dossier d'information prévu à l'article 120 al.1 litt.b ch.2 CP donne les adresses des associations et organismes privés en question. Par conséquent, la recourante ne peut se prévaloir d'aucun droit à figurer sur la liste litigieuse et le médecin cantonal doit se voir reconnaître un large pouvoir d'appréciation en la matière. Lorsqu'elle dispose d'un tel pouvoir, l'autorité ne doit pas moins se conformer aux principes généraux de l'activité administrative, savoir l'interdiction de l'arbitraire – compte tenu notamment des critères pertinents à appliquer dans la matière concernée –, le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (RJN 1999, p.172). Il convient donc d'examiner si ces principes ont été respectés en l'occurrence.
5. a) L'interdiction de l'arbitraire, déduite de l'article 4 aCst.féd., est consacré par l'article 9 Cst.féd. La jurisprudence rendue sous l'ancien droit est toujours valable (ATF 129 I 9 cons.2.1). Une décision est arbitraire lorsqu'elle méconnaît gravement une règle de droit ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle contredit de manière choquante le sentiment de l'équité (ATF 125 I 68 cons.2a).
b) En l'espèce, la décision du médecin cantonal du 7 octobre 2002, confirmée par le DJSS le 2 octobre 2003, est motivée par le fait que "la Fondation X. s'est toujours clairement profilée contre la solution des délais" qui a été adoptée par le législateur fédéral (votation populaire du 02.06.2002) et par souci de ne pas orienter les femmes consultant pour une IVG vers des organisations trop partisanes. Dans la présente procédure, la recourante ne fait pas mystère de sa "philosophie de protection résolue du droit à la vie et de la mère et de l'enfant" (recours, p.5). D'autre part, ses statuts prévoient la poursuite du but de protéger l'enfant dès sa conception, ce qui indique clairement qu'elle est opposée en principe à l'IVG. L'appréciation de l'autorité administrative, qui entend ne pas faire obstacle à la mise en œuvre de la solution des délais inscrite dans le droit positif, ne peut dès lors pas apparaître comme contraire à l'ordre légal, ni comme insoutenable. Cette position vise au contraire au respect de la volonté du législateur fédéral. On ne voit pas, au demeurant, quelle mesure moins drastique que l'exclusion de la recourante de la liste litigieuse pourrait être décidée par l'autorité administrative, compte tenu de l'appréciation admissible de celle-ci, de sorte qu'il n'y a pas non plus violation du principe de proportionnalité.
6. a) La violation du principe de l'égalité de traitement ne peut être invoquée avec succès, selon la formule consacrée, que lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique ou lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 129 I 192 cons.5, 125 I 178 cons.6b et les références). Or, en l'espèce, la recourante ne prétend pas que l'association Y. et le service de planning familial, qui ont trouvé place dans la liste litigieuse, poursuivraient les mêmes buts qu'elle, soit en particulier que ces organisations seraient opposées par principe à l'avortement. Il ne saurait donc y avoir violation du principe d'égalité.
b) Par ailleurs, la recourante ne saurait se prévaloir de la garantie de l'égalité de traitement entre concurrents directs, laquelle découle de la liberté économique (art.27 al.1 Cst.féd.; autrefois liberté du commerce et de l'industrie : art.31 aCst.féd.). En effet, son but est purement idéal et la poursuite de celui-ci ne fait pas appel à des ressources commerciales, de sorte qu'elle est exclue du champ de cette garantie (ATF 128 I 29-30 cons.4c/aa et les références; JT 2004 I, p.152-153).
7. Il suit des considérants qui précèdent que les décisions des autorités inférieures doivent être confirmées, ce qui conduit au rejet du recours. La recourante qui succombe supportera les frais de la cause (art.47 LPJA). Vu le sort de celle-ci, il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs et les débours forfaitaires par 50 francs, montants compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 24 janvier 2005