Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 14.11.2003 Réf. 2A.544/2003
Réf.Réf. : TA.2003.172-RESP
A. X. a déposé plainte pénale le 11 janvier 2000, alléguant avoir été victime de "mobbing" durant les années 1989 à 1992 alors qu'il effectuait un apprentissage […] de La Chaux-de-Fonds. Suite à son audition, la police cantonale a dressé un rapport le 17 janvier 2000 qui mentionne notamment :
"Au vu de ce qui précède, nous avons conseillé à M. X. de s'orienter vers un psychologue afin de pouvoir discuter de ces faits et de tenter de résoudre ses problèmes. En effet, il semble que cette affaire ressort plus du domaine médical que pénal".
Nanti dudit rapport, le Ministère public a classé la plainte le 21 février 2000 en mentionnant notamment :
"Le mobbing n'est pas en soi une infraction pénale.
De plus, les faits relevés, même si à la limite ils pourraient être qualifiés d'injures, éventuellement de voies de fait ou de lésions corporelles, se sont déroulés entre 1989 et 1992, si bien qu'ils sont prescrits.
Comme le relève justement la police dans son rapport, vous avez des problèmes psychiques que vous devriez exposer à un médecin."
Par courrier du 17 octobre 2000, X. a informé la Conseillère d'Etat Monika Dusong du fait que la réponse à sa plainte ainsi que le rapport de police sont considérés comme inacceptables, soit portent atteinte à la personnalité et que, sans nouvelles de sa part, il sera amené à rétablir la vérité auprès des instances compétentes.
Le 23 septembre 2002, X. a adressé au Département des finances et des affaires sociales une requête d'indemnisation en application de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents. Il concluait à l'octroi d'une indemnité à titre de réparation morale de 8'000 francs + intérêts à 5 %, les frais devant être mis à charge de l'Etat. Il faisait valoir que les allégations figurant dans le rapport de police et l'ordonnance de classement du Ministère public sont choquantes, émises par des personnes sans compétences et ont porté très gravement atteinte à son honneur.
Par courrier du 25 octobre 2002, le Département des finances et des affaires sociales a rejeté sa requête qu'il a présumé être dirigée contre B. Il a considéré que la demande était périmée, soit intervenue plus d'un an à compter du jour de la connaissance du dommage et de la collectivité qui en est responsable, étant donné que les faits remontent à plus de dix ans et qu'il était possible d'évaluer le dommage dès qu'ont été connues les conséquences prévisibles du mobbing.
Le 13 janvier 2003, X. a adressé au Département des finances et des affaires sociales une nouvelle demande d'indemnisation en application de la loi cantonale précitée. Il concluait à l'octroi d'une indemnité à titre de réparation morale et d'atteinte à la santé de 20'000 francs + intérêts à 5 %, les frais devant être à charge de l'Etat. Il y annexait sa précédente demande du 23 septembre 2002 tout en précisant que l'auteur du préjudice est le substitut du procureur général, soit M. Pour le surplus, la demande était motivée comme la précédente.
Par courrier du 29 janvier 2003, le département précité a rejeté la demande. Il a considéré que la phrase de l'ancien substitut du procureur général ne constituait ni "une agression verbale" ni une "insulte". Il a relevé que, même à considérer la phrase de l'ancien substitut du procureur général comme un acte illicite générateur de dommages, ce qui n'est pas le cas, l'autorité devrait considérer sa demande comme périmée, soit intervenue plus d'un an à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité qui en est responsable. Il a précisé que sa détermination ne signifie en aucun cas la négation des souffrances psychiques mais simplement le fait que ces dernières ne peuvent pas juridiquement être considérées en relation de causalité adéquate avec l'acte illicite allégué.
B. X. ouvre devant le Tribunal administratif une action de droit administratif contre l'Etat invoquant la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques. Il conclut à la condamnation de l'Etat à lui verser à titre de réparation du tort moral 20'000 francs + intérêts à 5 %, les frais devant être laissés à charge de l'Etat. Sa motivation est la même que celle qui figurait dans les requêtes adressées au Département. Il joint à sa requête divers certificats médicaux.
C. Dans sa réponse, l'Etat de Neuchâtel conclut principalement à l'irrecevabilité de la demande, subsidiairement à son mal-fondé, ainsi qu'à ce qu'il soit statué sans frais. Il relève que la demande se base sur le rapport de police du 17 janvier 2000 ainsi que l'ordonnance de classement du Ministère public du 21 février 2000 et que, comme lesdites infractions auraient manifestement immédiatement causé à X. une atteinte à son honneur et un tort moral comme en témoigne sa lettre recommandée à Mme la Conseillère d'Etat cheffe du DJSS du 17 octobre 2000 déjà, les demandes qu'il avait formulées auprès du Département fédéral des affaires sociales en 2002 et 2003 étaient largement périmées. Il conteste que les déclarations de la police cantonale et du Ministère public puissent être qualifiées de choquantes au point d'être en lien de causalité adéquate avec un traumatisme psychique grave. Leurs allégations n'étaient pas constitutives d'injures au sens de l'article 177 al.1 CP et ne sauraient quoi qu'il en soit donner lieu à réparation morale à mesure qu'une sensibilité anormale constitue un fait dont répond le lésé.
D. Les parties ont répliqué puis dupliqué. Leurs arguments seront repris en tant que besoin dans les considérants qui suivent.
CONSIDER A N T
en droit
1. Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la Loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp; RSN 150.10), cette loi régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre l'Etat de Neuchâtel (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).
X. a par ailleurs agi dans le délai de six mois dès le moment où le Département des finances et des affaires sociales a pris position, au sens de l'article 11 al.2 LResp.
Sa demande est dès lors recevable.
2. a) Selon l'article 10 LResp, la responsabilité de la collectivité publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit.
Aux termes de l'article 11 (al.1), les prétentions de tiers contre la collectivité publique doivent être adressées par écrit :
au Département des finances s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents de l'Etat;
à l'organe exécutif des autres collectivités publiques s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles.
b) Il y a dès lors lieu de déterminer dans un premier temps si le demandeur a présenté une demande d'indemnisation dans le délai d'une année dès la connaissance du dommage. Concernant la connaissance du dommage, la jurisprudence et la doctrine ont consacré la théorie de l'unité du dommage c'est-à-dire que les conséquences découlant d'une même atteinte forment un tout; la victime ne peut en avoir "connaissance" aussi longtemps que ce dommage évolue (Deschenaux/Tercier, La responsabilité civile, Berne 1982, n. 17 ss; Oftinger/Stark, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Band II/1, Zurich 1987, nos 349 ss).
L'Etat de Neuchâtel considère en l'occurrence que les demandes formulées auprès du DFAS les 22 septembre 2002 et 13 janvier 2003 étaient largement périmées étant donné que le contenu du rapport de la police cantonale de La Chaux-de-Fonds du 17 janvier 2000 et l'ordonnance de classement du Ministère public du 21 février 2000 ont manifestement immédiatement causé une atteinte à l'honneur et un tort moral à X. ainsi qu'en témoigne sa lettre recommandée à Mme la Conseillère d'Etat cheffe du DJSS du 17 octobre 2000 déjà. Quant au demandeur, il fait valoir qu'il y a eu en l'occurrence atteinte évolutive à sa santé, son état de santé s'étant péjoré au fur et à mesure et l'étendue du dommage n'ayant été connue qu'en novembre et décembre 2002 comme en témoignent les certificats médicaux du Dr N. du 22 décembre 2002 et du psychologue V. du 21 novembre 2002.
Par certificat médical du 22 décembre 2002 (D.2), le Dr N. a certifié "avoir actuellement en traitement médical M. X.", ce dernier souffrant d'une surcharge psychologique suite aux propos de C. Il mentionnait une altération certaine de l'état psychique et physique de X. Par attestation médicale du 23 avril 2003, il a précisé avoir vu en consultation pour la première fois son patient le 11 février 2002, ce dernier souffrant d'une surcharge psychique suite à une agression non reconnue et un tort moral non réparé. Par attestation du 21 novembre 2002, V., psychologue et psychothérapeute, mentionne avoir rencontré son patient le 11 novembre 2002, ce dernier étant affecté par l'affirmation de C.
Il est certes probable, vu notamment le courrier du demandeur à la Conseillère d'Etat Monika Dusong du 17 octobre 2000, que les demandes adressées au DFAS les 23 septembre 2002 et 13 janvier 2003 étaient périmées, le dommage étant connu depuis plus d'un an. Cependant, l'on ne peut exclure de façon certaine qu'il y ait eu atteinte évolutive à la santé, les certificats médicaux déposés ne permettant pas de répondre à cette question. Quoi qu'il en soit, la question de la péremption peut demeurer indécise étant donné que l'action doit quoi qu'il en soit être rejetée quant au fond.
3. a) Selon l'article 5 LResp, relatif à la responsabilité pour acte illicite, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers (al.1). Elle ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée (al.2). Les décisions et jugements modifiés après recours n'entraînent la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al.3). Selon l'article 6 LResp, aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'acte illicite, une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale.
b) Les certificats médicaux au dossier sont trop sommaires pour déterminer s'il y a effectivement en l'occurrence existence d'un tort moral, soit une souffrance physique ou psychique ressentie par la personne lésée suite à une atteinte à sa responsabilité (Tercier, Nouveau droit de la personnalité, p.55-56 et 267) et pour déterminer l'existence éventuelle d'un lien de causalité adéquate entre les propos du substitut du procureur général et une éventuelle atteinte psychique. Ces questions peuvent demeurer indécises, étant donné qu'au sens de l'article 6 LResp, à l'instar de ce que prévoit la législation fédérale (art.6 LRCF), pour qu'une indemnité équitable soit allouée à titre de réparation morale, doivent être prouvés un acte illicite et une faute de l'agent (v. également Knapp, Précis de droit administratif, no 2440; Grisel, Traité de droit administratif, II, p.800).
Le comportement illicite d'un magistrat ou d'un fonctionnaire suppose un manquement caractérisé (ATF 112 Ib 449), soit est illicite lorsqu'il viole des injonctions ou des interdictions de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé. Une telle violation peut résider dans l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation laissé par la loi aux magistrats ou fonctionnaires. Commet un acte illicite le juge qui se rend coupable d'une faute ou d'une erreur qu'un magistrat normalement soucieux de ses fonctions n'aurait pas commise. Défini par la jurisprudence en fonction de l'attitude qu'on peut raisonnablement attendre d'un magistrat consciencieux, l'acte illicite de l'organe judiciaire correspond pratiquement à la faute au sens objectif, et revêtant par ailleurs un certain degré de gravité. (Egli, L'acte illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p.15 ss, 17). Ce dernier estime que dans le cadre d'une responsabilité acquilienne ordinaire, la limitation pourrait résulter sans doute de la prise en considération de la faute, car le juge n'en commet pas s'il ne viole pas un devoir primordial de sa fonction (Egli, op.cit., p.18).
Pour déterminer s'il y a eu en l'occurrence manquement caractérisé au sens précité, il y a lieu de citer au préalable la doctrine selon laquelle : "La vie en société entraîne inévitablement des conflits qui affectent les sentiments. Ce serait multiplier les procès à l'infini que d'ordonner le versement d'une indemnité à quiconque peut se plaindre d'une blessure d'ordre psychique. Seul doit être "monnayé" le tort moral qui survient dans des circonstances spéciales, c'est-à-dire dépasse le degré des désagréments qu'un être humain est tenu d'accepter sans compensation pécuniaire" (Grisel, op.cit., p.788). Vu le contenu du rapport de police du 17 janvier 2000 qui mentionne : "Au vu de ce qui précède, nous avons conseillé à X. de s'orienter vers un psychologue afin de pouvoir discuter de ces faits et de tenter de résoudre ses problèmes. En effet, il semble que cette affaire ressort plus du domaine médical que pénal", l'on ne saurait considérer que le substitut du procureur général a commis une faute et un acte illicite en mentionnant : "Comme le relève justement la police dans son rapport, vous avez des problèmes psychiques que vous devriez exposer à un médecin". Une telle appréciation, reprise du rapport de police, même si elle peut paraître critiquable étant donné qu'elle n'émane pas d'un médecin, ne saurait être considérée comme violation des devoirs de sa charge par un magistrat. Certes, un magistrat ne doit-il pas émettre des allégations gratuites susceptibles de porter atteinte aux droits de la personnalité. Tel n'est pas le cas en l'espèce puisqu'il s'est basé sur le rapport de police qui, lui-même, a mentionné la probabilité que cette affaire relève plus du domaine médical que pénal vu la manière dont les événements survenus il y a plus de dix ans ont perturbé X. Au vu de ces circonstances, l'on ne saurait considérer qu'un éventuel tort moral est survenu dans des circonstances spéciales, c'est-à-dire dépassant le degré des désagréments qu'un être humain est tenu d'accepter sans compensation pécuniaire.
4. Il y a lieu de relever au surplus que selon l'article 5 al.2 LResp, la collectivité publique ne répond pas des dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose jugée. Or, l'ordonnance de classement du substitut du procureur général du 21 février 2000 doit être considérée comme une décision ayant acquis force de chose jugée (arrêt de la Chambre d'accusation du 31.10.2000). Il n'est dès lors pas tolérable que, par le biais de l'action en responsabilité, l'on puisse remettre en cause l'autorité d'une décision rendue après une procédure régulière (Egli, op.cit. p.19; Grisel, op.cit. p.798; Moor, Droit administratif, II, p.726; v. aussi ATF 123 II 582 cons.dd).
5. Pour ces motifs, la demande doit être rejetée. Vu le sort de la cause, les frais et débours sont mis à charge de X. Ce dernier n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande dans la mesure où elle est recevable.
2. Met les frais et débours par 550 francs à charge de X., montant compensé par son avance.
3. Statue sans dépens.
Neuchâtel, le 8 octobre 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président