Réf. : TA.2003.153-ETR/yr
A. B., né le 10 août 1961, ressortissant du Cap-Vert, domicilié à La Chaux-de-Fonds, époux d'une Portugaise, est au bénéfice d'un permis de séjour. Il est père de deux filles qui résident depuis leur naissance dans leur pays d'origine, nées hors mariage en 1985 et 1987 de deux femmes différentes. Il a déposé une première demande de regroupement familial pour ses deux filles en juin 2000 qui s'est soldée par un refus daté du 14 juillet 2000, aujourd'hui entré en force. En date du 30 septembre 2002, il a déposé une nouvelle demande de regroupement familial pour la seconde de ses filles, L.
Par décision du 11 novembre 2002, le service des étrangers, à Neuchâtel, a refusé d'octroyer l'autorisation d'entrée et de séjour sollicitée au motif que B. vit séparé de sa fille depuis son arrivée en Suisse en 1989 alors qu'elle n'avait que 2 ans. Il relève également que la jeune fille a toutes ses attaches dans son pays et qu'elle ne parle pas le français. Enfin, s'il craint pour son développement du fait du comportement équivoque qu'aurait à son égard le compagnon de sa mère, il lui est loisible de la placer dans la famille proche ou chez des connaissances dans son pays et de continuer à la soutenir financièrement depuis la Suisse.
Contre cette décision, B., représenté alors par Me X., avocat à La Chaux-de-Fonds, a déposé auprès du Département de l'économie publique (ci-après : le département) en date du 2 décembre 2002 une déclaration de recours. Le dossier de la cause ne lui est parvenu que tardivement et, compte tenu du week-end et du délai de recours passablement entamé, il n'a pas été possible à son client de prendre connaissance du dossier. Il a demandé un délai supplémentaire au sens de l'article 36 LPJA afin qu'une motivation complète puisse être rédigée. A l'appui de sa requête, il a affirmé que le recours conclura à l'annulation de la décision du 11 novembre 2002 pour violation du droit, que ce soit pour abus ou excès du pouvoir d'appréciation, et constatation incomplète des faits. Il a expliqué que la situation tant économique que culturelle du Cap-Vert ne lui laisse pas d'autre solution que de faire venir sa fille cadette en Suisse. Il a fait valoir en outre que des motifs impérieux tendant à sa sécurité tant physique que psychique semblent s'imposer. Il a joint à son courrier différentes pièces, dont la décision attaquée et la demande de regroupement familial. Le mémoire de recours annoncé a été déposé en date du 9 décembre 2002.
Toutefois, par décision du 21 mars 2003, le département a rejeté la déclaration de recours du 2 décembre 2002 et déclaré irrecevable le recours du 9 décembre 2002. Il estime que ni le recourant ni son mandataire ne sont à même de se prévaloir d'un empêchement légitime au sens de l'article 36 al.1 LPJA et que, partant, le recours déposé le 9 décembre 2002 est tardif. S'il est vrai que le dossier n'a été transmis à son mandataire que le 26 novembre 2002 seulement, ce dernier n'a pas entrepris de démarches auprès du service des étrangers en vue d'obtenir rapidement le dossier à cause de l'échéance prochaine du délai de recours. Il a simplement attendu que le service obtempère à sa requête écrite. En outre, il est d'avis que, du jeudi 28 novembre 2002, date à laquelle le dossier lui est parvenu, jusqu'au 2 décembre 2002, date-butoir, il disposait de 3 jours ouvrables (5 jours au total si l'on ajoute le week-end) et donc de suffisamment de temps pour rédiger un recours en bonne et due forme.
B. Contre cette décision, B. interjette recours de droit administratif auprès de l'Instance de céans en date du 9 avril 2003. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause au département afin qu'il entre sur le fond du recours. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir en bref qu'on ne peut pas reprocher au précédent mandataire d'avoir manqué de diligence. Il relève qu'il a demandé à pouvoir consulter le dossier de la cause le 18 novembre 2002. Il s'étonne avec le département de ce que le dossier ait été transmis en courrier B et seulement 8 jours après la requête y relative. Pour lui, dans la mesure où la consultation tardive du dossier découle également d'une erreur administrative, on doit admettre que l'empêchement était légitime et justifiait une déclaration de recours. En outre, il conteste le fait que le délai de 3 jours ait été suffisant pour rédiger un mémoire de recours complet. A titre subsidiaire, il fait valoir que la déclaration de recours aurait dû être considérée comme un véritable recours et l'acte du 9 décembre 2002 un mémoire complémentaire. L'intervention du 2 décembre 2002 contient en effet de véritables conclusions et une motivation qui, bien que sommaire, suffit pour que l'acte respecte les formes légales d'un recours.
C. Dans ses observations du 26 mai 2003, le département propose le rejet du recours. Il estime que la déclaration de recours, intitulée comme telle, a été déposée par un mandataire professionnel et que son contenu ne satisfait pas aux exigences de forme pour être considéré comme un recours.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Au sens de l'article 34 LPJA, le délai de recours est de 20 jours. Sont réservés les délais différents du droit fédéral et du droit concordataire. Le délai de recours contre une décision incidente est de 10 jours. Selon l'article 36 LPJA, si le recourant n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de l'affaire, il adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à l'autorité compétente. Dès que le recourant a pu prendre connaissance du dossier, il dispose d'un délai de 10 jours pour motiver son recours.
La déclaration de recours, suivie d'une motivation ultérieure, vise à protéger l'administré qui, empêché de consulter le dossier le concernant, risque de ne pas être en mesure de défendre de manière efficace sa cause dans la procédure de recours. Afin d'éviter un usage abusif de cette latitude, qui pourrait servir à éluder les délais de recours ordinaires, l'impossibilité de prendre connaissance du dossier ne doit cependant pas résulter d'une faute ou d'une négligence de l'administré. Enfin, comme le point de départ (dies a quo) du délai de 10 jours pour motiver le recours est fixé par la loi, il n'a pas à faire l'objet d'une décision, l'autorité compétente vérifiant si les conditions d'application de l'article 36 LPJA sont remplies lors de l'examen du recours proprement dit (RJN 1983, p.268, 1980-1981, p.222). Cette disposition vise seulement le cas, peu fréquent, de l'empêchement de consulter le dossier, lequel est dû généralement au fait que l'autorité n'a pas mis le dossier à disposition de l'intéressé. Dans le cas du mandataire qui a demandé en vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre l'existence d'un empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de lui qu'il consulte le dossier au siège de l'autorité (ce qui est, en principe, la règle; v. art.22 al.1) et s'il a fait tout son possible pour obtenir le dossier à temps (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p.160, ad art.36).
b) La décision de refus du service des étrangers date du 11 novembre 2002. Le mandataire du recourant s'est adressé à l'autorité administrative en date du 18 novembre 2002 afin de pouvoir consulter le dossier. Cette dernière le lui a transmis en date du 26 novembre 2002. On peut certes s'étonner du fait que le dossier ait été envoyé au recourant par courrier B et seulement 8 jours après la requête y relative. Toutefois, dans l'intervalle, le recourant n'est pas intervenu auprès de l'autorité pour la relancer et lui demander des explications, tout en la rendant attentive à l'échéance du délai de recours. Il n'a pas proposé non plus de venir consulter le dossier au siège de l'autorité. Il a simplement attendu que le dossier lui parvienne. On doit admettre, dans ces conditions, qu'il n'a pas été empêché sans faute de sa part au sens de l'article 36 LPJA de prendre connaissance de l'ensemble des pièces. Il n'a en effet pas tout fait ce que l'on était raisonnablement en droit d'attendre de sa part pour obtenir au plus vite le dossier.
3. a) D'après l'article 35 LPJA, le mémoire de recours est adressé en deux exemplaires à l'autorité compétente. Il porte la signature du recourant ou de son mandataire. Il indique: la décision attaquée (litt.a), les motifs (litt.b), les conclusions (litt.c) et les moyens de preuves éventuels (litt.d).
En ce qui concerne les motifs et les conclusions du recours, la jurisprudence cantonale applique les principes découlant, pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, de l'article 108 al.3 OJ. Les motifs et les conclusions doivent permettre à l'autorité de savoir ce que le recourant reproche à la décision attaquée et ce qu'il veut. Il suffit qu'ils se dégagent clairement du recours pour que l'article 35 soit respecté, tout formalisme excessif devant être évité. Les conclusions doivent être formulées de façon expresse ou du moins résulter de la motivation du recours. Un recours sans conclusions ou dépourvu de toute motivation est irrecevable. En revanche, lorsque les conclusions ou la motivation n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité doit impartir au recourant un délai supplémentaire pour corriger cette irrégularité, en l'avertissant qu'à défaut le recours sera déclaré irrecevable (RJN 1986, p.223, 1982, p.271, 1980-1981, p.225; Schaer, op.cit., p.158 ad art.35).
b) Dans sa déclaration de recours du 2 décembre 2002, rédigée sur trois pages, le mandataire de B. affirme en page 2 qu'"il est d'ores et déjà précisé que le recours qui sera déposé dans le délai supplémentaire requis conclura à l'annulation de la décision du 11 novembre 2002. En effet, le service des étrangers s'est fourvoyé en violant le droit, que ce soit dans l'abus ou dans l'excès de son pouvoir d'appréciation. Il sera en outre reproché une constatation incomplète des faits". Ce faisant, le recourant a manifestement déposé des conclusions claires et précises sur le sort de la décision attaquée.
Il mentionne également les motifs dont il entend se prévaloir. A l'appui de ses conclusions, il indique en effet en outre que "la situation tant économique et culturelle du Cap-Vert ne permet pas de suivre le service des étrangers dans la solution qu'il tente d'esquisser pour refuser la demande du recourant. Ce dernier n'a d'autre moyen que la venue de sa fille pour qu'une vie familiale [sûre] et équilibrée lui soit garantie. La décision de refus est d'autant plus choquante que B. [remplit] parfaitement les conditions posées par notre législation, et spécialement celles de l'article 39 al.1 OLE. Rien ne s'oppose donc formellement à l'octroi d'une autorisation d'entrée et de séjour en faveur de L., d'autant plus que des motifs impérieux tendant à sa sécurité tant physique que psychique semble[nt] s'imposer. En éludant une réalité des plus précaires, la décision du service des étrangers contrevient à l'article 33 LPJA et ne peut qu'être annulée". Enfin, il joint toute une série de pièces dont les demandes de regroupement familial et les décisions de refus.
Sur le vu de ce qui précède, force est d'admettre que l'autorité de recours, contrairement à ce qu'elle prétend, savait pertinemment, à la lecture de l'intervention du 2 décembre 2002, ce que le recourant reproche à l'acte attaqué et ce qu'il veut. L'intention de ce dernier et ses motifs sont suffisamment reconnaissables, d'autant plus à la lumière des pièces qu'il a produites. Le département a dès lors fait preuve de formalisme excessif en estimant que cet acte ne remplit pas les exigences minimales qu'un recours doit contenir. Toutefois, s'il était d'avis que sa motivation n'était pas assez claire à son goût, il avait au demeurant la possibilité de lui demander de la compléter. Il devait dès lors entrer en matière sur le recours du 2 décembre 2002 et considérer l'acte du 9 décembre 2002 comme un mémoire complémentaire.
Dans ces conditions, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision du département annulée. Partant, la cause lui est renvoyée afin qu'il entre en matière sur le recours du 2 décembre 2002 et son mémoire complémentaire du 9 décembre 2002, et rende une décision au fond.
4. Le recours étant admis, il est statué sans frais. Le recourant a en outre droit à des dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours.
2. Renvoie le dossier au département afin qu'il entre en matière sur le recours du 2 décembre 2002 et son mémoire complémentaire du 9 décembre 2002.
3. Statue sans frais et restitue au recourant son avance de frais par 550 francs.
4. Alloue une indemnité de dépens fixée à 600 francs, à charge du département.
Neuchâtel, le 20 juillet 2004