Réf. : TA.2002.70-FISC/yr
A. La Ville et Commune de Boudry a adressé à N., domiciliée dans la commune, une facture personnelle datée du 6 septembre 2001, d'un montant de 134.50 francs, soit 125 francs au titre de "taxe déchets / déchets habitants du 01.01.01 au 31.12.01" et 9.50 francs de TVA. N. s'y est opposée par recours de droit administratif du 1er octobre 2001 devant le chef du Département de la gestion du territoire. Elle conteste la décision d'assujettissement en faisant valoir qu'elle se fonde sur des arrêtés communaux non conformes à la législation cantonale, laquelle prévoit la fixation d'une taxe par habitant ou par ménage, mais ne permet pas de pondérer la taxe par habitant par des considérations de nature sociale. Elle soutient que l'exonération de certains administrés, fondée sur l'âge ou le revenu, prévue par la réglementation communale, est contraire au principe de causalité et revient à prendre en compte des critères d'ordre fiscal contraires au droit fédéral. N. conclut à l'abrogation des dispositions communales d'exonération, subsidiairement à ce que le Département de la gestion du territoire enjoigne la commune de les abroger, et en tout état de cause à l'annulation ou la constatation de l'annulation de la décision la concernant, sous suite de dépens.
Le Département de la gestion du territoire a admis le recours le 14 février 2002. Après avoir exposé le système légal fédéral et cantonal en matière d'élimination des déchets, puis analysé les dispositions d'exécution mises en place par la Ville et Commune de Boudry, il a rappelé les grands principes de causalité, d'équivalence et de couverture des frais auxquels doivent satisfaire les taxes d'utilisation en matière d'élimination des déchets, ainsi que les règles constitutionnelles de la légalité, de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Il a considéré qu'en choisissant un système de perception par habitant, qu'il estime conforme aux principes précités au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral, la Ville et Commune de Boudry ne pouvait en exclure certains citoyens en fonction de critères tels que l'âge ou le revenu, qui ne répondraient à aucun motif sérieux et objectif au regard de la situation à réglementer et procéderaient à des distinctions dépourvues de justifications raisonnables. Par de telles exonérations, la réglementation communale s'écarterait du cadre prévu par le droit cantonal, de sorte que les dispositions incriminées seraient anticonstitutionnelles et illégales, et par conséquent nulles. Pour ces motifs, il a annulé la décision du conseil communal du 6 septembre 2001, soit la facture adressée par la municipalité à N..
B. La Ville et Commune de Boudry recourt devant le Tribunal administratif contre cette décision. Elle conclut principalement à son annulation et au rejet du recours de N., subsidiairement à sa cassation et au renvoi du dossier à l'intimé pour nouvelle décision. Elle fait valoir que les instructions et modèles d'arrêtés en matière de taxe déchets adressées aux communes par les services cantonaux de la protection de l'environnement et des communes admettaient une exonération partielle ou totale de la taxe en fonction de critères sociaux, en précisant que les communes ne devaient pas être trop larges afin d'éviter que la taxe n'atteigne un niveau excessif. La recourante considère que sa réglementation respecte ces instructions et modèles. Elle soutient que l'exonération de certains groupes n'est pas fondamentalement différente, sur le plan de l'égalité de traitement, de la perception d'une taxe déchets par ménage, et qu'il serait contraire au bon sens de mettre la taxe à la charge des bénéficiaires de prestations complémentaires à l'AVS/AI. Il serait admis, dans d'autres domaines, de traiter plus favorablement cette catégorie de citoyens, comme par exemple pour les redevances radio et TV, de sorte que la réglementation communale serait conforme au principe d'égalité de traitement. Il n'appartiendrait par ailleurs pas au département intimé de statuer sur la constitutionnalité d'une disposition légale cantonale.
C. Dans ses observations du 4 avril 2002, le département fait valoir que la modification de la législation cantonale sur les déchets ne visait pas seulement à se conformer au droit fédéral en instituant une taxe causale, mais s'inscrivait parmi plusieurs projets destinés à réaliser les objectifs de planification financière 1999-2002. L'introduction de la taxe n'avait pas pour but d'opérer de nouveaux prélèvements, mais d'améliorer la transparence, la cohérence et l'équité des impôts et taxes des communes, celles-ci devant ainsi financer les mêmes objets de la même façon. Il admet que lors des débats parlementaires, le chef du département a laissé aux communes quelque liberté quant à la nature de la taxe, mais en rappelant qu'une taxe de nature causale ne devait pas être reliée aux revenus, à l'âge ou à la situation des personnes qui devaient la payer, mais bien au produit à éliminer. Il avait alors clairement précisé que l'introduction d'une taxe ménage permettait d'atténuer la charge des familles tout en respectant le principe de la causalité. En rapport avec les instructions émises par l'Etat, il fait valoir que la lecture du texte complet amène à d'autres conclusions que celles tirées par la recourante, et que ces modèles rappellent sans ambiguïté le principe de causalité découlant de la réglementation fédérale et le choix exclusif limité à l'un des modèles proposés. Une modulation de la taxe en fonction de critères fiscaux n'est selon lui pas admissible, et la réglementation édictée par la recourante constituerait un "dérapage" puisqu'elle a pour effet d'introduire sous couvert de taxes, des impôts déguisés tenant compte de critères sociaux ou fiscaux. Il conclut au rejet du recours.
D. N., tiers intéressé à la procédure, a présenté des observations le 1er avril 2002, concluant au rejet du recours de la commune, sous suite de frais et dépens. Il n'est pas avéré selon elle que le législateur cantonal ait voulu accorder certaines exemptions, et le principe, comme celui de la perception de la taxe, devrait reposer sur une base légale claire et indiscutable, non donnée en l'espèce. A son avis, le législateur a renoncé volontairement à la possibilité d'accorder des exonérations, de même qu'à déléguer cette compétence au Conseil d'Etat ou aux communes, de sorte que le règlement d'exécution est conforme à la volonté du Grand Conseil. Elle fait valoir que la réglementation incriminée ne peut pas être assimilée, du point de vue de l'égalité de traitement, avec la perception d'une taxe déchets par ménage, parce qu'un même ménage, selon sa capacité contributive ou l'âge de ses membres, pourrait être traité différemment, en fonction de critères étrangers au principe du pollueur-payeur.
CONSIDER A N T
en droit
1. Le recours est interjeté par une commune contre une décision du Département de la gestion du territoire. Selon l'article 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27.06.1979 [LPJA]; RSN 152.130), la qualité pour recourir est accordée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou la Constitution cantonale. Toutefois, ce principe connaît une exception: la commune qui intervient principalement comme simple organe d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale. La commune est dépossédée sans droit d'une prérogative légale, notamment lorsque l'autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi (RJN 2002, p.325, 327 et les références). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonale, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 290 cons.8b). En droit neuchâtelois, l'autonomie communale est garantie dans les limites de la législation cantonale (art.94 Cst. neuchâteloise du 24.09.2000, en vigueur au 01.01.2002 et, auparavant, 64 al.3 aCst. neuchâteloise).
En matière de taxes déchets, tant la doctrine que la jurisprudence récente du Tribunal fédéral reconnaissent une certaine autonomie aux communes dans l'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La loi fixe uniquement des principes généraux et donne aux cantons mandat de légiférer, et il incombe au droit cantonal et communal, qui revêt à cet égard un caractère autonome, de concrétiser ces principes. L'infrastructure locale, les tâches d'approvisionnement et d'élimination des eaux ainsi que l'élimination des déchets font partie des tâches relevant traditionnellement des communes, tout comme les questions de protection de l'environnement, malgré l'existence d'une réglementation fédérale (Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in Thürer, Aubert, Müller (éd.) in Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, no 33 ad § 31, p.499; ATF 129 I 290 avec les références citées). La loi cantonale concernant le traitement des déchets du 13 octobre 1986 (LTD; RSN 805.30) qualifie le ramassage des ordures ménagères, leur transport jusqu'aux installations de traitement, leur valorisation et leur élimination de "tâches des communes" (art.5 LTD). Celles-ci doivent couvrir les frais de ramassage et d'incinération des déchets par la perception de taxes de nature causale, proportionnées en principe à la quantité de déchets produits (art.22 al.1 LTD, dans la version résultant de la modification de la loi du 23.06.1999). Le Conseil d'Etat fixe les bases servant au calcul des taxes et émoluments communaux (art.24 al.1 litt.d LTD). Il ressort des discussions devant le Grand Conseil (BGC 1999/2000, vol.165, p.521 ss) que le Conseil d'Etat avait admis, pour répondre à deux amendements, que la réglementation proposée pouvait laisser les communes avoir quelques libertés "quant à la nature de la taxe" (BGC 1999-2000, vol.165, p.722) tout en rappelant le cadre tracé par la législation fédérale. La législation cantonale laisse ainsi une certaine autonomie aux communes en matière de taxe déchets, de sorte que la recourante a qualité pour recourir contre la décision du département intimé. Elle est touchée par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art.32 litt.a LPJA). Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Le Tribunal administratif est compétent au sens de l'article 33 LTD avec renvoi à l'article 35 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale du 22 mars 1983 (RSN 152.100).
2. La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01) fixe à son article 2 le principe général de causalité, dit du pollueur-payeur, selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Le chapitre de la loi afférent au traitement des déchets a été modifié une première fois le 21 décembre 1995 avec effet au 1er juillet 1997 (RO 1997, p.1155, 1176; FF 1993 II, p.1337), dans le sens d'une injonction à limiter la production de déchets dans la mesure du possible (art.30 LPE), et de l'obligation faite aux cantons d'assurer l'élimination des déchets urbains (art.31b LPE), moyennant répercussion de principe du coût sur le détenteur des déchets (art.32 LPE). Une seconde modification du 20 juin 1997 a complété la loi par l'article 32a LPE dès le 1er novembre 1997 (FF 1996 IV 1213; RO 1997, p.2243, 2248). Cette disposition impartit aux cantons de veiller à ce que les coûts de l'élimination de ces déchets urbains soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à leur origine. Le montant de la taxe est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets (art.32a litt.a LPE), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (art.32a litt.b LPE), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (art.32a litt.c LPE), des intérêts (art.32a litt.d LPE) et des investissements prévus notamment pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations (art.32a litt.e LPE). L'alinéa 2 de l'article 32a réserve d'autres modes de financement si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement. L'article 32a LPE n'a pas été assorti d'une disposition transitoire et, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il devrait en principe s'appliquer dès son entrée en vigueur (ATF 122 I 290) alors que certains auteurs toléraient un délai jusqu'en 2002 (Brunner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e éd., no 27 ad art.32a LPE, p.15-16).
3. Suite à l'entrée en force des dispositions de droit fédéral, le financement de l'élimination des déchets a été modifié dans la LTD le 23 juin 1999, avec effet au 1er janvier 2001. Les communes sont tenues de couvrir les frais de ramassage et d'incinération des déchets par la perception de taxes de nature causale, proportionnées en principe à la quantité de déchets produits (art.22 al.1 LTD), les autres frais liés au traitement des déchets, notamment ceux résultant du tri et de la valorisation, étant couverts par l'impôt (art.22 al.2 LTD). Avant cette modification, elles en avaient la faculté et non l'obligation (art.22 aLTD). Le changement de loi a été proposée par le Conseil d'Etat dans le cadre d'un paquet global destiné à l'amélioration des finances cantonales et à la réduction du déficit budgétaire. L'une des mesures prévues était l'introduction de taxes causales aux plans cantonal et communal pour le financement des mesures liées notamment à l'élimination des déchets (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui de treize projets de lois et décrets destinés à réaliser les objectifs de la planification financière 1999-2002), pour mettre en œuvre le principe du pollueur-payeur (BGC 1999-2000, vol.165, p.408 ss, 415-416). Le projet, dès le débat d'entrée en matière, a été critiqué pour son aspect trop peu incitatif et le fait qu'il ne correspondait pas entièrement au principe de causalité. Le texte initial a été modifié en ce sens que la loi prescrit la perception d'une taxe, mais n'exclut pas qu'elle puisse être calculée en proportion "d'éléments sans relation avec elle, tels que l'âge ou le revenu des usagers". Elle n'admet pas d'autre forme de redevance, en particulier des "impôts affectés de nature causale", tout en tenant compte de ce qu'une "taxe de nature causale ne doit pas être liée au revenu, à l'âge ou à la situation des personnes qui doivent la payer, mais bien au produit qui doit être éliminé" (BGC précité, p.724).
Le règlement d'exécution de la LTD, modifié le 16 juillet 2000 (FO 2000 no 50) en ce qui concerne les taxes déchets, prévoit à l'article 10 que les taxes prévues à l'article 22 LTD sont fixées selon les critères suivants :
1. Pour les personnes physiques :
a) par habitant;
b) par ménage, avec pondération en fonction du nombre d'occupants.
2. Pour les établissements, commerces et entreprises :
a) en fonction de la quantité, notamment par container;
b) par genre d'activité et nombre d'employés.
En application de cette réglementation, le Conseil général de la Ville et Commune de Boudry a édicté le 15 décembre 2000 un arrêté prévoyant la perception d'une contribution annuelle, dénommée taxe de déchets, pour couvrir les frais de ramassage et d'incinération des déchets urbains perçue auprès des habitants, y compris les personnes au bénéfice d'une déclaration de domicile, ainsi que des établissements, commerces et entreprises. L'article 5 de cet arrêté prévoit que sont exonérés de la taxe les habitants mineurs jusqu'à 18 ans et les jeunes en formation jusqu'à 25 ans, sans revenu imposable, la situation d'âge au 1er janvier de l'année de perception étant déterminante (litt.a) ainsi que les habitants au bénéfice de prestations complémentaires AVS-AI, (litt.b). L'arrêté prescrit que le chapitre "Ramassage et incinération des déchets urbains" doit être auto-financé exclusivement par les taxes de déchets (art.7), et répartit les éventuels bénéfices ou déficits sur d'autres comptes. Le Conseil communal doit prendre toutes les mesures pour favoriser la diminution de la quantité de déchets urbains, renseigner notamment les habitants et établissements afin de promouvoir le tri et la limitation des déchets et de publier annuellement un résumé des quantités récoltées et des dépenses liées au ramassage et à l'incinération des déchets urbains, par exemple en instaurant un système de ramassage des déchets compostables (art.8). Cet arrêté a reçu la sanction du Conseil d'Etat le 24 janvier 2001. Par arrêtés du 12 février 2001, sanctionné par le Conseil d'Etat le 21 février 2001, et du 26 mars 2001, le Conseil communal a fixé la taxe déchets due par les personnes physiques à 125 francs par an et par habitant et précisé que l'exonération serait octroyée sur demande écrite dûment justifiée par pièces.
4. Conformément au principe de causalité figurant dans la loi fédérale sur la protection de l'environnement, les collectivités publiques peuvent répercuter, au moyen de contributions causales, les coûts d'élimination et de traitement des ordures ménagères qui leur incombent sur les personnes qui les produisent. Toutefois, ce principe n'exige pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets produits. La collectivité publique doit en effet supporter des coûts qui ne dépendent pas tous directement de ces quantités, notamment des frais d'entretien d'installations qui existent même si temporairement aucun déchet n'est effectivement évacué ni traité. Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a rappelé que l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public, ici l'évacuation et le traitement des déchets que produit l'administré, est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique, parce que cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la durée des séjours, le nombre de personnes habitant l'immeuble, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Pour cette raison, il a admis que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (RDAF 1999 I 98 et les références).
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) a publié en 2001 une directive concernant le financement de l'élimination des déchets urbains selon le principe de la causalité. Ce document se veut une aide à l'exécution élaborée par l'autorité de surveillance (art.38, 65 LPE) et s'adresse en premier lieu aux autorités d'exécution, en vue de garantir une pratique d'exécution uniforme et conforme au droit fédéral. Cette directive veut pallier aux inconvénients découlant du fait que la LPE n'a pas été concrétisée par le biais d'une ordonnance d'application fixant le montant des taxes. Elle fixe un cadre directeur pour l'élaboration des règlements de taxation relatifs à l'élimination des déchets urbains. Le modèle qu'elle recommande préconise la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité, telle la taxe au sac, ou comme alternative la taxation à la quantité (taxe au sac ou taxe au poids). La directive reconnaît que les avis d'experts divergent quant à savoir si la perception d'une taxe par habitant peut être considérée comme conforme au principe de causalité ou non, certains auteurs soutenant que tel est le cas à condition que la quantité effective de déchets produite soit prise en compte dans le calcul de la taxe par une vérification périodique, d'autres considérant que la composante de quantité fait partie intégrante de la taxe (Rausch, Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige Abfallgebühren, DEP 1998/7, p.634; Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, DEP 1999/1, p.35; v. également à titre d'exemples Tribunal administratif de Zurich in DEP 2000, p.166-170 et Tribunal supérieur du canton de Schaffhouse in DEP 2002, no 47, p.786). La directive de l'OFEFP estime qu'il est judicieux de combiner les taxes conformes au principe de causalité, comme les taxes au sac, avec des taxes de base, mais exclut qu'un financement des coûts d'élimination fondé uniquement sur des taxes de base ou même sur le produit des impôts sans tenir compte du type et de la quantité de déchets soit conforme à l'article 32a LPE. La directive réserve toutefois l'application de l'article 32a al.2 LPE. Selon la directive de l'OFEFP, la couverture des frais par une taxe de base est considérée comme plus adéquate que l'utilisation du produit des impôts, mais doit demeurer exceptionnelle. Elle rappelle qu'à terme, l'institution d'un financement conforme au principe de causalité demeure l'objectif à atteindre.
5. Il s'agit, dans le présent cas, de déterminer si la Ville et Commune de Boudry pouvait, en prélevant une taxe déchets par habitant, exclure certains de ses administrés du cercle des personnes assujetties et si sa réglementation, sur ce point, est conforme aux principes de la LPE.
Le législateur cantonal a certes renoncé à exclure expressément dans la loi certains critères pour calculer la taxe. Il a ainsi tracé un large cadre à l'article 22 LTD, qui doit toutefois être appréhendé à l'intérieur des objectifs fixés par la législation fédérale. Celle-ci n'admet de s'écarter du principe de causalité que dans le cadre de l'article 32a al.2 LPE, qui permet de déroger aux règles fixées dans la loi si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement. Selon la doctrine et la jurisprudence, la prise en compte d'éléments fondés sur la capacité contributive des personnes astreintes à payer la taxe est étrangère au principe de causalité. Les taxes sont perçues indépendamment de facteurs sociaux, si ce n'est éventuellement dans le calcul de la taxe de base. Aussi considère-t-on qu'il est contraire au principe de causalité de traiter de manière distincte certaines catégories de personnes. Lorsque la taxe est fixée en fonction de la quantité de déchets produite, il n'est tenu aucun compte, par définition, de la personne qui en est la cause. Il ne saurait en aller autrement dans le cas des taxes forfaitaires pour les personnes physiques, où la causalité ne revêt qu'un caractère abstrait qui ne justifie pas l'introduction de critères de distinction entre personnes (Brunner, op.cit., ad art.32a, p.43).
Force est ainsi d'admettre que le département de la gestion du territoire a estimé à bon droit qu'en choisissant la perception par habitant (selon l'art.10 ch.1 litt.a du règlement d'exécution de la LTD) la commune ne pouvait pas prévoir des exonérations basées sur des considérations sociales ou fiscales, à savoir des critères tels que l'âge ou le revenu. Il a ainsi lieu de confirmer la décision attaquée, aux motifs de laquelle on peut au surplus renvoyer. Celle-ci relève avec raison, par ailleurs, que le système de la contribution par ménage permettrait quant à lui, par la pondération de la taxe en fonction de la grandeur du ménage, d'atteindre en partie les buts visés par la réglementation communale litigieuse.
6. En conclusion, le recours de la Commune de Boudry doit être rejeté. Il sera statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'y étant pas astreintes (art.47 LPJA). Il n'est point alloué de dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 31 août 2004
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président