Réf. : TA.2002.3 + 207-AMTC/yr
A. M., agriculteur aux Ponts-de-Martel, a présenté le 7 juin 2001 une demande de permis de construire une "stabulation libre avec fosse à purin, fenil et remise" sur les articles X et Y du cadastre de cette localité, situés en zone agricole mais à l'intérieur du périmètre du site marécageux délimité au sud-ouest des Ponts-de-Martel. La demande a été transmise par la Commune au Département de la gestion du territoire, compétent pour se prononcer sur les constructions hors zone d'urbanisation. Lors de la mise à l'enquête publique, la propriétaire d'un immeuble voisin et sa famille, savoir G., C., D. et H., se sont opposés au projet, motif pris des inconvénients en résultant pour eux (vue, nuisances) et invoquant le fait que les parcelles en cause se trouvaient dans une zone inondable et protégée, partant inconstructible.
Après avoir pris l'avis des divers services cantonaux concernés, qui ont émis des préavis favorables moyennant le respect de certaines conditions, le Département de la gestion du territoire a considéré que le projet était conforme à la zone agricole, qu'il respectait la réglementation communale et les dispositions particulières du site marécageux des Ponts-de-Martel et celles relatives à la proximité d'un bas-marais d'importance nationale. Par décision du 22 novembre 2001, il a dès lors constaté la conformité du projet à l'affectation de la zone et levé l'opposition de G. et consorts. La décision mentionne toutefois que les "conditions" suivantes devaient être respectées : décharge de l'Etat de toute responsabilité résultant de dégâts dus aux éventuelles inondations; indemnisation limitée, excluant de l'assurance immobilière les dommages dus aux inondations; obligation de finaliser les contrats d'exploitation des terrains situés en zones-tampons des bas et des hauts-marais délimités par l'office de la conservation de la nature selon un procès-verbal de visite des lieux du 22 mars 2001. Cette décision a été notifiée aux intéressés par le Conseil communal des Ponts-de-Martel en même temps que la décision communale du même jour accordant le permis de construire (sous réserve de la couleur de certains éléments de la construction).
B. G. et consorts ont recouru devant le Département de la gestion du territoire contre la décision communale accordant le permis de construire, en invoquant les motifs de sécurité et de salubrité qui s'opposent à la construction dans une zone inondable; l'interdiction de toute construction dans un site marécageux d'importance nationale; la non-conformité du projet à la zone agricole, dès lors que la nécessité de l'implantation de la construction à cet endroit n'était pas établie, que le caractère indispensable du bâtiment pour l'exploitation de l'intéressé n'était pas démontré et que d'autres intérêts s'opposaient au projet.
Par décision du 15 mai 2002, le département a déclaré le recours irrecevable, pour le motif que les griefs précités n'étaient pas dirigés contre la décision communale elle-même mais concernaient les questions relevant de la compétence du département et traitées dans la décision spéciale qu'il a rendue, laquelle pouvait faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif, moyen dont les intéressés ont au demeurant fait usage.
C. G. et consorts ont en effet déféré au Tribunal administratif, par mémoire du 7 janvier 2002, la décision du Département de la gestion du territoire du 22 novembre 2001, reprenant en les développant les moyens invoqués précédemment : les parcelles concernées sont impropres à la construction car situées en zone inondable; elles font par ailleurs partie du site marécageux où toute construction ou installation est interdite, sauf exception non réalisée en l'espèce; la construction porterait atteinte aux éléments caractéristiques du site et présenterait des risques de pollution liés à la fosse à purin; la conformité à l'affectation de la zone agricole ne doit pas être admise dès lors que la construction ne remplit pas les conditions de la nécessité de l'implantation à cet endroit et du besoin de l'entreprise agricole de l'intéressé; des intérêts prépondérants s'opposent à ce projet.
Dans leurs observations respectives sur le recours, le Conseil communal des Ponts-de-Martel renvoie aux préavis des services concernés de l'Etat et M. conclut au rejet du recours. L'intéressé fait valoir notamment que le service cantonal de l'économie agricole a admis le besoin de cette construction pour assainir son exploitation qui ne satisfait plus aux exigences notamment de la protection des animaux; qu'il n'a pas de terrains situés en dehors du site marécageux (sauf à la Tourne, région trop éloignée); que la construction projetée ne présente pas de risques pour l'environnement et lui est indispensable. Pour sa part, le Département de la gestion du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, motif pris que les recourants n'ont pas qualité pour invoquer le caractère inondable du terrain de M., un tel risque étant sans incidence pour eux, ni pour invoquer de manière générale la sauvegarde du site marécageux ou la protection de l'environnement, des eaux et des animaux, arguments relevant selon lui de l'action populaire et partant irrecevables. Quant au fond, il relève que le projet vise le maintien de l'exploitation existante, but compatible avec les exigences de la loi et de la Constitution fédérale en matière de protection des sites marécageux; que les bâtiments agricoles existants sont inadaptés et doivent être mis en conformité avec les exigences en matière de protection des animaux; que des zones-tampons ont été délimitées conformément aux exigences fédérales.
D. G. et consorts ont également recouru devant le Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire du 15 mai 2002, dont ils demandent l'annulation. Ils font valoir, notamment, qu'il appartenait à l'autorité communale de se prononcer en particulier sur des questions telles que le caractère inondable des terrains, griefs qu'ils auraient dû être admis à faire valoir devant l'autorité de recours de première instance.
Le Conseil communal des Ponts-de-Martel renonce à présenter des observations. Le Département de la gestion du territoire ainsi que M. concluent au rejet du recours.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjetés dans les formes et délai légaux, les deux recours sont recevables à cet égard. Compte tenu de l'identité des parties et de la connexité des deux décisions attaquées, les deux recours peuvent faire l'objet d'un seul arrêt.
2. Selon l'article 32 litt.a LPJA, la qualité générale pour recourir est reconnue à celui qui est touché par la décision et a un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation ou la modification de la décision. Le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué – qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou idéal. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 124 II 504 cons.b et les références; RJN 1993, p.288 et les références). En matière d'aménagement du territoire ou de constructions, un voisin peut attaquer un projet en invoquant des dispositions qui n'ont pas pour but la protection des voisins, en se fondant par exemple sur le droit forestier ou sur le droit de la protection des eaux, pourvu que la réalisation du projet litigieux ait pour conséquence de lui causer personnellement un préjudice de fait (ATF 111 Ib 160; RJN 1993, p.288, 1989, p.322, 1982, p.280; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p.697).
En l'espèce, G. est propriétaire d'une parcelle séparée de celles de M. par une route publique. Le bâtiment qu'elle y occupe avec sa famille est distant d'une cinquantaine de mètres seulement de la construction projetée et litigieuse, laquelle aura un impact évident sur la vue, actuellement entièrement dégagée, des recourants et entraînera sans doute des inconvénients divers pour eux, liés inévitablement à l'exploitation d'une stabulation libre à proximité immédiate. Leur qualité pour recourir est ainsi incontestable et doit être admise, dès lors qu'ils soulèvent des moyens qui ressortissent au droit public de l'aménagement du territoire, de la protection de la nature et du droit des constructions, et quand bien même ceux-ci n'ont pas de rapport avec les normes visant la protection des voisins.
3. a) Il résulte de la décision du département du 22 novembre 2001 (ci-après : décision spéciale) et des renseignements complémentaires fournis par le département (D.16) que les parcelles concernées par le projet de construction se trouvent à l'intérieur du périmètre du site marécageux des Ponts-de-Martel, constituant l'objet no 2 de la liste des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale selon l'annexe 1 à l'ordonnance fédérale sur les sites marécageux (RS 451.35) et délimité par le plan cantonal de protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale du 24 mai 1995 (toutefois non encore en vigueur), et il n'est pas contesté que le régime des sites marécageux est applicable au projet litigieux. Selon l'article 78 al.5 Cst.féd. (qui correspond à l'ancien art.24 sexies al.5 introduit dans la Constitution à la suite de l'initiative dite de Rothenthurm adoptée le 06.12.1987), "les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles". Cette disposition consacre le principe d'une interdiction générale des atteintes dans les sites protégés, sous réserve des installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles, de sorte que des exceptions allant au-delà devraient être considérées comme inconstitutionnelles (Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, p.922; ATF 117 Ib 246 cons.3b). C'est ainsi que l'article 23d al.1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), qui dispose que l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux, a été jugé non conforme aux règles constitutionnelles (ATF 123 II 252 cons.cc; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg, 1997, p.283) ou, en tout cas, à la limite de l'admissible à cet égard (Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire LPN, p.513).
Les recourants font valoir qu'il n'est aujourd'hui plus possible de construire, en dehors des deux exceptions constitutionnelles non réalisées ici, dans les sites marécageux, principe violé en l'espèce par la décision entreprise. Selon eux, il n'y a plus de raison pertinente pour opter en faveur de l'application de l'article 23d LPN, comme l'a fait le Tribunal fédéral dans la cause précitée (ATF 123 II 252) en vertu des articles 113 al.3, 114 bis al.3 aCst.féd. puisque le nouvel article 78 Cst.féd. est désormais postérieur à la disposition légale en cause et que, directement applicable et de rang supérieur, il doit l'emporter sur la loi fédérale antérieure, inférieure et contraire.
Cependant, selon l'article 191 Cst.féd., le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international. Or, sont soumis à cette règle tant les actes adoptés sous le règne et selon la terminologie de la Constitution de 1874 que ceux qui le sont conformément à celle de 1999. Les uns comme les autres doivent en effet être appliqués par le Tribunal fédéral ainsi que par les autres autorités (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.I, p.643 ch.m. 1820).
Au demeurant, il ne s'agit pas en l'espèce d'autoriser une nouvelle exploitation à l'intérieur du site marécageux (éventuellement compatible avec la loi mais contraire à la Constitution), mais une construction destinée à une exploitation préexistant au 1er juin 1983, date déterminante selon la disposition transitoire de l'article 24 sexies al.5 aCst.féd., ce qui n'est pas contesté. Pour autant qu'il ne soit pas lié à une intensification de l'exploitation existante des parcelles situées à l'intérieur du site marécageux, le nouveau bâtiment – même s'il est censé remplacer la ferme située à proximité mais en dehors des limites du site – ne contrevient dès lors pas en soi à une interdiction constitutionnelle ou légale.
b) Selon la LPN, on entend par site marécageux un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site (art.23b al.1). La protection a pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale. Le Conseil fédéral fixe des buts de protection adaptés aux particularités des sites marécageux (art.23c al.1). D'après l'article 23d, l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux (al.1). Est en particulier admise à la condition prévue à l'alinéa 1 l'exploitation agricole et sylvicole (al.2 litt.a).
L'ordonnance fédérale sur les sites marécageux (RS 451.35) énonce, à l'article 4, les divers buts visés par la protection : protection du paysage contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son importance nationale; sauvegarde des éléments et des structures caractéristiques des sites marécageux, notamment des éléments géomorphologiques, biotopes, éléments culturels et constructions et structures traditionnelles de l'habitat; encouragement de l'exploitation durable et typique des marais et des sites marécageux (al.1 litt.a à d).
Il résulte de cette réglementation que l'étendue de la protection d'un site marécageux dépend des buts de protection applicables au site en cause. Si une atteinte n'est pas compatible avec les buts de protection, elle n'est pas admissible, quels que soient les autres intérêts en jeu. Si, en revanche, une construction, une installation ou une modification de terrain ne porte pas atteinte aux buts de protection, rien ne s'y oppose. Ainsi, une interdiction absolue pour les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale n'existe que si un projet est incompatible avec les buts de protection. Dans de tels sites, à la différence des marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, il n'existe donc pas une interdiction totale de bâtir. Chaque projet doit bien plutôt être examiné soigneusement pour déterminer sa compatibilité avec les buts de protection (Keller/Zufferey/Fahrländer, op.cit., p.489).
Sont considérées comme ne portant pas préjudice au but de protection les interventions qui ne diminuent pas véritablement la valeur du site marécageux, lorsque celui-ci, pris dans sa globalité, n'est atteint tout au plus que très marginalement (ATF 124 II 27 cons.c). Selon Waldmann (op.cit., p.287 ss, 313), la compatibilité avec les buts de protection implique d'abord que l'on détermine les effets probables d'un projet et leurs incidences sur le site. Il s'agit de l'établissement des faits, qui doit – sans égard au but de protection – se fonder sur des éléments concrets mais aussi sur les connaissances empiriques de nature scientifique. Ces incidences, directes ou indirectes, d'un projet sur le site protégé doivent ensuite être évaluées séparément. L'examen de la compatibilité suppose toutefois toujours une appréciation globale : chaque projet doit être évalué – comme dans le cas d'une étude de l'impact sur l'environnement (art.9 al.3 OEIE) – dans tous ses aspects considérés aussi bien isolément que collectivement et dans leur action conjointe au regard du but de protection applicable au cas concret (Waldmann, op.cit., p.287-291).
c) La décision spéciale affirme "que le projet (…) respecte (…) les dispositions particulières du site marécageux des Ponts-de-Martel et celles relatives à la proximité d'un bas-marais d'importance nationale". Cependant, elle ne contient aucune indication relative à l'existence d'une évaluation de la compatibilité du projet avec les buts de protection du site marécageux. Elle se réfère seulement aux préavis des services cantonaux concernés, en particulier à la proposition faite par l'office de la conservation de la nature à M. concernant une délimitation de zones-tampons sur son domaine, à teneur d'un procès-verbal de visite des lieux du 22 mars 2001 signé par l'intéressé, la décision étant au surplus assortie de la condition de "finaliser les contrats d'exploitation des terrains situés en zones-tampons des bas et des hauts-marais dans le sens du procès-verbal susmentionné". Quant au préavis de l'office de la conservation de la nature lui-même, du 16 octobre 2001, il est favorable au projet à cette condition, tout en rappelant qu'un préavis négatif (qui ne figure pas au dossier) avait été formulé dans un dossier préliminaire en date du 31 octobre 2000 et sans évoquer aucunement l'évaluation exigée par l'application des articles 23a à 23d LPN. Les déterminations du département dans la procédure de recours ne comportent pas non plus de précisions à ce sujet. En conséquence, force est de constater que, sous cet angle déjà, l'instruction de l'affaire est insuffisante.
4. a) Selon la décision spéciale, le projet litigieux "est conforme à l'affectation de la zone agricole". La décision évoque à ce sujet le préavis favorable du service de l'économie agricole, qui a reconnu le besoin agricole du projet à la suite d'une étude de l'office de l'équipement agricole du 22 novembre 1999. Selon celle-ci, M. détient son bétail dans cinq étables non conformes à la loi sur la protection des animaux (selon une décision du service vétérinaire cantonal du 09.03.1999, l'intéressé est tenu de réaliser des travaux de mise en conformité de son exploitation). Le travail est pénible et peu rationnel, le volume de stockage pour le fourrage est nettement insuffisant et peu pratique, les fosses et fumière existantes sont nettement insuffisantes pour assurer le stockage des déjections du bétail, les eaux usées d'un logement ne sont pas encore raccordées à la Step. Il est relevé que M. souhaite construire un nouveau rural afin de résoudre ses problèmes concernant la loi sur la protection des animaux et la loi sur la protection des eaux et de rationaliser son travail. Le projet prévoit la construction d'une stabulation libre à logettes pour les vaches et les grandes génisses et d'une stabulation libre sur couche profonde avec place d'affouragement en dur pour le jeune bétail. Le volume du fenil sera d'environ 2500 m3 et celui de la fosse à purin au minimum 650 m3. Une aire d'exercice extérieure sera également aménagée.
b) D'après l'article 34 al.4 OAT, une autorisation pour une construction ou une installation en zone agricole ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (litt.a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (litt.b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (litt.c).
L'Office fédéral du développement territorial, dans une publication du 12 septembre 2000 (nouveau droit de l'aménagement du territoire : explications relatives l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre, p.31) a précisé notamment ce qui suit : la question de savoir si une construction ou une installation est nécessaire à l'exploitation agricole ou horticole sera examinée – comme il se doit dans le domaine de l'aménagement du territoire – en fonction de critères objectifs. La pesée des intérêts exigée à la lettre b (de l'art.34 al.4 OAT) se fait à la lumière des buts et des principes de l'aménagement du territoire énoncés aux articles 1 et 3 LAT. Il convient ainsi d'accorder un soin particulier à la bonne intégration des constructions ou des installations dans les paysages sensibles (v. ATF 117 Ib 270 cons.4c; art.3 al.2 litt.b LAT). La protection des sites et des paysages revêt dans ce contexte une importance particulière. Vérifier qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du projet à l'endroit envisagé empêche la réalisation du projet dans des paysages sensibles; en général, les bâtiments servant au développement interne devront se situer à proximité immédiate du bâtiment d'exploitation existant. Lorsqu'une disposition constitutionnelle ou légale règle précisément certains aspects de la pesée des intérêts (protection de l'environnement, protection de la nature et du paysage), les projets de construction doivent être examinés à la lumière de ces dispositions de la législation spéciale. Ce n'est que lorsque ce premier examen aura montré que rien ne s'oppose à la réalisation du projet que la pondération de tous les intérêts privés et publics pourra être effectuée de manière coordonnée (ATF 121 II 72 cons.3; 117 Ib 28 cons.3)".
Dès lors, sous l'angle des dispositions pertinentes de la législation sur l'aménagement du territoire également, un examen attentif de la compatibilité du projet avec le site s'impose. Dans ce cadre – et compte tenu aussi du principe légal ancré à l'article 16 al.1 LAT selon lequel les zones agricoles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction – un examen de l'importance du projet par rapport aux bâtiments existants et à la possibilité de leur utilisation future se justifie également. Qu'une telle réflexion ait été faite ne résulte en tout cas pas du dossier.
5. Les recourants font valoir par ailleurs le caractère inconstructible du terrain s'agissant d'un secteur sujet à inondations, risque avéré et d'ailleurs incontesté, qui a même donné lieu à une réserve dans la décision entreprise, déchargeant l'Etat de toute responsabilité résultant de dégâts dus aux éventuelles inondations et excluant en outre l'indemnisation éventuelle en vertu de la loi sur l'assurance des bâtiments, conformément à une communication de l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière du 1er novembre 2001.
On peut se demander si, et à quelles conditions, la collectivité publique peut autoriser une construction sur un terrain présentant de tels risques tout en se dégageant d'emblée de toute responsabilité pour d'éventuels dommages en rapport avec ceux-ci. A cet égard aussi le dossier est, quoi qu'il en soit, lacunaire. On ignore par exemple quelle est concrètement l'importance du risque d'inondation pour les deux parcelles concernées, quels sont les dommages avec lesquels il faudrait le cas échéant compter, et quelles sont éventuellement les mesures qui peuvent être prises pour écarter ou atténuer des conséquences dommageables. Le département ne se prononce pas non plus sur le risque de pollution du site que pourrait entraîner une inondation de la fosse à purin; il n'est pas inutile de rappeler, à cet égard, que le bâtiment projeté est situé à proximité immédiate du bas-marais.
Sur ces différents points un complément d'instruction, pour lequel une audition des personnes indiquées par le département ne saurait suffire, s'impose également.
6. En raison de ce qui précède, les deux décisions du Département de la gestion du territoire de même que l'autorisation de construire accordée par la Commune des Ponts-de-Martel doivent être annulées sans qu'il y ait lieu de procéder à une inspection locale, la cause étant renvoyée audit département pour instruction complémentaire et nouvelle décision pour des motifs résultant de l'examen du dossier. Vu l'issue du litige à ce stade, les recourants ont doit à des dépens (art.48 LPJA). Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet les recours, en ce sens que les décisions du Département de la gestion du territoire des 22 novembre 2001 et 15 mai 2002 ainsi que la décision du Conseil communal des Ponts-de-Martel du 22 novembre 2001 sont annulées et la cause renvoyée audit département pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice et ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 800 francs à charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 8 juillet 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président