Réf. : TA.2002.230-DIV/yr
A. Le 14 décembre 2000, la Chambre neuchâteloise du commerce et de l'industrie (CMCI), agissant à la demande de la Fédération neuchâteloise du commerce indépendant de détail (FNCID), du Groupement neuchâtelois des grands magasins (GNGM), en concertation avec la Fédération suisse des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation (FCTA), a adressé au Conseil d'Etat une requête tendant à obtenir l'autorisation d'ouvrir les magasins du lundi au dimanche de 6 h à 22 h durant la période d'Expo.02, soit de mai à octobre 2002.
Cette requête a conduit à l'ouverture de négociations entre les partenaires sociaux des cantons touchés par Expo.02 sur la question de l'ouverture des magasins. Dans leur cadre, la demande d'autorisation a été retirée concernant le dimanche. En revanche, elle a été maintenue pour les lundis de Pentecôte et du Jeûne fédéral ainsi que pour le 1er août 2002.
Par décision du 28 mars 2002, publiée dans la Feuille officielle cantonale du 3 avril 2002, le service de l'inspection et de la santé au travail, après avoir consulté le secrétariat d’Etat à l’économie, a autorisé les magasins des communes du canton de Neuchâtel à occuper du personnel entre 6 h et 17 h le jeudi 1er août 2002, précisant que les magasins qui feraient usage de cette autorisation devraient se conformer strictement aux dispositions de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr) et de l'ordonnance 1 relative à la loi sur le travail (OLT1). En particulier, l'autorisation indiquait qu'aucun travailleur ne pourrait être occupé ce jour-là sans son consentement; que les travailleurs recevraient un supplément de salaire d'au moins 50 %; qu'aucun travailleur occupé ce jour-là ne serait appelé à travailler plus de 6 jours consécutifs; que le repos compensatoire correspondant à une tranche maximale de 5 heures de travail effectuée ce jour férié légal serait accordé dans un délai de 4 semaines; que s'il durait plus de 5 heures, il serait compensé, pendant la semaine précédente ou suivante, par un repos compensatoire de 35 heures coïncidant avec un jour de travail; qu'il couvrirait obligatoirement la période comprise entre 6 h et 20 h. En outre, les dispositions de l'ordonnance 2 relatives à la loi fédérale sur le travail (OLT2), habituellement applicables à certains types de commerces, étaient réservées.
B. Le Syndicat X. a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision, en concluant à son annulation, motif pris, en résumé, que les conditions fixées par la loi fédérale sur le travail et ses ordonnances d'application pour déroger par une telle décision à l'interdiction de travailler le dimanche et jours assimilés à un dimanche n'étaient pas remplies. Par arrêt du 8 mai 2002, le Tribunal administratif a déclaré ce recours irrecevable et a transmis la cause au Département de l'économie publique (ci-après : le département) comme objet de sa compétence.
Le 31 mai 2002, le département a rejeté ce recours et retiré l'effet suspensif à tout recours éventuel contre sa décision. En substance, il a retenu que le 1er août, fête nationale, est assimilé à un dimanche par la législation sur le travail et que les conditions sont réunies pour autoriser l'ouverture des magasins, sous certaines conditions, ce jour-là en raison de l'exposition nationale.
C. Le 13 juin 2002, le Syndicat X. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre ce prononcé dont il demande l'annulation, sous suite de dépens. Le recourant sollicite par ailleurs la restitution de l'effet suspensif à son recours.
En résumé, le syndicat recourant soutient qu'aucune demande formelle n'a été présentée qui justifierait la décision du service de l'inspection et de la santé au travail. Il fait valoir en outre que les conditions d'une ouverture de tous les magasins le jour de la fête nationale ne sont pas remplies, le déroulement d'Expo.02 n'exigeant pas une telle ouverture exceptionnelle. Selon lui, il y aurait lieu de toute façon de vérifier concrètement, pour chaque entreprise concernée, si ces conditions sont bien réunies.
D. Dans ses observations sur le recours, le département en propose le rejet.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Le recourant soutient en premier lieu que le service de l'inspection et de la santé au travail a statué sans avoir été saisi d'une requête formelle. Il ne peut être suivi.
Certes, la requête de la CNCI du 14 décembre 2000 n'a pas été expressément adressée audit service. Cependant, à mesure que devait être envisagée une autorisation échappant à la compétence du Conseil d'Etat, destinataire de cette requête, ce dernier avait le devoir de la transmettre à l'autorité compétente en application de l'article 9 al.1 LPJA. L'obligation de transmettre d'office l'affaire à l'autorité compétente vise à empêcher que la cause soit liquidée par un refus d'entrer en matière, ce qui contraindrait les parties à s'adresser elles-mêmes par une nouvelle démarche à l'instance compétente (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.67). Le système légal tend donc lui-même à une économie de procédure, de sorte que le grief du recourant tombe à faux. Par ailleurs, on ne saurait nier qu'en sollicitant l'autorisation d'ouvrir les magasins "durant la période d'Expo.02, de mai à octobre 2002" et "du lundi au dimanche de 6 h à 22 h", la requête de la CNCI visait également le 1er août 2002, jour de la fête nationale. Sur ce point, le recours est mal fondé.
3. a) Les règles de droit sont des dispositions de nature générale et abstraite qui s'adressent à un nombre indéterminé de personnes et régissent un nombre indéterminé de situations de fait, sans référence à un cas ou à une personne déterminée. L'acte administratif, respectivement la décision administrative, est au contraire un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de façon impérative et contraignante une situation concrète soumise au droit administratif, soit en créant des droits et obligations, soit en en constatant l'existence. La décision générale (die sogenannte Gemeinverfügung) se situe entre la règle de droit et la décision particulière. Elle se caractérise par le fait que, d'une part, elle s'adresse à un cercle indéterminé de personnes, qu'elle est donc de portée générale, mais que, d'autre part, elle règle un cas concret (ATF 125 I 316 cons.2a et les références; ATF non publié dans la cause A. du 06.04.2002, 2A.422/2000, cons.2b/aa).
En raison de leur caractère concret, les décisions générales sont assimilées aux décisions ordinaires (ATF 112 Ib 251-252, 101 Ia 73 cons.3a). En particulier, la compétence pour prononcer des décisions générales appartient à l'autorité qui peut rendre des décisions individuelles dans le même domaine, sans délégation expresse (Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984 IV.a.2, p.448). Les décisions générales (ou collectives) posent des problèmes particuliers qui justifient des solutions originales, s'inspirant du régime des normes, spécialement en ce qui concerne la notification (Moor, Droit administratif, vol.II, Berne 2002, p.174) et le droit d'être entendu (ATF 119 Ia 150 cons.5c/cc et les références).
b) La distinction entre acte général et abstrait (règle de droit ou norme) et acte général et concret (décision générale ou collective) n'est pas toujours aisée lorsque l'acte à qualifier définit – comme en l'espèce – ses effets en se référant à un cadre territorial et temporel limité (ATF 112 Ib 251 cons.2b, 2c). Le critère le plus adéquat est celui de l'immédiateté de la définition que cet acte donne de la situation régie. Si le sens de l'acte est de poser les critères auxquels est liée la survenance de conséquences juridiques, il indique ainsi un champ d'application, et il s'agit d'une norme. Si, au contraire, l'acte désigne exclusivement et directement une ou plusieurs situations précises pour en faire le fondement direct d'un droit ou une obligation, c'est cette situation qui reçoit ainsi un régime juridique, et on se trouve en présence d'une décision – par exemple le tarif à payer dans un parking déterminé : la situation est "Anordnungsobjekt" (Moor, op.cit., p.173-174 et les références).
c) En l'espèce, la faculté donnée globalement par le service de l'inspection et de la santé au travail le 28 mars 2002 à tous les magasins des communes du canton de Neuchâtel d'occuper du personnel le 1er août 2002, entre 6 h et 17 h, s'adresse à un nombre indéterminé de destinataires puisqu'elle s'appliquerait non seulement aux commerces existants au moment où cette décision a été prise, mais aussi à tous ceux qui se seraient ouverts jusqu'au jour en question. Cette autorisation règle cependant de façon précise la situation des employeurs et des travailleurs des magasins qui ouvriraient le 1er août 2002, en fixant leurs droits et obligations respectifs. Ainsi, en application des principes qui ont été rappelés plus haut et en raison de son caractère concret, il y a lieu de la qualifier de décision générale au sens susindiqué.
d) Cela étant, toutes les indications que doit contenir une demande de permis lorsqu'elle est présentée par une seule entreprise (art.41 OLT1) n'étaient pas indispensables à l'examen par l'autorité de cette requête. La désignation de l'entreprise ou de la partie d'entreprise à laquelle se rapporte la demande (litt.a), ainsi que le nombre de travailleurs concernés, avec indication du nombre d'hommes, de femmes et de jeunes gens (litt.b) n'ont pas de sens lorsqu'il est question de rendre une décision générale. Par ailleurs, l'autorisation étant subordonnée à certaines conditions, ainsi que le permet la législation (art.42 al.4 OLT1), relatives en particulier à l'horaire, la durée du permis et le consentement du travailleur, les indications correspondantes n'avaient pas à figurer non plus dans la requête (art.41 litt.c, d et e OLT1). Sur ce point également, le recours est mal fondé.
4. a) Sous réserve de dérogation, il est interdit d'occuper des travailleurs du samedi 23 h au dimanche 23 h (art.18 al.1 LTr). Le jour de la fête nationale est assimilé au dimanche (art.20a al.1 1re phrase LTr).
Selon l'article 19 LTr, les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche sont soumises à autorisation (al.1). Le travail dominical temporaire est autorisé en cas de besoin urgent dûment établi. L'employeur accorde une majoration de salaire de 50 % au travailleur (al.3). Celui-ci ne peut être affecté au travail dominical sans son consentement (al.5). L'article 27 OLT1 dispose que le besoin urgent est en particulier établi lorsque s'imposent des interventions de durée limitée, de nuit ou le dimanche, dans le cadre d'événements de société ou de manifestations d'ordre culturel ou sportif procédant des spécificités et coutumes locales ou des besoins particuliers de la clientèle (al.1 litt.c).
b) En l'espèce, le recourant reconnaît qu'Expo.02 constitue un événement de société et une manifestation de nature exceptionnelle. Il conteste en revanche que le bon déroulement de cette manifestation exige que tous les magasins du canton aient la possibilité de demeurer ouverts le 1er août 2002. Telle n'est cependant pas la condition mise par la législation au besoin urgent au sens des articles 19 al.3 LTr et 27 al.1 litt.c OLT1. En effet, cette dernière disposition indique le cadre dans lequel une autorisation de travail dominical ponctuel peut être accordée. En revanche, s'il ressort du texte normatif qu'un certain lien doit exister entre l'intervention de durée limitée et la manifestation, il n'est pas exigé que de celle-là dépende le succès de celle-ci. Certes, il eût été concevable que l'autorisation litigieuse soit limitée à un territoire moins étendu que le canton de Neuchâtel dans son ensemble. Toutefois, en la matière ici en cause, l'autorité de décision primaire dispose d'une certaine liberté d'appréciation et aucune disposition n'autorise le Tribunal administratif à revoir ses décisions sous l'angle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA). Vu le caractère très ponctuel et exceptionnel de l’autorisation litigieuse, le service de l'inspection et de la santé au travail n'a manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation en l'espèce. Sa décision et celle du département qui la confirme ne sont pas critiquables.
5. Il suit des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Le Tribunal administratif ayant tranché la cause au fond, la requête en restitution de l'effet suspensif devient sans objet.
Les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'est pas alloué de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Constate que la requête en restitution de l'effet suspensif est devenue sans objet.
3. Met les frais et débours par 550 francs à la charge du recourant, montant compensé par son avance.
4. Dit qu'il n'y a pas lieu à allocation de dépens.
Neuchâtel, le 16 juillet 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président