Réf. : TA.2001.411
A. B., né le 22 novembre 1942, au bénéfice d'une rente complète de l'assurance-invalidité, est pensionnaire de la Maison de santé Y. Le prénommé ayant été transféré dans l'unité régie par la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (ci-après : LESPA) nouvellement créée à Y. dès le 1er janvier 1999, son curateur J. (ci-après : le curateur) a adressé au service de la santé publique (ci-après : le service) une fiche de situation financière pour l'obtention éventuelle d'un prix de pension réduit dans un établissement dépendant du champ d'application de la LESPA. Cette fiche, datée du 28 janvier 1999 et signée de B. le 4 février 1999, est parvenue au service en date du 23 février 1999. Par courrier du 18 mars 1999, le service s'est adressé au curateur, lui indiquant qu'il convenait de déposer sans plus attendre une demande de prestations complémentaires à la commune de domicile de son pupille, ce document étant nécessaire au traitement de la demande d'octroi d'un prix de pension réduit. Il a réitéré sa demande par courrier du 10 août 1999, puis par téléphone du 7 octobre 1999. Demeuré sans nouvelle du curateur, il s'est à nouveau adressé à lui par courrier du 9 mars 2000, le priant d'indiquer si une demande de prestations complémentaires avait été déposée et s'il fallait encore tenir compte de la demande d'octroi d'un prix de pension réduit adressée le 28 janvier 1999. Par courrier du 14 mars 2000, le curateur a communiqué au service qu'il était dans l'attente d'une décision de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) et a confirmé la demande d'octroi d'un prix de pension réduit pour son pupille. Le 26 avril 2000, il a transmis au service une copie de la décision d'octroi de prestations complémentaires rendue par la CCNC le 19 avril 2000. Dite décision mentionnant que le dépôt de la demande avait été effectué le 27 décembre 1999, le service a contacté l'agence communale AVS de Neuchâtel, qui a confirmé que B. avait droit à des prestations complémentaires à partir du 1er décembre 1999 seulement, compte tenu de la date de dépôt de la demande.
Le 4 mai 2000, le service a dès lors adressé au curateur le calcul de la participation de son pupille au prix de pension de la maison de santé Y. Pour la période allant du 1er janvier au 30 novembre 1999, le service, tenant compte de prestations complémentaires fictives pour un montant de 28'800 francs (correspondant au montant des prestations complémentaires octroyées annuellement dès le 01.12.1999), a fixé la participation journalière au prix de pension à 113.70 francs. Dès le 1er décembre 1999, la participation journalière au prix de pension a été fixée à 115.80 francs. Par lettre du 19 septembre 2000, le curateur a contesté le calcul effectué par le service pour la période allant du 1er janvier au 30 novembre 1999, en tant qu'il tenait compte de prestations complémentaires non effectivement perçues par son pupille. Par décision du 2 octobre 2000, le service a confirmé ses calculs et maintenu la participation au prix de pension à 113.70 francs pour la période allant du 1er janvier au 30 novembre 1999.
Le 23 octobre 2000, le curateur a recouru auprès du Département de la justice, de la santé et de la sécurité (ci-après : le département) contre cette décision. Il a conclu à son annulation, principalement à ce que la participation de B. au prix de pension de la Maison de santé Y. soit fixée à 26.50 francs par jour pour la période du 1er janvier au 1er décembre 1999, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée au service de la santé publique pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sous suite de frais et dépens. Il a fait valoir que le service a violé le droit en tenant compte dans le calcul du prix de pension de revenus fictifs plutôt que des seuls revenus réels de son pupille, alors que les articles 2 et 3 de l'arrêté du département n'imposent pas d'obligation au requérant mais s'adressent exclusivement au service. Il a soutenu également que ni la LESPA ni son règlement d'exécution ne prescrivent que le droit à l'octroi d'une réduction du prix de pension est subsidiaire à l'octroi de prestations complémentaires, et qu'il n'appartenait pas au service, qui a de la sorte violé le droit, d'imposer cette condition supplémentaire, faute de base légale, indispensable également en matière de fourniture de prestations. Il a également invoqué l'inégalité de traitement entre son pupille et d'autres pensionnaires qui comme lui n'auraient pas bénéficié de prestations complémentaires durant la période considérée ainsi que le fait que le service n'a pas respecté le minimum vital garanti par les articles 5 al.1 litt.c LPC et 13 al.1 RELESPA et n'a pas tenu compte pour le calcul de la réduction du prix de pension des primes de l'assurance-maladie de base à charge de son pupille, celui-ci n'ayant pas bénéficié de subsides pour l'assurance obligatoire des soins durant la période considérée.
Par décision du 1er novembre 2001, le département a rejeté le recours aux motifs que les articles 2 et 3 de l'arrêté renvoient aux critères et principes financiers servant au calcul du droit aux prestations complémentaires à l'AVS-AI, selon lesquels font notamment partie des revenus déterminants les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s'est dessaisi (art.3c al.1 litt.g LPC). Il a jugé que cette dernière disposition s'appliquait en l'espèce, le curateur s'étant abstenu de faire valoir les prétentions de son pupille en attendant 11 mois avant de déposer une demande de prestations complémentaires. Il a estimé également que l'article 13 al.1 RELESPA ne signifie pas qu'il appartient à la collectivité publique, dans la cadre de la LESPA, de mettre à disposition des pensionnaires ce minimum vital, mais qu'il incombe à ceux-ci de le faire valoir dans le cadre de la législation sur les prestations complémentaires, et que c'est à partir de ce minimum vital que le service procède au calcul de la réduction du prix de pension. Concernant le grief d'inégalité de traitement, le département a jugé que le cas de pensionnaires qui n'auraient pas bénéficié de prestations complémentaires parce qu'ils ne les auraient pas obtenues et le cas du recourant constituent à l'évidence des situations de fait dissemblables ayant impliqué un traitement distinct. Il a considéré également que le service avait à juste titre tenu compte du montant mensuel de 300 francs devant être laissé à la disposition de B. conformément à l'article 1 litt.c de l'arrêté du Conseil d'Etat concernant l'adaptation du droit cantonal aux nouvelles normes fédérales en matière de prestations complémentaires à l'AVS/AI. Finalement, il a jugé que, conformément aux articles 15 LILAMAL et 33 RALILAMAL, c'est à raison que le service n'avait pas tenu compte des primes de l'assurance-maladie, le fait que B. n'ait pas bénéficié de subsides à ce titre étant imputable à la seule imprévoyance du curateur.
B. B., par l'intermédiaire de son curateur, interjette recours contre cette décision devant le Tribunal administratif. Il conclut à son annulation et à ce que la cause soit renvoyée au département pour qu'il procède à un nouveau calcul de sa participation au prix de pension pour la période du 1er janvier au 1er décembre 1999, et statue à nouveau dans le sens des considérants, à savoir en excluant du calcul toutes prestations complémentaires fictives, sous suite de frais et dépens. Il considère tout d'abord que si, dans son courrier du 18 mars 1999, le service a laissé entendre qu'il fonderait sa décision sur les bases de calcul retenues par la CCNC, par mesure de simplification, il n'a en revanche aucunement indiqué ni même laissé entendre que la décision concernant les prestations complémentaires pourrait influer d'une autre manière sur le calcul de la réduction du prix de pension. Selon le recourant, l'article 3c al.1 litt.c LPC selon lequel font notamment partie des revenus déterminants les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s'est dessaisi, ne saurait s'appliquer dans son cas : ne se sachant pas titulaire de prétentions à l'égard de la CCNC, il ne pouvait s'en dessaisir au sens de la législation sur les prestations complémentaires. Le recourant considère par ailleurs que le renvoi aux critères et principes financiers servant au calcul des prestations complémentaires aurait dû, pour être valable, figurer dans une loi au sens formel, en l'occurrence la LESPA, non dans un arrêté cantonal édicté par le département. Il estime que selon le principe de la légalité, également applicable en matière de fourniture de prestations, le législateur est tenu de déterminer dans une base légale formelle à tout le moins le bénéficiaire de la prestation, la manière de la fixer et les conditions de son octroi. Or, en considérant que l'octroi d'une réduction du prix de pension est en quelque sorte subsidiaire à l'octroi de prestations complémentaires, le service et le département posent une condition restrictive supplémentaire à l'octroi d'une réduction du prix de pension, laquelle devrait figurer dans une base légale formelle. Le recourant estime que ce renvoi n'est au demeurant pas clair, dans le sens où il est simplement question des "critères et principes financiers servant au calcul de la PC AVS/AI", sans qu'il soit fait mention exactement de quels critères et principes financiers il s'agit.
C. Le département conclut au rejet du recours, se référant pour le surplus aux considérants de la décision attaquée.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
b) Selon les grands principes dégagés par la jurisprudence de droit administratif et en matière de législation sociale ou d'assurances sociales (v. par exemple ATF 127 V 467), sauf disposition transitoire contraire, est applicable pour le juge appelé à statuer le droit en vigueur au moment où les faits déterminants se sont produits, soit en l'occurrence, la LESPA avant les modifications du 23 juin 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, le RELESPA avant les modifications introduites par arrêté du 10 janvier 2000 et le règlement d'application du DJSS dans sa teneur d'origine du 1er octobre 1998.
2. a) La règle de la réserve de la loi subordonne la validité de certains actes étatiques à l'existence d'une base légale; tel est notamment le cas en matière de fourniture de prestations par l'Etat aux administrés (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p.316). Le respect du principe de base légale implique, d'une part, que la matière soit réglée par des normes juridiques d'une densité suffisante par rapport à l'objet, d'autre part, si ces normes sont de niveau réglementaire, qu'elles reposent sur une délégation légale adéquate (Moor, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, p.359).
Pour ce qui est de la densité normative, ce sont essentiellement les principes de l'égalité de traitement et de la prévisibilité du droit qui postulent l'application du principe de la base légale aux prestations de l'administration. Il doit être interdit à l'administration de fournir ou refuser à sa guise des avantages aux particuliers; elle doit être liée par des critères objectifs, qui figureront dans une norme (Moor, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, p.359). En d'autres termes, la norme doit définir à quelles conditions elle s'applique et quelles conséquences juridiques elle déploie (Moor, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, p.338).
Pour ce qui est de la délégation, le degré de précision de la clause de délégation s'apprécie différemment en fonction de la situation : il s'agit de confronter les divers intérêts en présence. D'une part, les exigences découlant des principes de la séparation des pouvoirs et du respect des procédures politiques s'apprécieront selon l'importance de la matière à régler. Elles seront particulièrement fortes si la mesure décidée par le pouvoir réglementaire fait l'objet de controverses politiques; si plusieurs régimes peuvent s'imaginer ouvrant ainsi des options qui ne sont pas de nature technique; si les prestations restreintes constituent un présupposé de fait à l'exercice d'activités garanties par des libertés publiques; si le régime instauré est en nette rupture avec celui qu'il remplace. En revanche, une délégation législative plus générale sera admissible lorsque le parlement dispose d'autres moyens de contrôle. En contrepoids dans cette pesée, on trouvera d'autre part les besoins pratiques du fonctionnement de l'appareil administratif, à savoir la complexité et la technicité de la matière, la rapidité de l'évolution des circonstances qui requiert la possibilité d'adaptations fréquentes et sans délai; la nécessité de coordonner les mesures choisies avec d'autres politiques, d'autres autorités et d'autres collectivités; l'incertitude qui peut régner sur les diverses façons dont les situations vont se présenter (Moor, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, p.360).
b) En matière d'administration de prestations, le Tribunal fédéral a jugé que le rang de la norme et son degré de précision dépendent du genre de décisions. Lorsqu'ils s'agit de prestations régulières et renouvelables, une norme spéciale décrivant de façon détaillée les conditions et le but de la dépense est en principe nécessaire; il en va ainsi notamment pour les prestations sociales et pour certaines subventions. Les dispositions générales de la loi ou de la constitution relatives aux dépenses publiques peuvent en revanche constituer une base légale suffisante pour des contributions uniques ne soulevant aucun problème particulier sous l'angle de l'égalité de traitement ou de la prévisibilité (ATF 118 Ia 46, JT 1994 I 579, p.588).
3. a) En l'espèce, la décision litigieuse fixe le montant de la participation du recourant au prix de pension de la maison de santé Y. et corrélativement la réduction du prix de pension qui lui est octroyée. Cette réduction, en tant qu'elle est octroyée à toutes personnes dont les ressources sont insuffisantes, qu'elle est calculée sur la base du prix de pension quotidien et qu'elle est accordée tant et aussi longtemps que les conditions de son octroi sont remplies, constitue à l'évidence une prestation régulière et renouvelable au sens de la jurisprudence susmentionnée, et exige, pour des motifs de prévisibilité et d'égalité de traitement, que les conditions de son octroi soient fixées dans une norme spéciale. Il convient donc d'examiner si tel est le cas en l'espèce.
b) Encore que la structure de la LESPA soit assez déroutante, le principe de la facturation du prix de pension ou de prise en charge en fonction des possibilités financières des pensionnaires ou usagers des établissements est bel et bien ancré à l'article 13 al.1 de cette loi.
L'article 26 ch.6 LESPA prévoit que le Conseil d'Etat prend les arrêtés et décisions découlant de cette loi. En vertu de cette disposition, le Conseil d'Etat a édicté un Règlement d'exécution de la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (ci-après : RELESPA). Dans sa teneur, avant les modifications de 2000, soit au moment de la période concernée, ledit règlement prévoit relativement à la fixation du prix de pension que pour les personnes ayant des ressources insuffisantes, leur participation au prix de pension sera fixée, dans chaque cas d'espèce, par le département de l'Intérieur, après enquête et selon les possibilités financières des intéressés (art.12 al.3). Le département de l'Intérieur se prononce également chaque fois que la situation financière des pensionnaires se modifie (art.12 al.4). Ces pensionnaires ont l'obligation de fournir tous les renseignements et justificatifs demandés, concernant leurs ressources et leur état de fortune; ils autoriseront notamment le département de l'Intérieur à enquêter auprès des établissement bancaires ou de toute autre institution (art.12 al.5). Les services cantonaux et communaux sont tenus de renseigner le département de l'Intérieur sur les ressources et les biens desdits pensionnaires (art.12 al.6). Les ressources propres de chaque pensionnaires doivent être au moins égales au minimum garanti par la législation sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (art.13 al.1). L'aide de l'assistance publique sera requise pour financer la différence entre les ressources minimales garanties et les ressources effectives du pensionnaire (art.13 al.2). L'article 35 RELESPA ancien prévoit au surplus que le département de l'Intérieur dispose pour l'exécution de ses tâches du service cantonal de la santé publique.
Sur la base de ces dispositions, le département a édicté le 1er octobre 1998 (RSN 832.301.1) un arrêté concernant le traitement des dossiers de réduction de prix de pension aux pensionnaires en institution LESPA et les 31 mai 1988 (RLN XIII 412) puis 28 octobre 1992 (RSN 832.301.2) des directives et directives complémentaires au service cantonal de la santé publique concernant le traitement des dossiers de fiches de situation et le calcul de la réduction des prix de pension à accorder aux pensionnaires des homes et institutions dépendant du champ d'application de la LESPA. Toutes ces dispositions prévoient que tant pour les bénéficiaires de prestations complémentaires à l'AVS/AI que pour les non-bénéficiaires de telles prestations, les critères et principes financiers servant au calcul du droit aux prestations complémentaires à l'AVS/AI sont applicables pour le calcul de la réduction des prix de pension.
Le renvoi du RELESPA, de l'arrêté et des directives à la législation sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI détermine, certes indirectement, mais de manière suffisamment précise les critères et principes financiers selon lesquels le prix de pension des personnes ne disposant pas de ressources suffisantes doit être calculé. Une simple consultation de la législation sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI permet en effet de connaître avec précision les éléments de charges et de revenus, y compris d'éventuels revenus hypothétiques, entrant en considération dans le calcul du prix de pension, donc de savoir à quelles conditions une réduction de ce prix est octroyée et de quelle manière elle est fixée.
Ce renvoi figurant dans un arrêté et des directives du département, il convient toutefois d'examiner s'il repose sur une clause de délégation suffisamment précise. L'article 26 chiffre 6 LESPA fonde la compétence du Conseil d'Etat pour prendre les arrêtés et décisions découlant de cette loi et celle-ci mentionne en son article 13 la possibilité d'une réduction du prix de pension pour les personnes dont les ressources sont insuffisantes.
L'article 12 al.3 RELESPA attribue ensuite au département la compétence de calculer la participation au prix de pension qui peut être mise à charge des pensionnaires. Le règlement détermine que les bénéficiaires de cette réduction sont "les personnes dont les ressources sont insuffisantes", que le prix de pension est déterminé "après enquête et selon les possibilités financières des intéressés" et que la mise à contribution des ressources propres des pensionnaires ne saurait aller au-delà des minima garantis par la législation sur les prestations complémentaire à l'AVS-AI.
Au vu de ces considérations, il apparaît que les directives édictées par le département à l'adresse du service de la santé publique reposent sur une base légale et des clauses de délégation suffisamment précises.
Dans son arrêt H. du 19 février 1988 (RJN 1988, p.200 ss), le Tribunal de céans n'avait d'ailleurs pas remis en cause les délégations de compétence prévues en matière LESPA ou l'absence de base légale des directives (à l'époque non publiées), mais bien le fait qu'elles étaient contraires sur un point (argent de poche minimum garanti) à l'article 13 al.1 RELESPA et à l'article 1 litt.c de l'arrêté du Conseil d'Etat concernant l'adaptation aux nouvelles normes fédérales des prestations complémentaires.
4. Il reste dès lors à examiner si le service intimé a calculé à juste titre le prix de pension du recourant dès son transfert dans le secteur LESPA de la Maison de santé Y. en tenant compte, du 1er janvier 1999 au 30 novembre 1999, d'un revenu fictif résultant de prestations complémentaires auxquelles il aurait eu droit en théorie dès le 1er janvier 1999, mais qui ne lui ont été allouées que depuis le 1er décembre 1999, sa demande de prestations n'ayant été déposée que le 27 décembre 1999. Pour le surplus en effet, le recourant n'a pas renouvelé devant le Tribunal de céans à juste titre, les griefs d'inégalité de traitement, de violation de son minimum vital et de non-prise en compte de subsides LAMAL pour ses primes d'assurance-maladie obligatoire, griefs écartés par l'autorité inférieure de recours.
Conformément aux articles 1, 2 et 3 de l'arrêté du département du 1er octobre 1998 et des directives du 31 mai 1988 (celles-ci ont la même teneur), - les directives complémentaires du 28 octobre 1992 ne s'appliquant qu'aux adultes handicapés physiques au sens de la LAI, ce qui n'est pas le cas en l'espèce - , le service de la santé publique applique, pour les bénéficiaires de prestations complémentaires, lors du calcul des réductions de prix de pension en établissement LESPA, les mêmes principes et critères financiers que ceux servant au calcul des prestations complémentaires AVS-AI. Il en fait de même et par analogie lorsque le requérant n'est pas au bénéfice de prestations complémentaires (art.3 de l'arrêté).
Contrairement à ce que le recourant soutient, l'application des critères visés par cette disposition ne tend pas à rendre subsidiaire l'octroi d'une réduction de prix à celui de prestations complémentaires, condition que ne prévoiraient ni la loi ni le RELESPA, mais bien à éviter, tout comme en matière de prestations complémentaires, que la collectivité (ou l'assurance sociale pour les PC) n'ait à supporter des dessaisissements de fortune ou de ressources et à fixer les règles applicables lorsque de tels dessaisissements existent.
En l'espèce, le recourant a été avisé par le service, dès le dépôt de sa demande de réduction de prix de pension, qu'il lui incombait de solliciter l'octroi de prestations complémentaires et il ne saurait en conséquence se prévaloir de l'ignorance d'une telle obligation, même s'il soutient ne pas en avoir réalisé la pertinence. En ne sollicitant de telles prestations que le 27 décembre 1999, le recourant représenté par un curateur, au surplus mandataire professionnel, s'exposait donc à ce que soit pris en compte dans le calcul du prix de sa pension du 1er janvier au 30 novembre 1999, un revenu ou des ressources fictives auxquels il aurait eu droit mais dont il se serait dessaisi, conformément à l'article 3c al.1 litt.g LPC, applicable ici par analogie.
Sur ces points, la décision attaquée, aux considérants pertinents de laquelle il peut être renvoyé, ne souffre aucune critique. Le recours déposé s'avère en conséquence mal fondé dans l'ensemble de ses conclusions.
5. Bien que le recourant n'obtienne pas gain de cause, compte tenu du caractère social de la cause, il ne sera pas perçu de frais de justice (art.47 al.4 LPJA). Vu l'issue du litige, le recourant n'a pas droit à une indemnité de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel, le 7 juin 2005