A. Par jugement du Tribunal de police du Val-de-Travers du 11 décembre 2000, motivé par écrit en date du 7 février 2001, M. a été condamné à 60 jours d'emprisonnement ferme, notamment pour avoir circulé au volant de son véhicule alors qu'il présentait un taux d'alcoolémie de 2,48 g/kg.
La commission administrative du service des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN) a, par décision du 18 avril 2001, retiré, à titre préventif et pour une durée indéterminée, son permis de conduire au prénommé, en l'invitant, compte tenu d'une récidive d'ivresse au volant, à contacter le Bureau romand d'expertise socio-médicales alcool & drogues (BRESMAD), une décision définitive devant être prise sur la base du rapport d'expertise de cette institution.
En rendant leur rapport le 28 juin 2001, les Drs V. et N. ont conclu que M. était dépendant des boissons alcoolisées et qu'il devait, par conséquent, être considéré comme inapte à la conduite sûre d'un véhicule automobile.
Se fondant sur cette appréciation, le SCAN lui a retiré, par décision du 3 juillet 2001, son permis de conduire pour une durée indéterminée, mais de 15 mois au minimum. Il a en outre subordonné toute demande de restitution à l'échéance de ce délai à une abstinence contrôlée médicalement sur les six derniers mois, avec examen médical et dosage des paramètres biologiques.
B. Dans le recours qu'il a interjeté contre cette décision devant le Département de la justice, de la santé et de la sécurité (ci-après : le département), M. a notamment fait valoir une violation de son droit d'être entendu dans la mesure où, dans le cadre de cette procédure, il n'a pas eu l'occasion de s'expliquer et de faire valoir son point de vue, ni eu connaissance du rapport d'expertise ni la possibilité de se prononcer sur son contenu.
Le 16 août 2001, il a par ailleurs sollicité du département la restitution de son permis de conduire, en signalant qu'il avait saisi, le 26 juillet précédent, la Cour de cassation pénale d'une demande de révision du jugement du Tribunal de police du 11 décembre 2000 en raison de faits nouveaux qui tendraient à démontrer qu'il n'a pas circulé au volant de sa voiture en état d'ébriété.
Par décision du 7 septembre 2001, le département a rejeté le recours. Il a considéré que, à supposer que le droit d'être entendu de M. ait été violé, bien qu'il se soit exprimé par courriers des 18 et 25 juillet 2001, cette informalité avait été réparée par le dépôt de son recours devant le département, lequel jouissait d'une pleine cognition. Il a en outre confirmé la mesure prononcée par le SCAN et n'a pas statué sur la requête en restitution du permis de conduire, estimant que, même admise, la révision du jugement pénal n'aurait pas d'incidence sur la procédure administrative.
C. M. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont il demande l'annulation, sous suite de frais et dépens. Il reproche notamment au département et au SCAN d'avoir violé son droit d'être entendu en ne lui donnant pas l'opportunité de se prononcer sur le rapport d'expertise, ce d'autant que les analyses, sur lesquelles celui-ci se base, étaient contradictoires et ne permettaient donc pas à l'administration de former son opinion sans l'entendre.
D. En formulant quelques observations sur le recours, le département conclut à son rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 23 al.1 2e phrase LCR, l'autorité entendra, en règle générale, l'intéressé avant de lui retirer son permis de conduire ou de le soumettre à une interdiction de circuler. La portée que la jurisprudence reconnaît à cette disposition est identique à celle du droit d'être entendu que garantit l'article 8 Cst.féd. (ATF 122 II 469 cons.4). Il comprend ainsi, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier et celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (v. art.35 al.1 OAC). Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personne, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique (ATF 124 I 49, 122 II 469; RJN 1995, p.134). Il constitue donc la condition préalable pour que l'administré puisse effectivement préparer la défense de ses intérêts et s'exprimer en connaissance de cause avant qu'une décision le concernant soit prise.
3. a) En l'espèce, sans se prononcer sur la violation du droit d'être entendu invoquée par le recourant, le département a considéré que, même si elle devait être retenue, cette informalité avait été réparée par le dépôt du recours devant une autorité (le département) qui jouissait d'une pleine cognition. Dans ces circonstances, il convient, dans un premier temps, de déterminer si la procédure adoptée par le SCAN était constitutive d'une violation du droit d'être entendu de l'intéressé et, dans l'affirmative, d'examiner si ce vice a été réparé devant le département ainsi que ce dernier le prétend.
b) Dans sa décision du 18 avril 2001, ordonnant le retrait du permis de conduire du recourant à titre préventif, le SCAN annonçait qu'une décision définitive interviendrait sur la base d'une expertise du BRESMAD. Il ne pouvait ainsi satisfaire à son obligation de respecter le droit d'être entendu de l'administré qu'en lui transmettant le rapport d'expertise et en lui donnant l'occasion de s'exprimer à son sujet avant de statuer définitivement. Il existe évidemment des situations exceptionnelles dans lesquelles la mesure administrative est si urgente qu'elle ne peut être différée en raison de motifs tirés de la sécurité routière (RJN 1987, p.219). C'est pourquoi le droit d'être entendu protégé par l'article 23 al.1 LCR n'est pas absolu. Ce cas n'était toutefois pas réalisé en l'espèce, le permis de conduire de l'intéressé ayant déjà été retiré à titre préventif quelque temps auparavant, si bien qu'aucun motif légitime n'autorisait l'administration à ne pas entendre le recourant.
4. a) Le droit d'être entendu étant de nature purement formelle, on considère, lorsque sa violation est invoquée devant l'autorité de recours, qu'il existe indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît soutenable, ou encore si l'autorité inférieure, après réparation de l'informalité décidera différemment ou non (RJN 1995, p.135, 1990, p.254 et les références citées; ATF 122 II 469, 120 Ib 379). Certes, la jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1999, p.257, cons.2a et les références). La réparation du vice est exclue s'il s'agit d'une violation particulièrement grave des droits d'une partie; en outre, elle doit rester l'exception (ATF 126 I 72).
b) S'appuyant sur une jurisprudence de la Cour de céans (RJN 1987, p.209), selon laquelle, "en général, dans les procédures qui se déroulent au sein de l'administration, la possibilité de recourir efface les conséquences de la violation du droit d'être entendu, les organes de recours revoyant en principe toutes les questions examinées par les organes subalternes qu'elles relèvent du droit, du fait ou de l'opportunité (art.43 LPJA)", le département a considéré que la violation du droit d'être entendu avait été réparée par le dépôt du recours devant son autorité. Cette jurisprudence doit cependant être nuancée. Certes, il se peut que les autorités administratives de recours s'estiment souvent libres de réexaminer sous tous ses aspects le bien-fondé des décisions des services qui leur sont subordonnés. Mais, comme le Tribunal administratif, elles n'ont pas – en principe et sauf exceptions prévues par la loi – à revoir l'opportunité de la décision attaquée, l'article 33 litt.d LPJA s'appliquant à toutes les autorités de recours. Aussi, le pouvoir d'examen défini par l'article 33 LPJA ne se confond pas avec le principe de l'application d'office du droit et l'obligation de constater d'office les faits (art.43 al.1 LPJA). Dès lors, si l'autorité administrative de première instance possède, dans un cas d'espèce, un pouvoir d'appréciation et qu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure. Raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit rester l'exception.
c) En l'occurrence, un retrait de sécurité fondé sur l'article 14 al.2 litt.c LCR ne peut être prononcé que si une forme de toxicomanie est démontrée. Selon la jurisprudence, doit être considéré comme alcoolique au sens de cette disposition celui qui consomme habituellement des quantités d'alcool telles que sa capacité de conduire est diminuée et qu'il est incapable de combattre cette tendance par sa volonté propre (ATF 126 II 185 et les références citées). Une dépendance à l'alcool ne peut guère être établie que par la mise en œuvre d'une expertise tendant à examiner l'aptitude à conduire de l'intéressé, laquelle est appréciée librement par l'autorité administrative (art.14 LPJA). Cela a pour conséquence qu'à moins d'une erreur manifeste, l'autorité de recours s'abstiendra, en matière d'appréciation des preuves, de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première instance et se limitera à n'intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès. Il en découle que, dans le cas d'espèce, la violation du droit d'être entendu de l'intéressé ne pouvait pas être réparée par le dépôt de son recours devant le département.
La décision entreprise et celle du SCAN du 3 juillet 2001 doivent donc être annulées et le dossier renvoyé au SCAN pour qu'il offre au recourant le droit d'être entendu avant de rendre une nouvelle décision.
5. Il est statué sans frais, l'administration cantonale n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Vu l'issue du litige, la recourante peut prétendre des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision attaquée ainsi que celle du SCAN du 3 juillet 2001 et renvoie la cause à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
2. Statue sans frais et restitue son avance au recourant.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 800 francs pour les deux instances de recours.
Neuchâtel, le 21 janvier 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président