Réf. : TA.2000.369-AMTC/amp
A. Par lettre circulaire du mois de décembre 1998, la Direction de la police de la Ville de Neuchâtel a informé les résidants, commerçants et entreprises de la zone piétonne qu'un contrôle d'accès au moyen de bornes électriques serait installé à l'extrémité ouest de la rue du Coq d'Inde et qu'au moment de renouveler leur autorisation, il leur serait remis une carte magnétique, moyennant une caution de 20 francs, leur permettant d'actionner le dispositif. Manifestant son opposition par courrier du 23 décembre 1998, X., commerçant à la rue Fleury, a demandé au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal) qu'il soit sursis à cette mesure et qu'une décision, avec indication des voies de recours, lui soit notifiée ou publiée si elle devait être considérée de portée générale.
Le 28 janvier 1999, X. a interjeté recours devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) contre le refus du conseil communal de statuer. Dans son mémoire, il a également fait valoir que les mesures envisagées étaient dépourvues de base légale, qu'elles ne respectaient pas les principes de la proportionnalité et de l'égalité et que, constituant une construction, l'aménagement litigieux était soumis à un permis de construire. Par décision du 20 septembre 2000, le département a rejeté le recours pour le motif que le conseil communal n'avait pas à rendre de décision ni à soumettre l'installation à une autorisation de construire. En bref, il a considéré que l'interdiction d'accéder à la zone piétonne par la rue du Coq d'Inde résultait des arrêtés du conseil communal des 30 mars 1979 et 24 mars 1997 concernant la circulation routière et que, la pose de bornes électriques ne faisant que mettre en oeuvre cette interdiction, elle ne nécessitait pas d'autre base légale. Il a par ailleurs relevé que, à supposer que ces bornes puissent être assimilées à une construction, celle-ci devrait en tous les cas être qualifiée de peu d'importance et échapper à l'obligation du permis de construire.
B. X. recourt devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant, sous suite de dépens, à son annulation et, en particulier, à ce qu'il soit ordonné au conseil communal de statuer ou de légiférer concernant la mise en place des bornes électriques et du système d'autorisation qui en découle, comprenant la mise à disposition des ayants droit d'une carte magnétique moyennant le paiement d'une caution de 20 francs, et de mettre à l'enquête publique l'installation prévue. Reprenant les arguments qu'il avait invoqués devant le département, il fait valoir que l'arrêté du 24 mars 1997 ne constitue pas une base légale suffisante, que l'aménagement litigieux, qui modifie à son détriment les conditions d'octroi de l'autorisation à laquelle il peut prétendre, n'a fait l'objet d'aucune décision susceptible de recours et que, sous l'angle du droit des constructions, il ne saurait être qualifié d'installation de peu d'importance et éviter la procédure du permis de construire.
C. Dans leurs observations respectives, tant le département que le conseil communal concluent au rejet du recours, sous suite de frais.
D. En application d'une convention du 12 décembre 2000, approuvée par le juge instructeur le 15 décembre suivant, la procédure a été suspendue pour permettre au conseil communal de procéder à de nouveaux tests de l'efficacité dissuasive des bornes.
Les parties ont pu se déterminer sur les résultats de ces tests, qui seront repris en tant que besoin dans les considérants en droit.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est sous cet angle recevable.
2. a) La qualité de partie en procédure contentieuse est indissociable de la qualité pour recourir. Elle se confond avec celle-ci. Dans la mesure où la qualité de partie confère le droit d'obtenir la décision en cause, on en déduit que la qualité pour recourir habilite celui qui en est investi à provoquer une décision (RDAF 1998 I, p.71 et les références). En procédure contentieuse, les parties qui ont participé au stade antérieur de la procédure deviennent automatiquement parties à la procédure subséquente, sous réserve du contrôle de leur qualité par l'autorité de recours. L'automaticité ne concerne en effet que la participation à la procédure de recours en raison de la participation à la procédure précédente. Elle ne signifie pas que l'autorité de recours sera contrainte d'admettre que ces personnes ou autorités avaient effectivement la qualité pour recourir. La qualité de partie doit être examinée d'office de manière indépendante par chaque juridiction saisie et le fait que la qualité de partie ait été reconnue par l'instance inférieure n'est pas déterminant pour l'appréciation de l'instance supérieure. Une partie à une instance inférieure peut se voir nier sa qualité de partie par l'instance supérieure (Bellanger, La qualité de partie à la procédure administrative, in Les tiers dans la procédure administrative [Tanquerel/Bellanger], p.41-42).
b) Selon l'article 32 litt.a LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation ou établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La question de la qualité pour recourir contre l'absence de décision (déni de justice formel) revient à se demander si le recourant possède un intérêt digne de protection à ce qu'une décision soit formellement rendue. Cet intérêt doit au moins résider dans la perspective de soumettre cette décision à une autorité de recours. Or, cette faculté n'est ouverte que contre les décisions qui répondent à la définition de l'article 3 al.1 LPJA, à savoir une mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (litt.a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (litt.b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (litt.c). La mesure doit tendre – sous l'une de ces formes – à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.21).
3. a) En l'espèce, la mesure que le recourant souhaite voir prise par le conseil communal, sous la forme d'une décision (de portée générale) sujette à recours, porte sur l'installation d'un contrôle d'accès à l'extrémité ouest de la rue du Coq d'Inde au moyen de bornes électriques et sur la remise aux détenteurs d'une autorisation "résidant", moyennant une caution de 20 francs, d'une carte magnétique permettant d'actionner le dispositif. On peut certes regretter que le conseil communal n'ait pas pris la peine d'expliquer au recourant les raisons pour lesquelles il ne s'estimait pas tenu de rendre la décision formelle réclamée. Mais l'eût-il prise que celle-ci n'aurait pas pu, pour les motifs qui vont suivre, faire l'objet d'un recours.
b) Par arrêté complémentaire relatif à la réglementation locale de la circulation sur les routes de la circonscription communale de Neuchâtel, du 30 mars 1979, le conseil communal a réglé la circulation et le parcage dans la zone piétonne, comme il en a la compétence (art.1er al.4 de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière, du 01.10.1968; 1er al.1 et 11 de l'arrêté d'exécution de cette loi d'introduction, du 04.03.1969). A cette occasion, la rue du Coq d'Inde a fait l'objet d'une interdiction générale de circuler (OSR 2.01) complétée, par arrêté du conseil communal du 24 mars 1997 concernant la circulation routière, d'une signalisation zone piétonne/ fin de zone piétonne (OSR 2.59.3/2.59.4) et de la mention (excepté : livraisons : 0600-1000 h; samedi : 0600-0900 h; Autorisé avec permission spéciale écrite). Par arrêté du 2 mars 1998, le conseil général de la Ville de Neuchâtel a accordé un crédit au conseil communal pour la poursuite des mesures entreprises en faveur de la sécurisation du trafic. Parmi celles-ci figure la pose du système litigieux. Celui-ci n'a toutefois pas pour effet de créer, de modifier ou d'annuler les droits ou les obligations découlant des arrêtés des 30 mars 1979 et 24 mars 1997, mais de matérialiser l'interdiction générale de circuler, dont est pourvue la rue du Coq d'Inde, et de compléter la signalisation existante, à laquelle les automobilistes ont de la peine à se conformer. Il s'ensuit que la pose de bornes rétractables n'ajoute rien à l'interdiction "qui résulte déjà entièrement de la signalisation", pour reprendre la formule utilisée par le Tribunal fédéral (JT 1991, p.659). En sa qualité de commerçant dans la zone piétonne, le recourant pourra obtenir, comme par le passé et aux mêmes conditions qu'auparavant, l'autorisation pour lui-même et, au besoin sa clientèle, de circuler dans le secteur concerné même en dehors des heures régulières de livraison. A cet égard, le versement d'une caution de 20 francs lors de la remise de la carte magnétique permettant d'actionner les bornes ne constitue pas une charge à laquelle l'octroi de l'autorisation serait subordonnée. Cette somme ne sert qu'à garantir la perte de la carte et est remboursée à son détenteur au moment où celui-ci la restitue.
La situation juridique du recourant ne se trouvant dès lors pas aggravée du fait de l'installation litigieuse, il ne peut faire valoir aucun intérêt digne d'être protégé à obtenir une décision, qui ne répondrait pas à la définition juridique d'un tel acte et ne serait par conséquent pas susceptible de recours. Le département ayant ignoré qu'une condition mise à l'examen au fond du litige faisait ainsi défaut et ayant statué au fond, est-ce un motif pour le Tribunal administratif, saisi de l'affaire, d'annuler, sur ce point, la décision en question (RJN 1991, p.164-165; ATA du 31.08.2004 [TA 2004.4], du 21.07 2004 [TA 2002.468], du 03.12.2003 [TA 2002.201]).
4. a) Dans le domaine du droit des constructions, la jurisprudence reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés. Ainsi, un voisin peut attaquer un projet de construction en invoquant des dispositions qui sont sans rapport avec la protection des voisins. Il lui suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important, économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Encore faut-il, cependant, que l'opposant fasse valoir la violation de dispositions du droit public, car le but de la procédure d'autorisation de construire consiste uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions (RJN 1989, p.324 cons.2, et les références citées). En outre et surtout, afin d'éviter toute action populaire, la qualité pour recourir n'est reconnue aux voisins que s'ils invoquent la violation de dispositions qui sont destinées à les protéger ou qui sont édictées à la fois dans l'intérêt public et dans celui des voisins. En revanche, ils ne sont pas autorisés à fonder leur recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'ils ne justifient d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen. Tel pourra être le cas, notamment, de dispositions relatives à la protection de la nature et des sites, ainsi qu'à l'écoulement du trafic et à la sécurité de la circulation (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.138 ss; RJN 1995, p.266, 1993, p.288, 1988, p.249, 1982, p.280 et les références).
b) En l'espèce, le recourant fait valoir la violation de l'article 34 al.1 LConstr. qui prescrit la mise à l'enquête publique de tout projet de construction ou d'installation, de façon à permettre aux intéressés de faire opposition. Cette règle tendant en tous les cas à sauvegarder les intérêts des voisins, ceux-ci ont, en principe, qualité pour contester le refus de mettre un projet de construction à l'enquête publique, ce qui implique par voie de conséquence le droit d'obtenir à cet égard une décision. Le conseil communal n'ayant rendu aucune décision sur cette question, et le département n'étant pas compétent pour statuer à sa place, notamment pour décider que les bornes constituent une installation de minime importance qui peut être soumise à la procédure simplifiée (art.38 LConstr), la décision attaquée doit être annulée sur ce point et la cause renvoyée au conseil communal pour qu'il se prononce sur la qualité de voisin du recourant et, cas échéant, sur la soumission de l'installation litigieuse à la procédure de permis de construire.
5. N'obtenant que partiellement gain de cause, le recourant supportera une partie des frais de la cause (art.47 al.1 et 2 LPJA) et aura droit à des dépens réduits (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision du département du 20 septembre 2000 et renvoie la cause au Conseil communal de Neuchâtel pour qu'il rende une décision au sens des considérants.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 300 francs et les débours par 60 francs, montants couverts par son avance, et ordonne la restitution du solde de celle-ci.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens réduite de 500 francs à la charge du Conseil communal de Neuchâtel.
Neuchâtel, le 2 novembre 2006