A. R., propriétaire d'une villa à X., a fait procéder, en cours de construction, à des travaux supplémentaires non prévus par les plans, consistant dans l'agrandissement du balcon et la pose d'une verrière au rez-de-chaussée, sous le balcon, créant ainsi une véranda. La Commune de X. a refusé d'accorder une autorisation de construire, a posteriori, pour ces travaux par décision du 3 décembre 1997, confirmée en dernière instance par le Tribunal administratif par arrêt du 19 août 1999.
Alors que cette procédure de recours était pendante, la commune avait ordonné à R., le 3 décembre 1998, la dépose des verrières et encadrements. Cette décision a cependant été annulée, sur recours, par le département de la gestion du territoire (décision du 23 mars 1999, confirmée par arrêt du Tribunal administratif du 19 août 1999). Entre temps, R. avait vendu sa villa à la fondation de famille P., dont il est le fondateur et le président.
Par décision du 8 septembre 1999, la commune de X. a ordonné à ladite fondation la remise en état des lieux, savoir le démontage des encadrements et verrières, ainsi que la suppression de la dalle supérieure et de celle à même le sol, jusqu'au 12 novembre 1999, à défaut de quoi elle mandaterait elle-même une entreprise pour exécuter cette démolition.
B. R. (ou la fondation P.) a déféré cette décision au département de la gestion du territoire, faisant valoir d'une part une violation du droit d'être entendu dans la mesure où l'autorité communale n'a pas sollicité son avis avant de lui signifier la décision entreprise. D'autre part, il a invoqué le principe de la proportionnalité et la protection de la bonne foi, arguant de l'absence d'intérêt public ou d'autres intérêts privés pouvant justifier la démolition, susceptibles de l'emporter sur les inconvénients et les frais que lui causerait la démolition, ainsi que du fait qu'il avait agi, de bonne foi, avec le concours d'un architecte professionnel. Le département a réfuté cette argumentation et rejeté le recours par décision du 6 mars 2000.
C. La fondation P. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont elle demande l'annulation, en concluant au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouveau prononcé. Elle reprend les moyens soulevés devant le département, savoir une violation de son droit d'être entendue et du principe de la proportionnalité, et sollicite une expertise afin de déterminer l'incidence financière de la décision litigieuse. Selon elle, il y aurait lieu que l'autorité inférieure examine si une autre solution moins rigoureuse qu'une démolition pourrait être retenue, notamment sous la forme d'une dérogation. Ses motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
Dans ses observations sur le recours, la Commune de X. conclut au rejet de celui-ci. Elle estime, d'une part, que le recours devant le département aurait dû être déclaré irrecevable par celui-ci, pour des motifs tenant à la qualité de partie dans cette procédure de première instance. D'autre part, elle conteste l'existence d'une violation du droit d'être entendu. Quant au fond, elle invoque son pouvoir d'appréciation, l'intérêt public prépondérant, ainsi que l'absence de bonne foi du recourant.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Dans ses observations, la Commune de X. fait valoir que "le recours déposé le 29 septembre 1999 par R. devait être déclaré irrecevable, de sorte que le présent recours doit être rejeté, le prononcé du Département de la gestion du territoire étant confirmé par substitution de motifs". Ce moyen doit être écarté. L'ordre de démolition litigieux était adressé à la "Fondation P., par Monsieur R.", et le fait que le recours a été déposé par le mandataire "au nom de R." n'était, quoique équivoque, pas erroné. Car R. pouvait agir aussi bien à titre personnel, en raison de ses intérêts dans l'affaire, qu'au nom de la fondation qu'il préside. Aussi est-ce à bon droit que le département a demandé au mandataire de lever cette incertitude, ce que le mandataire a fait en précisant que R. agissait au nom de la fondation, de sorte que le département ne pouvait pas refuser d'entrer en matière sur le recours de cette dernière.
3. a) Comme déjà devant le département – qui n'a pas admis ce grief – la fondation recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue, étant donné que la décision communale attaquée (ordre de démolition du 8.9.1999) a été rendue sans qu'elle (ou R.) ait eu l'occasion de se déterminer sur les conséquences qu'entraînerait la démolition. Elle reproche au département d'avoir considéré à tort que, puisque R. avait eu l'occasion dans le cadre de la procédure antérieure (qui a conduit à l'admission de son recours par le département par décision du 26.10.1998) de se prononcer sur le coût que lui causerait une éventuelle démolition et puisqu'il devait connaître l'intention de la Commune de X., qui avait manifesté à plusieurs reprises sa volonté d'interrompre les travaux (en particulier par son ordre du 3 décembre 1998 de déposer les verrières et encadrements), son droit d'être entendue avait été respecté à satisfaction.
b) La jurisprudence (v. RJN 1999, p.257 cons.2a, et les références) déduit du droit d'être entendu, consacré en procédure administrative cantonale par l'article 21 al.1 LPJA, en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. Certes, la jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir.
Il n'est pas contesté qu'en l'espèce la décision litigieuse, qui ordonne le démontage des encadrements et verrières ainsi que la suppression de la dalle supérieure et de celle à même le sol, fait suite à l'arrêt rendu par la Cour de céans le 19 août 1999 par lequel la décision communale du 3 décembre 1997 de refuser a posteriori la sanction pour les travaux de construction effectués sans autorisation a été confirmée, et que la fondation (ou R.) n'a pas eu l'occasion de se déterminer sur l'intention de la commune telle qu'elle s'est concrétisée par la décision du 8 septembre 1999. Il est vrai que la recourante devait s'attendre à ce que la commune exige la suppression des éléments de construction non autorisés. Mais cela n'est pas déterminant. Car la procédure concernant le refus d'autoriser des travaux effectués contrairement aux plans ne se confond pas avec celle qui vise à rétablir la situation antérieure, conforme aux plans, même si la seconde découle de la première : l'objet du litige n'est pas le même et l'illicéité d'une construction n'entraîne pas nécessairement sa démolition. D'autre part, l'ordre donné par la commune le 3 décembre 1998 à R. – annulé sur recours parce qu'il est intervenu pendente lite – concernait "la dépose des verrières et des encadrements", et non pas la remise en état complète, litigieuse en l'espèce, qui concerne également la dalle supérieure et le sol. Dès lors, même si l'on voulait admettre que l'intéressé (ou la fondation) a eu l'occasion de défendre son point de vue dans l'une ou l'autre des procédures précédentes, cela ne peut pas remplacer le droit de se déterminer sur la démolition litigieuse aujourd'hui.
La jurisprudence a eu l'occasion de relever – et la commune intimée le rappelle elle-même pour défendre sa cause – que la loi (savoir l'ancien art.73 LConstr, actuellement l'art.46 al.1 litt.d LConstr) reconnaît aux communes une certaine marge d'appréciation en la matière puisqu'elle n'oblige pas celles-ci à ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux plans et aux dispositions en vigueur, mais leur en donne seulement la faculté, de sorte que dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art.33 litt.a LPJA), cela d'autant plus que la commune est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend suivre en la matière (RJN 1994, p.175 cons.4a, et les références). Cela signifie, au regard de ce qui a été exposé plus haut à propos de la violation du droit d'être entendu, que celle-ci ne peut pas être réparée dans la procédure de recours subséquente, et que le renvoi de la cause à l'intimée ne constituerait pas, contrairement à ce que laisse entendre le département, un acte de procédure vain, s'agissant de déterminer en application du principe de la proportionnalité le principe et les modalités de l'ordre de démolition. Le recours doit ainsi être admis dans le sens du renvoi de l'affaire à la Commune de X. pour qu'elle statue à nouveau après avoir donné l'occasion à la recourante de se déterminer sur la mesure envisagée.
4. Vu l'issue du litige, il sera statué sans frais (art.47 al.1, 2 LPJA). La recourante a droit à des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours, annule la décision du Département de la gestion du territoire du 6 mars 2000 et celle du Conseil communal de X. du 8 septembre 1999, et renvoie la cause à la commune intimée pour nouvelle décision selon les considérants.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice et ordonne la restitution à la recourante de son avance de frais.
3. Alloue à la recourante, pour la procédure de recours de première et deuxième instance, une indemnité de dépens de 800 francs, à la charge de la Commune de X.
Neuchâtel, le 27 octobre 2000