A. G. a été engagé en qualité de portier à l'Hôpital X.
à compter du 1er janvier 1988 et a été nommé chef-portier
ad intérim le 1er août 1990. Le 26 janvier 1998, il a demandé pour des
raisons d'ordre financier à pouvoir poursuivre son activité au-delà de
l'âge de la retraite prévue à 62 ans, soit dans son cas au-delà du 8
juillet 1999.
Par décision du 6 octobre 1998, le Conseil communal de la Ville
X. n'a pas accédé à sa demande. Il a retenu en bref que
depuis plusieurs années l'état de santé du requérant l'avait amené à
manquer son travail pendant de longues périodes au point de désorganiser
le service des portiers et que l'autorité communale ne pourrait prendre le
risque que cet état de santé se péjore encore après la retraite; que de
plus l'objectif de l'hôpital était de diminuer progressivement le nombre
des portiers en faisant davantage intervenir le personnel de l'accueil,
cela en relation avec les travaux envisagés de réaménagement du hall
d'entrée, solution qui avait d'ailleurs engendré des conflits entre deux
groupes de portiers aux volontés antagonistes que l'intéressé, en sa
qualité de responsable, n'était pas parvenu à apaiser. Pour ces raisons,
le Conseil communal ne pouvait donc souscrire à une prolongation d'activité après l'âge de la retraite.
B. G. recourt contre cette décision devant le Tribunal
administratif. Il relève tout d'abord que l'article 14 al.1 première
phrase du règlement général pour le personnel de l'administration
communale prévoyant dans la règle l'âge de la retraite à 62 ans est
contraire au droit fédéral puisque la LAVS fixe cet âge à 65 ans. De plus,
en lui refusant la possibilité de poursuivre son activité jusqu'à cette
dernière limite d'âge ainsi que le permet néanmoins la deuxième phrase de
la disposition précitée, l'intimé a en réalité procédé de manière déguisée
à un licenciement pour de justes motifs. Or ceux-ci ne sont pas réalisés.
Ses absences pour cause de maladie ne l'ont jamais placé dans une
incapacité durable d'accomplir sa fonction. Quant aux divisions entre les
portiers, il n'en a nullement été à l'origine de sorte qu'ils ne sauraient
justifier la résiliation de ses rapports de service, d'autant qu'il n'a
jamais fait l'objet d'un avertissement. En définitive, le Conseil communal
et l'Hôpital de la ville X. ont pour objectif une
réorganisation des services d'accueil et des portiers et plutôt que de lui
verser une indemnité prévue en raison de suppression d'emploi ou de
procéder à sa mutation, ainsi que l'exigerait la réalisation d'un tel
objectif, ils ont préféré le mettre "à la retraite anticipée". Enfin, la
décision entreprise a pour lui des incidences catastrophiques sur le plan
financier puisqu'en dépit de la rente complémentaire (pont AVS) qui lui
serait allouée jusqu'à l'âge-terme de l'AVS, sa pension de retraite serait
inférieure de l'ordre de 2'500 francs à son salaire actuel net de 5'553
francs. Il conclut en conséquence à l'annulation de la décision
entreprise.
C. Dans ses observations sur le recours, l'intimé propose son
rejet.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 13 du règlement général pour le personnel de
l'administration communale (RG) de la Ville X. du 10
novembre 1986, l'engagement d'un fonctionnaire communal prend fin par sa
mise à la retraite (litt.a), par son décès (litt.b), sa démission (litt.c)
ou son incapacité d'accomplir la fonction (litt.d), pour de justes motifs
(litt.e), par décision disciplinaire (litt.f) et par suite de suppression
d'emploi (litt.g).
Selon l'article 14 al.1 1e phrase RG, la mise à la retraite intervient à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire atteint l'âge
lui donnant droit à une pension de retraite ordinaire en application du
règlement de la Caisse de pensions du personnel communal (CPC). A son
article 6, ce dernier règlement du 20 janvier 1997 fixe à 62 ans "l'âge
normal de la retraite" pour les personnes qui font partie, comme le recourant, des assurés appartenant à la catégorie B. En vertu de l'article
14 al.1 2e phrase RG, le Conseil communal peut, sur demande présentée au
moins trois mois à l'avance, autoriser le fonctionnaire à continuer son
activité à temps complet ou partiel au plus tard jusqu'à la fin du mois au
cours duquel il atteindra l'âge fixé par la loi fédérale sur
l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) pour l'ouverture du droit à
une rente de vieillesse simple. Le Conseil communal fixe les conditions de
prolongation de rapports de travail (art.14 al.1 3e phrase RG).
b) Il appert de l'article 14 al.1 RG que l'âge normal de la
retraite pour un fonctionnaire communal appartenant aux assurés de la
catégorie B de la caisse de pensions du personnel communal est de 62 ans.
C'est donc dire qu'un tel employé qui atteint son 62ème anniversaire voit
ses rapports de service arriver à leur terme à cette date, à moins qu'il
n'obtienne, en dérogation à la règle fixée dans la première phrase de
cette disposition, une autorisation du Conseil communal de poursuivre son
activité jusqu'à l'âge-limite fixé par la LAVS pour l'obtention d'une
rente de vieillesse simple. Le recourant est par conséquent malvenu à
soutenir que cette dernière limite d'âge est la norme et que l'âge-terme
de 62 ans serait l'exception, renversant de la sorte le système instauré
par l'article 14 al.1 RG, et de prétendre que sa retraite à son 62ème
anniversaire ne serait qu'une "retraite anticipée". Pour les mêmes motifs
et du moment qu'à un tel âge il atteindra celui de la retraite normale,
ses relations de service, dès lors qu'elles n'ont pas été prorogées par
autorisation spéciale du Conseil communal, prendront fin à teneur de
l'article 13 litt.a RG sans que cette cessation d'activité n'intervienne
pour d'autres raisons, telle une résiliation pour justes motifs ou une
suppression d'emploi, ainsi qu'il le soutient vainement.
c) Par ailleurs, le recourant se trompe en alléguant que l'âge
de la retraite fixé à 62 ans par le Conseil général de la Ville X.
au sens de l'article 14 1e phrase RG est contraire au droit
fédéral. Il incombe à toute collectivité publique de fixer l'âge de la
retraite de ses employés et à cet égard elle n'est pas liée par les
limites d'âges fixées dans la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et
survivants (ZBl 1997/98, p.87, p.471). Quant au deuxième pilier constitué
par la prévoyance professionnelle, il doit permettre "aux personnes âgées,
aux survivants et aux invalides de maintenir de façon appropriée leur
niveau de vie antérieur, compte tenu des prestations de l'assurance
fédérale" (art.34 quater al.3 Cst.féd.). Or, en ce domaine, si selon
l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité (LPP) les hommes âgés de 65 ans et
les femmes âgées de 60 ans ont droit à des prestations de vieillesse, les
dispositions réglementaires des institutions de prévoyance peuvent
prévoir, en vertu de l'article 13 al.2 LPP, que le droit à de telles
prestations prend naissance dès le jour où cesse l'activité lucrative, le
taux de la rente étant alors adapté en conséquence. De la sorte, l'âge de
la retraite peut être avancé (Maurer, Bundessozialversicherungsrecht, Bâle
1993, p.203, 205) et le droit fédéral des assurances sociales ne s'oppose
pas à des retraites prématurées au sens de ce qui précède, en tout cas,
comme l'a souligné le Tribunal fédéral, lorsque des prestations supplémentaires appelées "ponts AVS" ou "Ueberbrückungsrente" sont ajoutées aux
rentes des retraités de manière que le but recherché par l'article 34
quater al.3 Cst.féd. puisse être atteint (ZBl 98/1997, p.87, p. 472).
En l'occurrence, de telles rentes complémentaires étant prévues
par l'article 38 CPC pour les assurés retraités jusqu'à l'âge leur permettant d'obtenir une rente de vieillesse de l'AVS, la règle de l'article
14 al.1 1e phrase RC instituant une retraite normale à 62 ans n'est donc
pas incompatible avec le droit fédéral. Certes, dans le cas du recourant,
la rente dont il bénéficiera lors de ses 62 ans ne sera pas élevée au
regard du salaire qu'il réalise actuellement, même compte tenu de l'important pont AVS qui lui sera versé, mais cette circonstance tient au fait
que sa pension de base ne représentera le 8 juillet 1999 que le 18,45 % de
son traitement coordonné en raison du nombre limité de ses années
d'assurance à la CPC.
3. a) Cela étant, reste à examiner si la décision entreprise refusant à l'intéressé de poursuivre son activité au-delà de l'âge de la
retraite normale à 62 ans est fondée en droit.
Sur ce point, on retiendra que l'article 14 al.1 2e phrase RG
n'accorde pas au fonctionnaire communal un droit à prolonger sa fonction
après ses 62 ans révolus puisqu'il confère au Conseil communal la faculté
et non l'obligation d'accorder à l'employé qui le demande la possibilité
de continuer son activité professionnelle après cette limite d'âge. Par
ailleurs, la disposition en question ne précise aucun critère devant être
pris en considération par l'autorité communale compétente pour se prononcer, cette dernière étant seule habilitée, de par l'article 14 al.1 3e
phrase RG, à fixer les conditions de prolongation des rapports de travail.
Le Conseil communal dispose donc sur cette question d'une très large
liberté d'appréciation qui ne saurait cependant équivaloir à un blancseing, car il ne doit pas moins se conformer, en ce domaine également, aux
principes généraux de l'activité administrative, savoir en particulier
l'interdiction de l'arbitraire, en se fondant sur des motifs objectifs
suffisants qui prennent en considération l'ensemble des circonstances et
qui, compte tenu de la portée de la décision pour le fonctionnaire concerné, mettent en balance les intérêts publics et privés en jeu. Quant au
Tribunal administratif, il s'imposera une certaine retenue dans son
contrôle en la matière car l'autorité intimée est la mieux à même
d'évaluer, au regard des prestations de l'employé et du bon fonctionnement
du service auquel il appartient, si le maintien de son activité au-delà du
terme réglementaire fixé se justifie (v. en ce sens RJN 1993, p.172, 1990,
p.99). Aussi s'abstiendra-t-il de substituer sa propre appréciation à
celle de l'autorité compétente en la cause, n'ayant de toute façon pas à
se prononcer sur l'opportunité de la décision entreprise, à défaut d'un
texte légal qui lui en donnerait la compétence (art.33 litt.d LPJA).
En l'occurrence, le Conseil communal a pris en compte l'état de
santé du recourant qui l'a conduit à manquer son travail. Sans qu'il ne
lui en tienne aucune rigueur, il a cependant relevé que ces absences pour
cause de maladie intervenues - comme l'intéressé le précise lui-même en
1992 du 29 février au 3 mai, en 1996 du 8 janvier au 3 avril et en 1998 du
24 mars au 3 juin - ont été longues et ont passablement désorganisé le
service des portiers dont il est responsable. Dans ces conditions, il
était légitime que l'intimé tienne compte dans son évaluation de l'état de
santé de son employé et n'écarte pas l'éventualité, en raison de la nature
astreignante de son travail, qu'il se péjore encore avec les années au
risque d'entraîner des conséquences fâcheuses non seulement pour l'intéressé lui-même mais aussi pour le fonctionnement et le financement du
service public en cause.
L'autorité communale a également retenu l'intention de la
direction de l'hôpital de réorganiser son service d'accueil simultanément
avec les travaux de réaménagement du hall d'entrée devant être entrepris,
l'objectif visé étant également de diminuer progressivement le nombre de
portiers en faisant davantage intervenir le personnel de l'accueil. A
l'évidence un tel objectif ne pouvait manquer de s'insérer dans la pesée
des intérêts en jeu, car il est tout à fait normal de tenir compte des
départs naturels à la retraite lorsque la réorganisation d'un service est
en cours.
Enfin l'intimé a relevé que ce projet de réorganisation avait
suscité des antagonismes entre deux groupes de portiers, conflits que le
recourant n'avait pas été à même d'apaiser. Sur ce point, c'est en vain
que ce dernier objecte avoir été à l'origine de ces conflits puisqu'il lui
est uniquement reproché, en sa qualité de chef de service, de n'avoir pas
réglé les tensions entre ses subordonnés. Par ailleurs, il importe peu que
les griefs en question ne lui aient pas été notifiés par écrit sous forme
d'avertissement. A défaut même d'avoir revêtu cette forme, ils témoignent
d'un comportement du recourant dans l'accomplissement de sa fonction que
l'autorité communale était fondée à prendre en considération dans son
appréciation.
Il appert ainsi qu'aux raisons d'ordre financier avancées par
G. pour poursuivre son activité après l'âge de la retraite, l'intimé
pouvait avec pertinence invoquer et faire prévaloir des motifs objectifs
liés aussi bien à sa personne (état de santé et attitude dans l'exercice
de sa fonction) qu'aux besoins de réorganisation du service des portiers
de l'hôpital, pour lui opposer une fin de non-recevoir.
4. Se révélant de la sorte mal fondé, le recours doit être rejeté.
Il est statué sans frais, la pratique du Tribunal administratif étant de
ne pas en percevoir dans les litiges en matière de rapports de service.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 24 décembre 1998