A. R. , restaurateur indépendant, a demandé le 31 juillet
1996 au service de l'assurance-maladie une révision de sa classification
concernant le droit au subside pour les primes de l'assurance-maladie
obligatoire, en invoquant une baisse importante de son revenu à la suite
de sa reprise du restaurant X. à Neuchâtel depuis le 1er
septembre 1995 et de la fixation d'un revenu imposable nul pour 1996. Par
décision du 9 octobre 1996, le service de l'assurance-maladie a exposé
que, en dérogation aux règles ordinaires de classification, il convenait
en l'occurrence de fixer le revenu déterminant pour le droit au subside à
53'925 francs, représentant la moyenne des quatre années écoulées (1992 à
1995). Compte tenu des normes de classification applicables pour l'année
1996, ce montant donne droit à un subside de 75 %, qui a été accordé à
l'intéressé avec effet au 1er juillet 1996.
B. R. a recouru contre cette décision devant le Département
des finances et des affaires sociales, en demandant que le subside soit
calculé selon les règles ordinaires (c'est-à-dire, en d'autres termes,
qu'il soit tenu compte uniquement de sa situation financière en 1996) et à
ce que la révision du subside prenne effet le 1er janvier 1996. Par décision du 11 février 1997, le département a rejeté le recours. Il a
considéré, en résumé, que si l'on tenait compte uniquement du revenu
déclaré au fisc pour l'année 1995 et de ceux qui semblent résulter des
comptes de l'exploitation pour le premier semestre de 1996, les revenus de
l'intéressés n'atteignent pas le revenu minimum fixé par le Conseil d'Etat
à 26'000 francs (pour un assuré marié, avec deux enfants) au-dessous duquel la loi exclut en principe l'octroi d'un subside; que la loi permet
cependant de déroger aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable, et que le service
de l'assurance-maladie a tenu compte à juste titre du revenu déterminant
moyen calculé sur la base des revenus et de la fortune ressortant des
taxations fiscales pour 1992 à 1996 (recte : 1995), chiffres non contestés
par l'intéressé; qu'il en résultait le droit à un subside de 75 %. Quant à
la date de la révision de la classification, le département a rappelé que
cette dernière prend effet, lorsqu'il s'agit d'une classification intermédiaire sur demande de l'assuré, en règle générale à la date d'ouverture
de la procédure de révision.
C. R. interjette recours devant le Tribunal administratif
contre cette décision, dont il demande implicitement l'annulation. Il fait
valoir qu'il n'a pu subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille que
parce qu'il s'est endetté de 28'537.90 francs en 1995, selon bilans au 31
décembre 1994 et 31 décembre 1995, annexés à son recours. D'autre part, il
allègue qu'il lui a paru judicieux de comparaître auprès de l'autorité de
taxation avant d'envoyer les comptes définitifs, instance qui n'a pas pu
le recevoir avant le mois de juillet 1996. Il critique ainsi, implicitement, derechef le fait que la révision de la classification ne prend
effet qu'au 1er juillet 1996.
Le département se réfère aux considérants de sa décision, renonce à présenter des observations et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 65 al.1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le
canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant
correspond à des normes de classification fixées chaque année par le
Conseil d'Etat (art.10 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu
effectif et une part de la fortune effective. Il est calculé sur la base
des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat.
Le Conseil d'Etat peut prévoir une dérogation aux critères fiscaux lorsque
leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable
(art.11 al.1 à 3 LILAMal). D'après l'article 23 LILAMal, l'assuré majeur
célibataire âgé de moins de 25 ans ainsi que l'assuré majeur dont le revenu effectif n'atteint pas la limite fixée par le Conseil d'Etat et qui
ne reçoit pas de secours de l'aide sociale, sont présumés disposer d'un
revenu déterminant dépassant les normes de classification (al.1). Ils sont
classifiés dans le groupe des assurés non bénéficiaires à moins qu'ils ne
prouvent que leur situation ou celle de leur famille justifie néanmoins
l'octroi de subsides (al.2). Lorsque les assurés vivent en communauté
domestique, on applique les règles de la classification familiale, laquelle prend en compte les revenus et la fortune de tous les membres de la
communauté domestique (art.21).
Selon l'article 34 al.1 RALILAMal, la taxation ordinaire de
l'année courante est déterminante pour l'établissement de la classification annuelle. La classification intermédiaire, qui intervient d'office
ou sur demande lorsque les circonstances l'exigent, en particulier en cas
de modification notable de la situation familiale ou financière de l'assuré (art.18 al.1 LILAMal) se fonde sur les revenus actuels des assurés. En
principe, la fortune est prise en compte en son état au 31 décembre de
l'année écoulée (art.44 al.3 RALILAMal).
b) L'arrêté du Conseil d'Etat du 31 janvier 1996 fixe, pour
l'année 1996, les normes de classification et le montant des subsides en
matière d'assurance-maladie obligatoire des soins. Il prévoit que les
assurés sont classifiés dans le courant de l'année sur la base de leur
taxation fiscale ordinaire de la même année (art.1). En application du
principe posé par l'article 23 LILAMal, l'arrêté prévoit que les assurés
majeurs âgés de moins de 25 ans et ceux dont le revenu effectif au sens de
l'article 7 de l'arrêté est inférieur à 15'000 francs pour une personne
seule, 20'000 francs pour un couple, sont classifiés dans le groupe des
personnes non bénéficiaires (art.10 al.1). La limite fixée à l'alinéa 1
est augmentée de 3'000 francs par enfant mineur à charge (al.3). Lors
d'une révision de classification, le service de l'assurance-maladie peut
déroger aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une
classification manifestement inéquitable (art.15 al.1).
3. a) Le département a constaté en l'espèce que le revenu déterminant du recourant (en 1996, année de la demande de révision et de la
décision litigieuse du service de l'assurance-maladie) n'atteint pas la
limite inférieure au-dessous de laquelle, en application des dispositions
précitées, l'octroi de subsides est exclu, limite qui s'élève dans le cas
de l'intéressé à 26'000 francs (pour un couple avec deux enfants). Cette
constatation résulte à la fois des donnés fiscales, dont il ressort que
l'intéressé a été considéré sans revenu imposable, et des comptes de son
établissement public (bilan au 30.06.1996), qui font état d'un résultat
d'exploitation de l'ordre de 10'000 francs pour le premier semestre 1996.
Le recourant ne remet aucunement en cause, devant la Cour de céans, cette
conclusion du département, que rien au dossier ne permet d'ailleurs
d'infirmer. Il allègue en revanche que s'il a pu néanmoins subvenir à ses
besoins et à ceux de sa famille, c'est parce qu'il s'est endetté de
28'537.90 francs en 1995, selon bilans à fin 1994 et fin 1995.
b) Il apparaît, au vu des dispositions rappelées ci-dessus, que
le législateur neuchâtelois a clairement voulu que le revenu déterminant
pour l'octroi de subsides en matière d'assurance obligatoire des soins se
fonde sur des critères fiscaux, aussi bien en cas de classification annuelle qu'en cas de classification intermédiaire. Cette règle est en effet
ancrée dans la LILAMal à son article 11 al.2, c'est-à-dire dans la section
première, consacrée aux principes généraux de la réduction des primes par
des subsides des pouvoirs publics (chapitre 2 de ladite loi). A cet égard,
le Tribunal administratif relève, comme il l'a déjà fait dans le domaine
des avances des contributions d'entretien - que la référence à la déclaration fiscale du requérant, contenue dans l'article 7 des arrêtés du
Conseil d'Etat précités, n'est pas des plus heureuses dans la mesure où
elle vise un acte subjectif de l'intéressé. Une telle déclaration est en
effet un acte de collaboration obligatoire du contribuable à la procédure
de taxation sur lequel l'autorité fiscale doit statuer. Une fois entrée en
force, c'est donc la décision de taxation de l'année courante, pour autant
qu'elle existe - qui doit faire foi et non plus la déclaration d'impôt en
tant que telle (RJN 1994, p.138 cons.3b in fine).
Or, sur le plan fiscal, le revenu des indépendants, à savoir de
tous ceux qui exercent une activité indépendante, qu'il s'agisse d'une
profession libérale, d'un commerce ou d'une industrie, d'un artisanat,
d'une exploitation agricole, d'activités artistiques, scientifiques ou
littéraires, ou enfin de la participation à une société de personnes
(Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 II n.32,
p.260), se détermine en principe sur la base du résultat de leur compte de
pertes et profits. Il correspond donc à la différence entre le montant de
la fortune commerciale à la fin de l'exercice considéré et celui de cette
fortune au début de cet exercice, compte tenu des apports et retraits de
capital (Yersin, op.cit., no 193, p.260; Rivier, Droit fiscal suisse,
l'imposition du revenu et de la fortune, p.167-168; Reimann/Zuppinger/-
Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, vol.II, no 11, p.47). Les
apports en capital ne constituent pas des recettes pour l'entreprise; ils
doivent influencer uniquement le compte capital. Les prélèvements privés
ne constituent pas des frais déductibles; ils doivent influencer le compte
capital ou le compte privé de l'exploitant (Rivier, op.cit., p.168). Les
mises en capital, bien qu'augmentant la fortune de l'entreprise, ne constituent pas des revenus de cette dernière. Les augmentations de fortune
dues à de telles mises doivent donc être neutralisées, même si pour des
raisons comptables elles devaient se refléter dans le compte de résultat
(Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal, 1994, p.183). Tous les retraits de
capital (ou prélèvements) de la part des entrepreneurs, bien qu'ils diminuent la fortune de l'entreprise, doivent également être neutralisés. Ces
diminutions ne sont en effet nullement assimilables à des pertes ou à des
frais d'exploitation venant réduire le résultat de l'exercice (RJN 1996,
p.179; Ryser/Rolli, op.cit., p.183 ss; Reimann/Zuppinger/Schärrer,
op.cit., no 12, p.47-48).
Conformément à ces principes, il a été jugé que la règle de
l'article 25 al.1 LCdir - selon lequel le revenu d'un contribuable doit
être évalué au moins au montant de ses dépenses personnelles et de celles
des personnes qu'il entretient, à moins qu'il ne prouve que tout ou partie
de ses dépenses ont été faites au moyen de sommes non imposables à titre
de revenu - comporte la présomption que les dépenses du contribuable sont
faites au moyen d'un revenu imposable, présomption que le contribuable
peut renverser en démontrant qu'elles ont été couvertes par la consommation de sa fortune ou d'autres sommes non imposables comme revenu.
Constituent par exemple des éléments non imposables comme revenu les
prélèvements en capital opérés, pour couvrir ses dépenses personnelles,
par l'associé d'une société en commandite dans le patrimoine de la
société, grâce aux crédits accordés à celle-ci (RJN 1996, p.177). Ces
critères fiscaux valent aussi lorsqu'il s'agit d'établir le revenu déterminant au regard du droit aux subsides dans l'assurance-maladie. Ainsi,
on ne saurait considérer comme revenu déterminant, selon la jurisprudence
de la Cour de céans, des apports en capital versés par un indépendant dans
son entreprise, par ailleurs déficitaire au vu du compte de pertes et
profits, car cela rendrait inopérante la règle selon laquelle seule une
partie de la fortune effective entre dans le calcul du revenu déterminant
(arrêt du Tribunal administratif du 09.03.1998 dans la cause B. et K,
destiné à la publication).
c) En l'espèce, le recourant prétend qu'il s'est endetté pour
pouvoir, en 1996, subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, le
revenu déterminant pour la classification n'atteignant pas, par ailleurs,
la limite inférieure de 26'000 francs. Cette objection tend à renverser la
présomption posée par l'article 23 al.1 et 2 LILAMal, en démontrant qu'on
ne saurait retenir en l'espèce un revenu déterminant excluant le droit aux
subsides. Le dossier ne permet cependant pas, en l'état, de vérifier si
l'endettement invoqué par l'intéressé correspond à des retraits de
capital. Il appartiendra au service de l'assurance-maladie de
procéder à cet examen, en consultant notamment les comptes de pertes et
profits ainsi que le compte capital pour les exercices à considérer. Cela
permettra de déterminer si, et le cas échéant dans quelle mesure, le
recourant entre dans la catégorie des bénéficiaires de subsides. Il n'est
en revanche pas compatible avec les dispositions applicables (art.34, 44
RALILAMal) de retenir pour l'année 1996 un revenu correspondant à la
moyenne des années 1992 à 1995, méthode qui conduit à retenir fictivement
un revenu qui ne correspond, selon toutes probabilités, pas à la réalité.
Cela étant, la cause sera renvoyée au service de l'assurancemaladie pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
4. Le recourant critique par ailleurs la décision litigieuse en ce
qu'elle fixe la date de la révision du droit au subside au 1er juillet
1996, arguant que s'il n'a demandé une révision de sa classification qu'à
fin juillet 1996 c'était parce qu'il souhaitait d'abord comparaître auprès
de l'autorité de taxation, ce qui n'a pas pu se faire plus tôt. Cette
argumentation est dénuée de pertinence. Comme l'a rappelé le département,
la classification intermédiaire qui intervient d'office ou sur demande
lorsque les circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification
notable de la situation familiale ou financière de l'assuré, entraîne le
cas échéant une modification de la classification, en règle générale, à la
date d'ouverture de la procédure de révision (art.18 al.3 LILAMal). Il
n'existe aucun motif de faire une exception à cette règle dans le cas du
recourant, que rien n'empêchait d'agir plus tôt. Ce qui est déterminant,
ce n'est pas la date à laquelle un assuré dispose de la taxation fiscale
mais celle à laquelle il constate, s'il y a lieu, que la situation s'est
modifiée. Il n'est dès lors pas critiquable que la révision prenne effet
le 1er juillet 1996, puisque l'intéressé n'avait apparemment pas de motif
pour présenter une demande de révision avant cette date.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours en ce sens que la décision du service de l'assurancemaladie du 9 octobre 1996 et celle du Département des finances et des
affaires sociales du 11 février 1997 sont annulées, la cause étant
renvoyée au service de l'assurance-maladie pour instruction complémentaire et nouvelle décision selon les considérants.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel, le 28 mai 1998