A. S. , né en 1941 est commerçant indépendant à
Neuchâtel. Sa femme, née en 1946, est son employée. L'exercice
comptable de son commerce débute le 1er avril et se termine le 31 mars. Le
10 juin 1997, il a adressé au service de l'assurance-maladie (ci-après :
SAM) une demande de révision de classification, faisant valoir qu'entre
1995 et 1996 son revenu imposable avait baissé de 18'000 francs et qu'il
ne survivait que par des prélèvements sur sa fortune et dans son commerce.
L'intéressé a joint à sa demande son compte de profits et pertes ainsi que
son bilan arrêté au 31 mars 1997. Il en ressort en particulier que l'exercice s'est soldé par un bénéfice de 14'691.90 francs; qu'une consommation
privée de 7'200 francs a été comptabilisée dans les produits; que des salaires à l'épouse pour 5'850 francs (3 x 1'950), pour le premier trimestre
de 1997, ont accru les frais généraux, mais que, n'ayant pas été effectivement payés, ces salaires figurent au passif du bilan; qu'une part privée
de 1'000 francs a été déduite des frais généraux également.
Dans sa décision du 18 juin 1997, le SAM a retenu un revenu déterminant de 53'356 francs et a admis un droit au subside de 10 % dès le
1er janvier 1997. Le montant susmentionné découle du décompte suivant :
Prélèvements privés fr. 17'352.-
Consommation particulière fr. 7'200.-
Part privée sur les frais généraux fr. 1'000.-
Revenu annuel de l'épouse (12 x 1'950) fr. 23'400.-
Revenu sur titres fr. 499.-
Un dixième de la fortune nette fr. 6'524.-
Sous déduction des frais d'acquisition fr. 2'619.-
Total fr. 53'356.-
============
B. Le 10 décembre 1997, le Département des finances et des affaires
sociales (ci-après : le département) a partiellement accepté le recours
que S. avait formé contre cette décision. Il a déterminé comme
suit le revenu de l'intéressé :
Bénéfice du dernier exercice fr. 14'691.-
Consommation particulière fr. 7'200.-
Part privée aux frais généraux fr. 1'000.-
Revenu sur titres fr. 499.-
Part de fortune nette fr. 6'524.-
Sous déduction des frais d'acquisition fr. 2'619.-
Total fr. 27'295.-
============
A ce montant, le département a encore ajouté le salaire annualisé de l'épouse de S. , soit 23'400 francs, si bien que le revenu déterminant pour la classification du couple a été arrêtée finalement
à 50'695 francs, ce qui ouvre le droit à un subside de 25 %. Par ailleurs,
le département a considéré qu'il n'était pas possible, vu la tardiveté de
la demande de révision, de mettre l'intéressé au bénéfice de ce subside
dès le 1er janvier 1996 déjà comme il le souhaitait, mais seulement à partir du 1er janvier 1997.
C. S. défère ce prononcé au Tribunal administratif le 19
décembre 1997. Il soutient que le revenu déterminant doit être fixé dans
son cas à 24'945 francs. Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi d'un subside de 90 % dès le 1er janvier 1996.
D. Sans formuler d'observations sur le recours, le département en
propose le rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art.34 al.1, 35 de la loi d'introduction de la LAMal, LILAMal; 35
LPJA).
2. a) Selon l'article 65 al.1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le
canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil
d'Etat (art.10 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu effectif
et une part de la fortune effective (art.10 LILAMal). Il est calculé sur
la base des critères fiscaux, selon les modalités arrêtées par le Conseil
d'Etat. Les articles 20 ss LILAMal concernent la classification proprement
dite. Ainsi, en particulier, les assurés mariés, le cas échéant leurs enfants mineurs qui dépendent d'eux, ainsi que les familles monoparentales,
font l'objet d'une classification globale (art.20 al.1). La classification
prend en compte les revenus et la fortune de tous les membres de la famille (art.20 al.2).
Faisant usage de la délégation de compétence contenue dans l'article 10 LILAMal, le Conseil d'Etat a adopté le 31 janvier 1996 le règlement d'application de la LILAMal (RALILAMal). Selon l'article 34 al.1 de
ce règlement d'application, la taxation ordinaire de l'année courante est
déterminante pour l'établissement de la classification annuelle. La classification intermédiaire, qui intervient d'office ou sur demande lorsque
les circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification notable
de la situation familiale ou financière de l'assuré (art.18 al.1 LILAMal),
se fonde sur les revenus actuels des assurés. En principe, la fortune est
prise en compte en son état au 31 décembre de l'année écoulée (art.44 al.3
RALILAMal).
b) Par ailleurs, l'arrêté du Conseil d'Etat du 5 mars 1997
fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière
d'assurance-maladie obligatoire de soins, valable pour l'année 1997, prévoit que les personnes soumises à l'assurance-maladie obligatoire affiliées auprès d'un assureur autorisé au sens de la législation fédérale,
sont classifiés dans le courant de l'année 1996 sur la base de leur taxation fiscale ordinaire de la même année (art.1). Les assurés dont le
revenu déterminant est inférieur à 39'000 francs pour une personne seule
et 57'900 francs pour un couple, bénéficient de subsides pour le paiement
de leurs primes, au sens des articles 9 ss LILAMal (art.2 al.1). Le revenu
déterminant se compose, selon l'article 7 al.1, du revenu effectif tel
qu'il ressort du chiffre 14 de la déclaration fiscale courante, sous réserve des alinéas 3 et 4 du présent article (litt.a), du dixième de la
fortune effective après déduction de 6'000 francs pour une personne seule
et 9'000 francs pour un couple (litt.b). Les déductions admises aux
chiffres 15 à 19 de la déclaration fiscale sont prises en considération à
concurrence d'un montant maximum de 10'000 francs (al.3). Lors d'une révision de classification, le SAM peut déroger aux critères fiscaux lorsque
leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable
(art.15 al.1). Une réglementation similaire a été édictée pour 1998 (arrêté du Conseil d'Etat du 26.11.1997).
c) Il apparaît, au vu des dispositions rappelées ci-dessus, que
le législateur neuchâtelois a clairement voulu que le revenu déterminant
pour l'octroi de subsides en matière d'assurance obligatoire des soins se
fonde sur des critères fiscaux, aussi bien en cas de classification annuelle qu'en cas de classification intermédiaire. Cette règle est en effet
ancrée dans la LILAMal à son article 11 al.2, c'est-à-dire dans la section
première, consacrée aux principes généraux de la réduction des primes par
des subsides des pouvoirs publics (chapitre 2 de ladite loi). A cet égard,
le Tribunal administratif relève, comme il l'a déjà fait dans le domaine
des avances des contributions d'entretien - que la référence à la déclaration fiscale du requérant, contenue dans l'article 7 des arrêtés du
Conseil d'Etat précités, n'est pas des plus heureuses dans la mesure où
elle vise un acte subjectif de l'intéressé. Une telle déclaration est en
effet un acte de collaboration obligatoire du contribuable à la procédure
de taxation sur lequel l'autorité fiscale doit statuer. Une fois entrée en
force, c'est donc la décision de taxation de l'année courante, pour autant
qu'elle existe - qui doit faire foi et non plus la déclaration d'impôt en
tant que telle (RJN 1994, p.138 cons.3b in fine).
3. a) En l'espèce, l'objet du litige est la classification intermédiaire demandée par S. le 10 juin 1997. En cas de révision de
la classification, le revenu déterminant se fonde sur les données financières les plus actuelles (art.18 al.2 LILAMal). Selon les principes rappelés plus haut, il y a lieu de se référer à des critères fiscaux pour
établir le revenu déterminant du recourant.
b) Le revenu des indépendants, à savoir tous ceux qui exercent
une activité indépendante, qu'il s'agisse d'une profession libérale, d'un
commerce ou d'une industrie, d'un artisanat, d'une exploitation agricole,
d'activités artistiques, scientifiques ou littéraire, ou enfin de la participation à une société de personnes (Yersin, L'égalité de traitement en
droit fiscal, in RDS 1992 II n.32, p.260), se détermine en principe sur la
base du résultat de leur compte de pertes et profits. Il correspond donc à
la différence entre le montant de la fortune commerciale à la fin de
l'exercice considéré et celui de cette fortune au début de cet exercice,
compte tenu des apports et retraits de capital (Yersin, op.cit., no 193,
p.260; Rivier, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, p.167-168; Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher
Steuergesetz, vol.II, no 11, p.47). Les apports en capital ne constituent
pas des recettes pour l'entreprise; ils doivent influencer uniquement le
compte capital. Les prélèvements privés ne constituent pas des frais déductibles; ils doivent influencer le compte capital ou le compte privé de
l'exploitant (Rivier, op.cit., p.168). Les mises en capital, bien qu'augmentant la fortune de l'entreprise, ne constituent pas des revenus de
cette dernière. Les augmentations de fortune dues à de telles mises
doivent donc être neutralisées, même si pour des raisons comptables elles
devaient se refléter dans le compte de résultat (Ryser/Rolli, Précis de
droit fiscal, 1994, p.183). Tous les retraits de capital (ou prélèvements)
de la part des entrepreneurs, bien qu'ils diminuent la fortune de l'entreprise, doivent également être neutralisés. Ces diminutions ne sont en
effet nullement assimilables à des pertes ou à des frais d'exploitation
venant réduire le résultat de l'exercice (RJN 1996, p.179; Ryser/Rolli,
op.cit., p.183 ss; Reimann/Zuppinger/Schärrer, op.cit., no 12, p.47-48).
c) En l'espèce, le département a pris à juste titre en considération le bénéfice qui résulte du compte de profits et pertes du recourant
(14'691 francs). Il a en revanche perdu de vue que la consommation privée
(7'200 francs) avait déjà été ajoutée au chiffre d'affaires et autres produits et, d'un autre côté, que la part privée aux frais généraux (1'000
francs) avait déjà été déduite des frais généraux, de sorte que l'un et
l'autre de ces montants étaient déjà entrés dans la détermination du bénéfice susmentionné sans réduire celui-ci. Il ne se justifie donc pas de
les ajouter à ce bénéfice.
Le revenu des titres, la part de fortune nette ainsi que les
frais d'acquisition du revenu, tels qu'ils ont été pris en considération
dans la décision attaquée, ne sont pas litigieux. En revanche, la question
de la manière dont il faut tenir compte du salaire réalisé par la femme du
recourant dans le commerce de celui-ci est contestée. Après avoir produit
devant le SAM une attestation selon laquelle il versait un salaire de
1'950 francs par mois depuis le 1er janvier 1997 à sa femme (soit 23'400
francs par an), le recourant allègue dans la présente procédure de recours
qu'il reconnaît devoir à sa femme les salaires de janvier à juin 1997,
soit 11'700 francs (6 x 1'950 francs) et qu'il a cessé de comptabiliser
cette dépense depuis le 27 juillet 1997 car la trésorerie de son commerce
ne peut plus la supporter. Il importe cependant peu de déterminer quel est
le montant à prendre en compte au titre de salaire de l'épouse. En effet,
un tel salaire constitue de toute façon d'une part une charge qui diminue
le bénéfice du commerçant et d'autre part, pour exactement le même montant, un revenu qui doit être pris en compte dans la classification du
couple (art.20 al.2 LILAMal). En définitive donc, il suffit de faire
abstraction de cette charge de l'indépendant et d'augmenter d'autant le
bénéfice de ce dernier. En fondant la classification sur la taxation fiscale, on parviendrait au même résultat puisque le revenu de l'épouse
s'ajoute au bénéfice du mari dans le calcul du revenu effectif. Dans la
décision attaquée, le département a en outre perdu de vue que s'il convenait d'annualiser le salaire de l'épouse, il y avait lieu de procéder de
même pour cette charge afin de déterminer le résultat du compte de profits
et pertes du mari.
En définitive, le revenu déterminant du recourant s'établit
comme suit pour la période litigieuse :
Bénéfice au 31.03.1997 fr. 14'691.-
Salaire de l'épouse figurant dans les
comptes à la même date fr. 5'850.-
Revenu des titres fr. 499.-
Part de fortune fr. 6'524.-
Sous déduction des frais d'acquisition fr. 2'619.-
Total fr. 24'945.-
============
Il y a donc lieu d'annuler la décision entreprise et celle du
SAM du 18 juin 1997. Le dossier sera retourné à ce service pour qu'il octroie au recourant les subsides correspondant à un tel revenu pour la période concernée par la révision intermédiaire litigieuse, sans préjudice
pour la classification annuelle postérieure à cette période.
d) Selon l'article 18 al.3 LILAMal, la modification de la classification résultant d'une révision d'office ou sur demande prend effet,
en règle générale, à la date d'ouverture de la procédure de révision. En
l'espèce, cette procédure s'est ouverte en juin 1997. Toutefois, le SAM et
le département ont admis que le recourant pourrait bénéficier des subsides
à compter du 1er janvier 1997 déjà. Cette solution est plus favorable à
l'intéressé que le principe posé par la loi. Comme le recourant ne fait
valoir aucun argument qui justifierait une rétroactivité plus importante
encore, on ne voit pas en quoi les décisions des autorités inférieures
seraient erronées sur ce point.
4. Il est statué sans frais (art.2 al.2 de l'arrêté fixant la procédure en matière de contestation relative à l'assurance-maladie sociale
et aux assurances complémentaires; 47 al.2 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision attaquée et celle du SAM du 18 juin 1997.
2. Renvoie la cause au SAM pour nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 9 mars 1998