A. Les articles 2156, 2157 et 2158 du cadastre de X. sont copropriétaires de l'article 2160 du même cadastre, d'une surface de 2'210
m2. Au nord et, en partie, à l'ouest de cette dernière parcelle s'étend
une forêt. Selon le plan d'aménagement de la commune de X. sanctionné
par le Conseil d'Etat 4 juin 1974, l'article 2160 était affecté en partie
à la zone de plan de quartier (ordre non contigu 1), selon une limite en
retrait de 30 mètres par rapport à la lisière de la forêt. Le reste de la
parcelle, en bordure de la forêt, était inconstructible. Le 16 août 1995,
le Conseil d'Etat a sanctionné le nouveau plan ainsi que le nouveau
règlement d'aménagement de la Commune de X. . Ce nouveau plan d'aménagement a pour effet d'étendre jusqu'en lisière de forêt la zone d'urbanisation et de placer la parcelle 2160 entièrement en zone d'habitation à
haute densité. En outre, il indique une "limite des 30 m à la forêt", reprise du plan délimitant les forêts par rapport à la zone à bâtir sur le
territoire de la commune de X. , sanctionné par le Département de la
gestion du territoire le 26 avril 1995. Cette limite traverse le bienfonds susmentionné selon un tracé qui ne correspond pas à l'ancienne limite de la zone constructible.
Par décision du 29 mai 1997, le Département de la gestion du
territoire (ci-après: le département) a arrêté le montant de la contribution de plus-value réclamée aux copropriétaires de l'article 2160. Il a
en effet retenu qu'en raison de son affectation en zone d'urbanisation une
surface de 1'650 mètres carrés de cette parcelle avait acquis une valeur
de 100 francs le mètre carré, soit 165'000 francs au total, dont il y
avait lieu, pour calculer la plus-value, de déduire 7 francs de valeur
agricole au mètre carré, soit 11'550 francs. Il a arrêté le montant perceptible de 20% de la différence entre ces deux sommes (153'450 francs) à
30'690 francs et fixé le délai de perception au moment de la construction
ou de la vente. En outre, il a ordonné la mention au registre foncier
d'une hypothèque légale garantissant le paiement en question.
B. Les membres de la communauté des copropriétaires du terrain a et ceux de la communauté des copropriétaires du terrain b , propriétaires des articles 2156 et 2157 du cadastre de X. , recourent contre ce prononcé auprès du Tribunal administratif le 20 juin 1997. Pour l'essentiel, ils font valoir que la majeure partie (les 4/5èmes au moins) de l'aire de la parcelle 2160 du cadastre de X. censée générer une plus-value est frappée d'interdiction de bâtir en raison de la proximité de la forêt; que la surface restante est nettement insuffisante pour permettre une construction; que le département a donc commis une erreur en
considérant que, par la modification de zone en question, le prix du terrain passait de 7 francs à 100 francs au m2, quelles que soient les raisons pour lesquelles a eu lieu le dézonage. Les recourants requièrent une visite des lieux et concluent à l'annulation de la décision entreprise, sous suite de frais et dépens.
D. Dans ses observations, le département relève que le troisième
copropriétaire de l'article 2160 du cadastre de X. , auquel la
décision entreprise n'a pas été notifiée en même temps qu'aux deux autres,
n'a pas manifesté son accord au recours et qu'il y a donc lieu d'examiner
la recevabilité de celui-ci. Quant au fond, le département note que, même
si le terrain se situant en bordure de la forêt ne peut lui-même recevoir
aucune construction, il entre tout de même dans le calcul de la surface
constructible, de sorte qu'un bâtiment plus grand pourrait être érigé sur
le reste de la parcelle. Le département conclut au rejet du recours.
Les autres arguments des parties seront repris en tant que besoin dans les considérants ci-après.
Des renseignements complémentaires ont été requis par le
Tribunal administratif auprès du département et de la Commune de X. .
Les parties en ont été informées.
CONSIDERANT
en droit
1. Selon l'article 32 litt.a LPJA, a qualité pour recourir toute
personne touchée par une décision et ayant un intérêt digne de protection
à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l'intérêt
peut être juridique ou simplement de fait et il importe peu qu'il soit ou
non protégé par la norme applicable. Il doit être personnel et direct pour
éviter l'action populaire. Pour autant que le recours soit dirigé contre
une décision créant des droits ou des obligations, chacun des membres
d'une communauté héréditaire, par exemple, a qualité pour agir de façon
indépendante (RJN 1993, p.297 et les références; ATF 116 Ib 447). Le même
droit doit être reconnu, dans de telles procédures, aux membres d'une copropriété (Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zürich 1993, No 233, p.143).
En l'espèce, il ne fait pas de doute que la décision entreprise
crée des obligations pour chacun des copropriétaires du bien-fonds concerné. Le fait que le troisième de ces copropriétaires ne s'est pas prononcé sur le recours n'empêche donc pas qu'il soit entré en matière.
Interjeté par ailleurs dans les formes et délai légaux, le recours est dès
lors recevable.
2. a) Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients
résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds
consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une
zone spécifique (art.53) destinée à accueillir des activités particulières
telles que l'extraction de matériaux et les décharges (RJN 1994, p.167)
est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art.34 al.1 LCAT).
Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant
et après la mesure d'aménagement (art.34 al.2 LCAT). En cas de plus-value,
une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le
propriétaire du bien-fonds; l'impôt sur les gains immobiliers est réservé
(art.35 al.1 et 2 LCAT). Le Département de la gestion du territoire arrête
le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la
mesure d'aménagement entre en vigueur (art.36 LCAT). Selon l'article 37
LCAT, après consultation de la commune, le département fixe le délai de
perception en tenant compte des besoins en terrain à bâtir et de la
possibilité d'utiliser le bien-fonds (al.1); la perception peut être
différée ou échelonnée à la demande d'un propriétaire qui justifie de
circonstances particulières (al.2); elle intervient cependant au plus tard
lors de l'aliénation du bien-fonds (al.3); l'article 48 al.4 est réservé
(al.4). Aux termes de cette dernière disposition, la perception de la
plus-value est différée aussi longtemps que dure l'assimilation à la zone
agricole ou viticole.
b) Ainsi que cela ressort du texte et de la systématique de la
loi, le droit neuchâtelois limite le prélèvement d'une plus-value aux deux
affectations mentionnées à l'article 34 LCAT. En effet, la section 5 du
chapitre 2 de cette loi, dans sa teneur depuis le 1er avril 1992, pose le
principe de la compensation (art.33) avant de définir ce qui est réputé
constituer un avantage et la manière dont on chiffre la répercussion
positive d'une mesure d'aménagement du territoire (art.34). Cette systématique, élaborée par une commission du Grand Conseil (BGC vol.152 I,
p.642ss), a été reprise de la LCAT du 24 juin 1986 sous l'empire de laquelle seule l'affectation à la zone d'urbanisation était réputée avantage
majeur (RLN XII, p.5 ss; art.19, 20). Dans un projet de loi ultérieur, le
Conseil d'Etat a manifesté sa volonté d'étendre la notion légale "d'avantage" non seulement à l'affectation d'un bien-fonds à la zone spécifique qui figure dans la loi actuellement en vigueur -, mais encore à toutes
autres situations, par l'introduction dans le texte de l'adverbe "notamment" (BGC vol.56 II, p.2446). Ce projet de loi a cependant été retiré par
le gouvernement cantonal (ibid., p.2534) et le texte actuel, adopté le 2
octobre 1991 sur nouvelle proposition du Conseil d'Etat du 21 août précédent, ne comporte pas l'adverbe précité. Force est donc de déduire de ce
qui précède que le législateur neuchâtelois a entendu percevoir une contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de l'affectation d'un
bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique.
A contrario, il apparaît que l'Etat ne prélève notamment aucune
contribution lorsqu'une plus-value provient de la modification des prescriptions concernant une zone déjà constructible antérieurement, en
particulier si des prescriptions spéciales en matière de police des
constructions augmentent les possibilités d'exploitation du bien-fonds
concerné, ni lorsqu'est accordée une dérogation permettant une utilisation
d'un bien-fonds plus intensive que celle prévue par le régime ordinaire de
la zone concernée, toutes situations qui peuvent apparaître comme des
avantages offerts par les mesures d'aménagement (v.Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, DFJP/OFAT, ad art.5, p.116ss,
sp.,p.119-120).
3. a) En l'espèce, selon le département intimé, l'augmentation de
la valeur du bien-fonds en cause résulte de son affectation, en totalité,
à la zone d'urbanisation alors qu'il n'était antérieurement constructible
que pour une partie, laquelle a été dûment exclue du calcul de la plusvalue. Le département admet, avec les recourants, que la parcelle demeure
partiellement frappée d'inconstructibilité en raison de la distance
qu'impose la législation forestière entre la lisière et les constructions.
Il soutient cependant que toute sa superficie doit être prise en compte
pour déterminer la surface constructible et que cela permettrait le cas
échéant l'édification d'un immeuble plus important. Aussi a-t-il calculé
la plus-value litigieuse sur la différence entre la superficie totale de
l'article 2160 (2'210 m2) et l'aire qui se trouvait déjà en zone bâtir
sous l'empire de l'ancien plan d'aménagement communal (538 m2 arrondis à
560 m2), soit sur 1'650 m2. Pour les motifs ci-dessous, il ne peut être
entièrement suivi.
b) Tout bien-fonds placé en zone à bâtir n'est pas nécessairement, de ce simple fait, constructible, et, partant, soumis au prélèvement
d'une contribution pour plus-value. Son affectation à une telle zone est
seulement réputée avantage majeur, aux termes de l'article 34 al.1 LCAT.
Cette présomption est réfragable.
Selon l'article 17 al.2 de la loi fédérale sur les forêts du 4
octobre 1991 (LFo), les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la
forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la
hauteur prévisible du peuplement forestier. Le législateur neuchâtelois a
ainsi prévu que, sauf dérogation accordée par le département, notamment en
fonction de la situation, de la composition et de la hauteur prévisible du
peuplement, aucune construction ou installation ne peut être autorisée à
moins de 30 mètres de la lisière de la forêt, à l'exception des constructions et installations forestières et de celles situées à proximité de la
limite des pâturages boisés (art.16 al.1 de la loi cantonale sur les
forêts du 06.02.1996). Le droit public cantonal frappe donc d'une interdiction de construire les terrains situés dans les 30 mètres de la lisière
de la forêt. Si, comme en l'occurrence, de tels terrains sont classés en
zone à bâtir, il en résulte une collision entre les normes du plan
d'affectation et celles de la loi forestière. Une telle situation, qui
devrait certes être évitée, ne semble toutefois pas violer le droit
fédéral (Etude DFJP/OFAT, ad art.15, p.198).
En l'espèce, bien que la parcelle concernée ait été affectée à
la zone à bâtir dans son intégralité alors qu'elle ne l'était que pour
partie antérieurement, elle demeure frappée, après comme avant, par l'interdiction de construire qui découle de la législation forestière, pour
une certaine surface. En ce qui concerne celle-ci, la nouvelle affectation
n'entraîne donc manifestement aucun avantage.
Certes, selon l'article 13 du règlement d'exécution de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), la surface constructible d'un bien-fonds correspond à sa surface sise en zone d'urbanisation
(al.1) et l'énumération des surfaces qui n'entrent pas en considération
(al.2), si elle comporte bien les forêts (litt.b), ne dit rien des terrains en bordure de celles-ci. Ainsi, le droit cantonal semble ne pas
s'opposer à la prise en compte, dans le calcul du degré d'utilisation des
terrains, des surfaces sises à l'intérieur de la limite des 30 mètres à la
lisière de la forêt (v.Stefan M. Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und
die Raumplanung, Zürich 1994, p.247). Il n'est donc pas exclu que la
constructibilité du bien-fonds en cause soit accrue par la mesure d'aménagement dont il est question dans la présente procédure. Toutefois, comme
on l'a vu plus haut (cons.2b), un tel avantage ne constitue pas un cas
légal de prélèvement de la contribution pour plus-value. D'ailleurs, si
cela était, l'estimation de la plus-value serait fort aléatoire, car elle
dépendrait essentiellement des caractéristiques de la construction que le
propriétaire érigerait effectivement sur son terrain.
c) Cela étant, il demeure en la cause que la limite des constructions par rapport à la forêt limite qui coïncidait selon l'ancien
plan d'aménagement communal avec la limite de la zone constructible - a
été modifiée par le plan forestier sanctionné par le Département de la
gestion du territoire le 26 avril 1995. Cette limite ne semble plus
marquer en tous lieux une distance de 30 mètres à la lisière de la forêt.
A l'ouest du bien-fonds, elle est nettement inférieure. Le tracé en
question (ligne verte) fait cependant partie intégrante du plan de
délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir, adopté en 1995, de
sorte qu'elle doit être considérée comme seule déterminante pour la
fixation de la surface effectivement constructible. Ainsi, l'extension de
la zone d'urbanisation instaurée par le nouveau plan d'aménagement
communal a bien entraîné un accroissement de la surface de la parcelle
litigieuse effectivement constructible. Cette extension correspond à
l'aire située, sur l'article 2160 du cadastre de X. , entre l'ancien
périmètre de la zone à bâtir (tracé en pointillé bleu sur le plan D 8a) et
la limite des constructions par rapport à la forêt (tracé en vert sur ledit plan). Sur le vu des principes rappelés ci-dessus, seule cette aire a
subi, du fait de son affectation à la zone d'urbanisation, une plus-value
qui justifie le prélèvement d'une contribution.
Il y a donc lieu d'annuler le prononcé attaqué et de renvoyer la
cause au département pour qu'il détermine la surface qui vient d'être décrite et pour qu'il fixe, dans une nouvelle décision, la contribution de
plus-value due par les recourants.
La cause ayant pu être tranchée sur la base du dossier, il n'y a
pas lieu de procéder à une visite des lieux.
4. Les recourants, qui succombent partiellement, supporteront une
part des frais (art.47 al.1 et 2 LPJA). Vu le sort de la cause, ils ont
droit à une indemnité de dépens partielle (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause au Département de la
gestion du territoire pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 300 francs
et les débours par 30 francs.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 300 francs, à la
charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 2 juillet 1998