A. M. est propriétaire de l'article x du cadastre
de Bevaix, situé en zone d'ancienne localité selon le plan d'aménagement
communal. Le 27 novembre 1995, il a sollicité la sanction de plans pour la
construction d'un dépôt avec couvert, d'une surface de 41,4 m2 et d'un volume apparent de 124,2 m3.
Durant la mise à l'enquête publique de ce projet, B.
et C. ont élevé une opposition au motif que la construction
projetée et les activités qui lui seraient liées risquaient de causer des
nuisances pour le voisinage. En outre, le bâtiment projeté ne s'intégrerait pas au quartier et ne serait pas conforme aux dispositions de protection de l'environnement. B. expose enfin sa crainte que la
construction projetée n'améliore pas la situation actuelle, étant donné
que la commune n'a pu, jusqu'à présent, contraindre M. à
remettre de l'ordre sur sa parcelle et à faire disparaître les divers
matériaux de chantier (éléments de déconstruction et résidus de chantiers)
qui y sont entreposés.
Par décision du 20 mars 1996, la Commune de Bevaix, après avoir
reçu les préavis favorables des Services cantonaux de l'aménagement du
territoire et de la protection de l'environnement ainsi que de
l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière, et après avoir obtenu
l'engagement écrit de M. qu'il entreposerait désormais ses
matériaux de chantier exclusivement à l'intérieur du dépôt et n'utiliserait le couvert que pour des véhicules en état de marche, a écarté les
oppositions de B. et C.
B. Dans un mémoire commun, B. et C. ont recouru contre cette décision devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département). Ils ont repris les griefs exposés dans
leurs oppositions et ont allégué en outre que le projet de construction
contrevenait aux prescriptions de la police du feu étant donné que la façade de la maison C. était en bois.
Les observations déposées par les recourants et une vision locale organisée le 19 juin 1996 ont démontré qu'un important matériel de
chantier, d'échafaudage, de résidus et de déchets de chantiers, gisait sur
la parcelle de M.
Dans un avis complémentaire du 21 novembre 1996, le service de
la protection de l'environnement a confirmé son préavis positif concernant
le dépôt de matériel de peinture dans la construction projetée, tout en
précisant que des déchets de chantiers ne pouvaient ni être triés ni être
entreposés sur la parcelle en cause. Enfin, à la demande du département,
M. a exposé qu'il envisageait d'entreposer dans son dépôt
le matériel gisant sur sa parcelle, qu'il conservait dans l'attente d'une
nouvelle utilisation. Son intention était d'évacuer les vieux déchets au
moment de la construction du dépôt, ce dernier étant aussi destiné à
abriter le matériel usuel à toute entreprise de peinture. Les voyages au
dépôt avec une voiture ou une camionnette s'effectueraient deux ou trois
fois par semaine.
Par prononcé du 23 avril 1997, le département a admis le recours
de B. et de C. et annulé la décision du 20 mars
1996 de la Commune de Bevaix. Il a considéré en substance que la construction projetée était un élément de l'entreprise de peinture et du
bâtiment de M. qui n'entrait pas dans le cadre de l'affectation de la zone d'ancienne localité, étant donné que le projet
n'avait aucun rapport fonctionnel avec cette zone. En outre, le département a considéré que le projet n'était pas conforme aux dispositions de
la police du feu relatives aux distances de sécurité et aux mesures de
protection particulière en matière de constructions.
C. M. forme recours devant le Tribunal administratif
contre ce prononcé, dont il demande l'annulation. Il conclut à l'octroi de
la sanction des plans de construction déposés le 27 novembre 1995. Il
soutient que son projet de construction est conforme à la réglementation
applicable en matière de protection contre le feu et produit un courrier
ainsi qu'un préavis favorable de l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière des 12 juin et 20 août 1997. Il expose ensuite que le département a excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que le projet ne
correspondait pas à l'affectation de la zone d'ancienne localité et allègue que le dépôt couvert n'apportera aucune nuisance dans la mesure où il
a justement pour but de mettre de l'ordre dans l'entreposage des matériaux
sur sa parcelle.
Le département conclut au rejet du recours. B.et
C. proposent également le rejet du recours.
Les parties ont maintenu leurs conclusions dans le cadre d'un
second échange d'écriture.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le premier volet du litige porte sur la conformité du projet
de construction d'un dépôt couvert pour une entreprise de peinture et de
construction avec l'affectation de la zone d'ancienne localité de la
Commune de Bevaix.
b) Selon l'article 33 al.3 litt.b LAT, l'autorité cantonale de
recours - c'est-à-dire la Cour de céans - dispose d'un libre pouvoir
d'examen en matière d'aménagement du territoire; elle n'a pas à faire
preuve de la retenue que s'impose le Tribunal fédéral en ce qui concerne
l'appréciation des circonstances locales (RJN 1993, p.219 cons.2c et la
référence).
c) La commune ayant adopté un nouveau règlement d'aménagement définissant notamment les zones d'urbanisation - entré en vigueur le 12
juillet 1996, c'est-à-dire après le dépôt de la demande de sanction de
plans et la décision de la commune écartant les oppositions, se pose la
question du droit applicable au présent litige. A cet égard, il convient
de préciser qu'en matière de droit de la construction et de l'aménagement
du territoire, est applicable le droit de fond en vigueur au moment où
statue la dernière instance cantonale, parce qu'il est censé représenter
le meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets
qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour
des décennies (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983, II
p.207; RDAF 1992, p.182 cons.3; ATF 113 Ib 249 cons.2a).
d) L'utilisation du dernier droit applicable, au moment du jugement du Tribunal administratif, doit être distingué du problème de
l'interdiction de la rétroactivité. En effet, l'application du droit dans
le temps en matière d'urbanisme et de droit de la construction représente
un exemple de rétroactivité improprement dite, ce qui est admis par la
jurisprudence quand une norme déterminée régit une situation antérieure à
son adoption, lorsque cette situation est née avant elle et perdure après
(ATF 114 V 152 cons.2a et b). En l'espèce, c'est donc le nouveau règlement
d'aménagement communal qui s'applique.
Selon l'article 13.02 de ce règlement, la zone d'ancienne localité constitue le noyau initial du village. Les présentes prescriptions
ont pour but de préserver le caractère architectural et esthétique des
anciennes constructions de cette zone (ch.1).
Sont affectées à cette zone les habitations individuelles et
collectives, les activités agricoles, les activités commerciales et de
service et les activités artisanales ne provoquant pas de gêne pour le
voisinage (ch.2).
L'art.51 de l'ancien règlement d'aménagement communal précisait
d'ailleurs déjà que sont admises dans cette zone l'habitation et les activités ne provoquant pas de nuisances pour le voisinage.
e) Ainsi que l'a relevé le département, l'exploitation du dépôt
et de son couvert par le recourant, dans le respect des dispositions réglementaires régissant les déchets de chantiers et des directives relatives aux entreprises de peinture, n'engendrerait pas de nuisances pour
l'environnement. En outre, il n'y aurait pas non plus d'émissions excessives de bruit au sens de l'OPB puisque les chargements et déchargements
de matériaux ne s'effectueraient que deux à trois fois par semaine au
moyen d'une camionnette. Par conséquent, le projet d'exploitation est
conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement. Toutefois,
il subsiste des objectifs particuliers d'urbanisme qui définissent les
régimes d'affectation et qui constituent des normes d'aménagement. Ces
objectifs permettent de concrétiser l'article 3 al.3 litt.a LAT, disposition selon laquelle il convient de répartir judicieusement les lieux
d'habitation et les lieux de travail. Ce sont en général les dispositions
cantonales ou communales définissant les zones d'habitation et les zones
mixtes habitation-artisanat qui contiennent des objectifs particuliers
d'urbanisme. C'est au moyen de ceux-ci que le législateur assure une
certaine cohérence dans l'aménagement de ces zones-là, notamment par
l'exigence d'un lien fonctionnel et d'un équilibre structurel. De tels
objectifs conservent une portée propre par rapport à la LPE et à ses
ordonnances. Pour qu'une construction ou installation soit conforme à
l'affectation de la zone, sa fonction doit concorder avec celle de la zone
considérée. Ainsi, lorsque l'on a affaire à une zone d'habitation dans
laquelle sont tolérées, comme en l'espèce, des activités de petits artisanats, il ne suffit pas que l'activité projetée ne soit pas contraire à
l'habitation : il faut en outre qu'il y ait un lien fonctionnel entre elle
et l'habitation (Alain Chablais, Protection de l'environnement et droit
cantonal des constructions, thèse Fribourg 1996, p.77 et 79 avec les références citées; Schürmann/Hänni, Planungsbau und besonderes Unweltschutzrechts, 1995, p.137 et 138).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a précisé qu'il était
conforme à un des principes de l'aménagement du territoire exprimé à
l'article 3 al.3 LAT - selon lequel les territoires réservés à l'habitat
et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les
besoins de la population - de considérer que, pour qu'une construction
projetée dans une zone d'habitation dans laquelle sont admises des activités artisanales non gênantes pour le voisinage soient autorisées, on
exige que l'entreprise ait un rapport fonctionnel avec la zone et serve
les besoins courants des habitants (ATF 117 Ib 154 cons.5). Dans cet
arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué que des entreprises comme une boulangerie, une cordonnerie, un salon de coiffure, un cabinet médical ou un
atelier de tailleur entrent dans cette définition (v. également les
exemples tirés de la jurisprudence d'autres cantons cités dans Alain
Chablais, op.cit., p.80).
f) En l'espèce, le projet de dépôt et de couvert de l'entreprise
de construction et de peinture du recourant n'est pas conforme à l'affectation de la zone d'ancienne localité. En effet, on ne voit pas quel
rapport fonctionnel lesdits dépôt et couvert auraient avec cette zone
d'habitation (noyau initial du village) ni en quoi ils pourraient servir
aux besoins courants de ses habitants. Un couvert pour véhicules utilitaires et un dépôt destiné à abriter du matériel de chantier et de peinture ne sauraient répondre aux besoins courants des habitants, de sorte
qu'ils doivent être exploités dans une des zones prévues pour ce genre
d'activité. Cette conclusion est d'autant plus avérée que la Commune de
Bevaix dispose d'une zone réservée à l'industrie légère, aux ateliers
d'artisans, aux bâtiments commerciaux et aux entrepôts (art.13.13 du règlement d'aménagement communal).
g) Dans la mesure où le projet de construction n'est pas conforme à la zone dans laquelle il devait être exécuté, il n'est pas nécessaire d'examiner sa conformité aux prescriptions de protection contre
les incendies (second volet du litige).
3. Le prononcé du département n'est ainsi pas critiquable et doit
être confirmé. Mal fondé, le recours est rejeté.
Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à
la charge du recourant, sans allocation de dépens. Les tiers intéressés et
la commune n'ont pas non plus droit à des dépens (art.47, 48 LPJA, a
contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant, un émolument de décision de 500 francs et
les débours par 50 francs, montant compensé par son avance.
Neuchâtel, le 19 décembre 1997