A. H. , L. et G. , à
La Chaux-de-Fonds, possèdent chacun deux actions de B. SA
et onze actions de D. SA. L'actif de ces deux sociétés, qui ont leur
siège à La Chaux-de-Fonds, est constitué par des immeubles ayant le statut
d'habitation à loyer modeste (HLM). Le capital social de B.
SA est de 50'000 francs, divisé en 50 actions de 1'000 francs chacune.
Celui de D. SA est de 57'600 francs, divisé en 576 actions de 100
francs chacune. En février 1996, le service des contributions, office de
l'impôt anticipé, a fixé la valeur fiscale pour l'année courante de
l'action de B. SA à 29'640 francs et celle de l'action de
D. SA à 3'410 francs.
Sur réclamation des prénommés, l'administration a en principe
confirmé le 6 mai 1996 sa décision en précisant que la valeur des actions
en question avait été calculée selon les "instructions concernant l'estimation des titres non cotés en vue de l'impôt sur la fortune" éditées par
la Conférence des fonctionnaires fiscaux d'Etat et l'Administration fédérale des contributions, section d'estimation des titres (ci-après les
Instructions). Elle a toutefois admis que les intéressés pouvaient retrancher 30 % des valeurs fiscales en question, au titre de déduction de
minorité, de sorte que le cours des actions concernées a été ramené à
20'748 francs, respectivement 2'387 francs.
B. H. , L. et G. ont
formé recours contre ce prononcé auprès du Département des finances et des
affaires sociales (ci-après : le département), faisant valoir que les
normes en vigueur en matière d'immeubles HLM limitent à 4 % la rémunération des fonds propres des sociétés qui possèdent de tels immeubles. Ils
ont relevé que, de ce fait, la charge fiscale qui pèse sur l'actionnaire
dépasse de loin le dividende qu'il perçoit. Ils allèguent que cette charge
pour le détenteur d'une action de B. SA serait de 225,05
francs, alors que le dividende n'atteint que 40 francs, si bien qu'il en
résultait une perte annuelle de 185.05 francs.
Par décision du 21 novembre 1996, le département a rejeté le
recours des prénommés. Il a retenu que l'imposition de ces derniers ne
violait pas la garantie de la propriété offerte par la Constitution fédérale car l'impôt ne pouvait être qualifié de confiscatoire lorsque le propriétaire renonçait librement à un revenu suffisant; que les intéressés
n'avaient pas été contraints d'acquérir les actions en question et que
rien ne les eût empêchés de céder ces titres et d'investir le produit de
la vente dans des biens de meilleur rapport.
C. H. , L. et G.
défèrent la décision du département au Tribunal administratif le 10 décembre 1996. Ils font remarquer que l'assemblée générale des actionnaires
des sociétés immobilières en cause a choisi de ne pas rembourser le prêt
de l'Etat obtenu dans le cadre du statut des HLM et qu'elle a ainsi admis
une contrainte - celle de limiter la rémunération des actions à 4 % - qui
ne saurait être assimilée à la libre renonciation d'un revenu suffisant.
Les recourants soutiennent que le prélèvement fiscal qui les frappe est
confiscatoire. Ils allèguent avoir acquis les actions en question il y a
quelques années seulement à leur valeur nominale et qu'aucune offre à un
prix supérieur n'avait été trouvée. Ils concluent à la réduction de
l'ordre des deux tiers de la valeur fiscale des actions en cause.
D. Sans formuler d'observations sur le recours, le département en
propose le rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 42 de la loi sur les contributions directes
(LCdir), les titres non cotés sont estimés chaque année selon les normes
arrêtées par le Département des finances, qui tiennent compte de leur rendement ainsi que du capital et des réserves apparentes et latentes de la
personne émettrice. L'administration cantonale n'a pas édicté de normes
qui lui sont propres. Elle se réfère, pour l'évaluation des titres non
cotés, aux instructions éditées par la Conférence des fonctionnaires fiscaux d'Etat et l'Administration fédérale des contributions (les Instructions). Selon celles-ci, on retiendra en principe la valeur vénale des
titres, laquelle est définie comme "le prix qu'on peut obtenir d'un bien
dans des circonstances normales" (ch. marginal 1 al.2). Les Instructions
fixent les règles d'estimation de la valeur vénale d'un titre lorsqu'on ne
connaît aucun cours avant ou hors bourse (ch. marginal 2 al.3 litt.a). Si
les titres ont fait l'objet d'un transfert représentatif entre tiers
indépendants, le prix d'acquisition est toutefois réputé représenter la
valeur vénale; cette valeur sera conservée aussi longtemps que la situation économique de la société ne se sera pas sensiblement modifiée (ch.
marginal 2 al.3 litt.b).
b) En l'espèce, l'administration a fixé la valeur des actions
des sociétés immobilières en cause par un calcul qui correspond aux règles
fixées par les Instructions dans le cas visé par le chiffre marginal 2
al.3 litt.a ci-dessus mentionné. Elle a en effet pris en compte la valeur
nominale du capital social, les réserves ouvertes ainsi que les réserves
latentes, ces dernières représentant la différence entre la valeur d'estimation cadastrale et la valeur comptable de l'immeuble. De la somme de ces
valeurs ont été déduits les impôts latents (impôts à payer lors de la dissolution des réserves latentes comprises dans le calcul de la valeur intrinsèque mais non imposées comme bénéfice) à raison de 20 %. Le résultat
de ces opérations a été divisé par le nombre d'actions, ce qui a déterminé
la valeur fiscale de base de chaque titre (v. ch. marginaux 50 ss, 38 des
Instructions). En application des chiffres marginaux 71 et 73 des Instructions, l'administration a de plus tenu compte tant de l'influence réduite
dont jouit le porteur d'une participation minoritaire au sein de la direction de l'entreprise ou dans la prise de décision à l'assemblée générale,
que de la transmissibilité restreinte de parts de la société (ch. marginal
71 al.1). En pareil cas, lorsque la valeur fiscale d'un titre est établie
conformément au chiffre marginal 2 al.3 litt.a, son propriétaire peut en
principe faire valoir une déduction forfaitaire de 30 % auprès de l'autorité fiscale cantonale. Une telle déduction n'est cependant pas accordée, selon les Instructions (ch. marginal 73), si le contribuable reçoit
un dividende convenable. Un dividende est jugé convenable, lorsque le rapport entre le rendement du titre et sa valeur fiscale s'élève à 60 % au
moins du taux de capitalisation utilisé pour déterminer la valeur de rendement de l'entreprise.
c) Il suit de ce qui précède que les calculs effectués par l'office de l'impôt anticipé pour déterminer la valeur fiscale des actions en
cause sont conformes aux Instructions. Ils tiennent compte du rendement
très modeste des titres en question, ainsi que l'exige l'article 42 al.2
LCdir. De toute évidence en effet, la déduction pour participation minoritaire a été admise parce que le rendement de ces titres n'a pas été tenu
pour convenable au sens du chiffre marginal 73 des instructions.
d) Les recourants relèvent dans leur mémoire que les actions
litigieuses ont été acquises par eux "il n'y a que quelques années à la
valeur nominale et qu'aucune offre à un prix supérieur n'avait été trouvée". Dès lors, on peut se demander si le chiffre marginal 2 al.3 litt.b
des Instructions ne trouverait pas ici un cas d'application. En effet,
dans l'hypothèse où le transfert de ces titres pourrait être tenu pour
représentatif et où il serait intervenu entre tiers indépendants au sens
de cette disposition, le prix d'acquisition devrait être tenu pour la valeur vénale aussi longtemps que la situation économique de la société ne
se serait pas sensiblement modifiée. En l'état, le dossier ne fournit que
peu de renseignements sur ces questions. On ignore en effet à quelle
époque et dans quelles circonstances les recourants sont devenus propriétaires des actions. Toutefois, il apparaît que l'estimation cadastrale des
immeubles propriété des sociétés en cause a été revue depuis que les recourants ont acquis les titres litigieux. Ces valeurs officielles ont augmenté de 90,11 % pour B. SA et de 73,6 % pour D. SA.
La revalorisation des estimations cadastrales en question a eu pour effet
d'accroître considérablement les réserves latentes des sociétés considérées et donc de modifier sensiblement leur situation économique, de sorte
qu'on ne saurait de toute façon pas retenir le prix payé par les recourants pour acquérir les actions comme le fondement de leur valeur fiscale
pour 1996.
e) Ni la loi, ni les Instructions ne prévoient de règle particulière pour déterminer la valeur officielle des actions de sociétés immobilières qui pratiquent des loyers modestes et dont les dividendes
qu'elles peuvent distribuer sont limités. Cette situation peut apparaître
fâcheuse à certains égards. Elle pourrait par exemple inciter les actionnaires à abandonner le but initial de la société pour réaliser plus de
profit et priver ainsi le marché d'un certain nombre d'appartements sociaux. D'un autre côté, une réalisation de la plus-value des actions n'est
peut-être pas totalement exclue à terme. En tous les cas, le Tribunal
administratif ne saurait s'éloigner de la solution imposée par la loi et
il incomberait au législateur cantonal d'édicter, le cas échéant, les
règles qu'il jugerait nécessaires pour ne pas décourager le placement de
capitaux privés à des fins sociales.
3. a) Les recourants élèvent derechef le grief qu'ils avaient fait
valoir devant le département selon lequel l'impôt qui les frappe serait
confiscatoire.
L'article 22 ter al.2 Cst.féd. habilite les cantons à ordonner
par voie législative les restrictions de propriété commandées par l'intérêt public et à définir ainsi de façon détaillée le contenu de la propriété, dans le cadre des compétences que leur reconnaît la Constitution.
Mais seules sont compatibles avec la garantie de l'institution les atteintes qui laissent intactes l'essence même de la propriété privée en
tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse. Ainsi, la
garantie de la propriété a pour but d'assurer le régime de la propriété
dans ses principes fondamentaux. En tant que telle, elle oblige le législateur cantonal à maintenir pour l'essentiel les droits privés de disposition et d'usage qui découlent de la propriété et empêche par exemple que
les biens-fonds privés passent entièrement ou dans une large mesure à la
collectivité publique. L'idée qui est à la base de la garantie de l'institution de la propriété interdit aussi à la collectivité publique d'enlever
aux propriétaires, par une fiscalité excessive, leur patrimoine privé ou
certains éléments de ce patrimoine. La protection de la propriété oblige
ainsi le législateur à conserver la substance du patrimoine existant et à
maintenir la possibilité de former du capital nouveau. Il est interdit au
législateur de remettre en question la propriété en tant qu'institution
juridique accessible à chacun ou d'épuiser le patrimoine de façon continue. On ne saurait cependant faire dépendre du seul taux de l'impôt exprimé en pour-cent la réponse à la question de savoir si le patrimoine est
vidé de sa substance ou si la formation de nouveaux capitaux est rendue
impossible; il faut considérer également le taux de l'impôt, la charge
fiscale, la durée de l'imposition, l'intensité relative à l'atteinte fiscale, le cumul avec d'autres contributions, de même que la possibilité de
reporter l'impôt sur d'autres personnes (ATF 105 Ia 139 ss cons.3 et les
références; JT 1981 I 555; StE 1997 A 22 no 2 cons.2a et les références).
En principe, le grief tiré du caractère confiscatoire de l'impôt
est dirigé contre la loi elle-même. Il peut cependant faire l'objet d'un
examen dans un cas d'application concret. En pareil cas, il y a lieu
d'examiner l'éventuelle atteinte à la propriété de l'intéressé qui est
causée par la taxation (ATF 106 Ia 349-350). Pour juger si un impôt a un
effet confiscatoire, en général ou au cas particulier, il faut examiner la
charge qu'il représente pour le contribuable sur une assez longue période.
Il ne suffit pas que l'effet en cause résulte une fois, par hasard, de
l'enchaînement de circonstances extraordinaires, mais il faut que, selon
le sens et le but de la réglementation, il soit voulu ou en tout cas envisagé d'une façon générale et durable (ATF 102 Ia 221).
b) Dans la présente procédure, les recourants s'en prennent à la
décision de l'office de l'impôt anticipé, ratifiée par celle du département, qui a fixé la valeur fiscale des actions dont ils sont propriétaires. C'est ce prononcé qui est soumis au Tribunal administratif et qui
constitue l'objet de la contestation. Or, celui-ci délimite le cadre des
rapports juridiques susceptibles d'être examinés par l'autorité de recours
et celle-ci ne peut en principe pas étendre son examen au-delà de ce cadre
strict (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.118). La Cour
de céans ne saurait donc, dans la présente procédure, entrer en matière
sur la taxation des revenus et de la fortune des recourants, au sujet de
laquelle le dossier ne fournit d'ailleurs aucun renseignement. En effet,
comme cela découle des principes jurisprudentiels rappelés ci-dessus, seul
l'examen de cette taxation, considérée dans l'ensemble de ses effets,
compte tenu aussi de l'éventuelle plus-value réalisable à terme par les
actionnaires, permettrait de dire si l'impôt qui frappe les intéressés est
ou non confiscatoire. Ce qui précède ne préjuge cependant pas du droit des
intéressés d'attaquer leur taxation en temps voulu, s'ils l'estiment opportun.
4. Pour les motifs qui précèdent, le recours est donc mal fondé
dans la mesure où il est recevable. Les recourants qui succombent supporteront les frais de la procédure (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a en outre pas
lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 500 francs
et les débours par 50 francs, montants compensés par leur avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 1er décembre 1997