A. Les époux C. exploitent depuis de
nombreuses années divers établissements publics en Ville de Neuchâtel,
dont le Club X. [...] pour lequel Monsieur C. possédait une patente de cercle à partir de 1984.
Antérieurement, cet établissement était déjà exploité par son épouse. A la
suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les établissements
publics (LEP) du 1er février 1993, Madame C. a demandé pour elle
la patente pour le Club X., qu'elle a obtenue par décision du 13
avril 1994 sous la forme d'une patente F de discothèque. Un litige au
sujet du nombre de jours d'ouverture de l'établissement s'est terminé par
une décision, sur recours, du Département de la justice, de la santé et de
la sécurité du 10 octobre 1994, admettant le droit de l'intéressée à n'ouvrir l'établissement que trois jours par semaine.
Depuis 1992 en tout cas, la discothèque - ainsi qu'un autre établissement sis dans le même bâtiment, le Café X. - donnent lieu à
des plaintes d'habitants du quartier en raison du tapage nocturne qu'ils
provoquent (bruit, stationnement de véhicules, désordres divers). De nombreuses interventions policières ont eu lieu, principalement en raison du
bruit, mais aussi à l'occasion de rixes et, en outre, pour contrôler et
appréhender des personnes faisant le trafic ou détenant des stupéfiants de
tous ordres, à l'intérieur de l'établissement ou dans les abords. Occasionnellement, la police est intervenue à la demande du service d'ordre
privé dont dispose l'établissement. Le 8 novembre 1994, la police cantonale a fait parvenir au service de la police administrative un rapport circonstancié, faisant état d'un important trafic d'ecstasy et de cocaïne au
Club X., ainsi que de l'organisation de "Space parties" ou de "Mousse parties", contraires au moeurs. Le rapport contient une liste des
interventions policières qui, en 1993 et 1994, ont permis de saisir de
tels stupéfiants sur des clients de l'établissement. La police cantonale a
suggéré que la fermeture du Club X. soit ordonnée.
B. Par une décision du 9 novembre 1994, le chef du service de la
police administrative a retiré à Madame C. avec effet immédiat et
à titre définitif la patente pour l'exploitation de la discothèque New
York et ordonné la fermeture immédiate de l'établissement. En outre, l'effet suspensif à tout recours éventuel contre cette décision a été retiré.
Se référant aux dispositions légales topiques, l'autorité a fait valoir,
en résumé, qu'il était inacceptable de poursuivre l'exploitation d'un établissement qui met en péril l'ordre, la santé et la moralité publics en
général, spécialement la santé et la moralité de la clientèle en majorité
très jeune.
Le retrait de l'effet suspensif a fait l'objet d'une procédure
de recours incidente, au terme de laquelle le Tribunal administratif,
annulant les chiffres 2 et 3, 2e phrase, du dispositif de l'acte attaqué
par arrêt du 25 novembre 1994, a restitué l'effet suspensif au recours.
C. Quant au fond, l'intéressée a recouru devant le Département de
la justice, de la santé et de la sécurité contre la décision du chef du
service de la police administrative. Par décision du 24 janvier 1995, le
département a rejeté le recours. En résumé, il a considéré que, malgré un
avertissement donné le 10 juillet 1992, le Club X. constituait toujours un important centre de trafic de stupéfiants; que les soirées comportaient de nombreux incidents graves (clients ivres et agressifs, bagarres à l'intérieur ou devant l'établissement, alerte à la bombe, etc.), et
que l'établissement attirait une clientèle aux moeurs douteuses en organisant des soirées spéciales; qu'un nouvel avertissement était inutile et
que seul le retrait définitif de la patente pouvait mettre un terme à la
situation illicite et rétablir la tranquillité et la moralité publiques,
comme l'exige la loi.
D. Madame C. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont elle demande l'annulation, en concluant
à ce qu'il soit constaté "que les conditions d'un retrait définitif de
patente et d'une fermeture immédiate et définitive du Club X. n'étaient
pas réalisées le 8 novembre 1994 et qu'elles ne l'étaient pas plus le 24
janvier 1995". Elle fait valoir, en bref, que la décision attaquée ne
repose pas sur un intérêt public prépondérant, qu'elle est disproportionnée et qu'elle repose sur une constatation arbitraire des faits pertinents. Ses motifs seront repris autant que besoin dans les considérants
qui suivent.
Le Département de la justice, de la santé et de la sécurité se
réfère aux considérants de sa décision et conclut au rejet du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon la loi sur les établissements publics (LEP), nul ne
peut exploiter un établissement public ou organiser des danses publiques
sans être au bénéfice d'une patente (art.5). La patente est personnelle
et incessible. Elle ne peut être accordée qu'à une personne physique, pour
un bâtiment, des locaux ou un emplacement déterminés (art.32 al.1 à 3). La
patente est retirée temporairement ou définitivement par l'autorité compétente, d'après l'article 50 LEP, notamment en cas d'infractions graves ou
réitérées à la loi, à ses dispositions d'exécution ou aux autres prescriptions de droit public régissant l'activité du titulaire de la patente, ou
lorsque les locaux ou emplacements prévus pour l'établissement ont été le
théâtre de désordres graves ou répétés, d'actes contraires aux bonnes
moeurs ou illicites, ou encore lorsque les entrées et sorties de la
clientèle d'un établissement public ont pour effet de troubler le repos
nocturne ou la tranquillité du voisinage (al.1 litt.c, e, f). Dans ces
éventualités, le retrait de la patente, sauf cas grave, doit être précédé
d'un avertissement (al.2).
b) Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public
prépondérant et, selon le principe de proportionnalité, se limiter à ce
qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis.
Les mesures de police, en particulier, doivent répondre à un intérêt
public prépondérant. Selon la jurisprudence, elles doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé ou la moralité publiques, à
préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à
la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le
public (ATF 119 Ia 43, et les références citées).
La recourante, bien qu'elle évoque incidemment la liberté du
commerce et de l'industrie, ne prétend pas que les dispositions susmentionnées seraient critiquables sous l'angle des garanties constitutionnelles. Elle admet d'ailleurs elle-même, au contraire, qu'il y a un intérêt
public évident à lutter contre la propagation des stupéfiants et reconnaît
que des faits tels que ceux qui sont relatés dans le rapport de police du
8 novembre 1994 peuvent en soi justifier la fermeture d'un établissement.
La recourante conteste en revanche le retrait définitif de sa
patente en arguant que dans le cas particulier cette mesure est fondée sur
des faits qui ne sont plus actuels, qu'elle ne se justifie donc plus par
un intérêt public prépondérant, et qu'elle est disproportionnée à plusieurs égards.
3. a) Le retrait d'une patente constitue une révocation d'un acte
administratif. La jurisprudence et la doctrine ont développé des principes
généraux relatifs aux conditions auxquelles un acte administratif peut
être révoqué par l'autorité administrative. Ces principes ne s'appliquent
toutefois que lorsque la loi ne règle pas elle-même le cas de la révocation d'une décision (ATF 120 Ib 194, 115 Ib 154 cons.2b). S'agissant en
l'espèce d'examiner si les conditions légales prévues par l'article 50
al.1 litt.c, e et f LEP sont remplies et justifient la mesure entreprise,
le litige se résume ainsi à la question de savoir si celle-ci satisfait au
principe de la proportionnalité, en tant que règle générale applicable à
toute intervention étatique, qui se confond en pratique avec l'exigence
d'un intérêt public suffisant (Grisel, Traité de droit administratif,
p.350 ch.3; Moor, Droit administratif, vol.I, p.418).
b) Concrètement, les griefs de la recourante ne concernent
cependant la proportionnalité et l'intérêt public de la mesure contestée
que de manière indirecte, en ce sens que l'intéressée reproche à l'autorité intimée - non pas d'avoir méconnu ou mal interprété les dispositions
légales topiques - mais d'avoir appliqué celles-ci de manière arbitraire
en se fondant sur des constatations de fait erronées, incomplètes ou
dénuées de pertinence. En second lieu, la recourante soutient que le
retrait définitif de sa patente ne serait pas la seule mesure à assurer la
tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques de son établissement.
La décision du service de la police administrative du 9 novembre
1994 se réfère à un rapport de la police cantonale du 8 novembre 1994
"dénonçant des faits qui démontrent clairement le rôle important joué par
le Club X. dans le trafic et la distribution de stupéfiants", rappelle que cet établissement est tenu par les époux C. depuis 1976
(d'abord comme cercle avec patente de danse, puis comme discothèque),
relève qu'à la suite de nombreuses plaintes un avertissement pour infractions réitérées à la loi avait été donné le 10 juillet 1992 (confirmé, sur
recours, par le département de police le 3 mai 1993), et constate que malgré cet avertissement "la situation s'est considérablement aggravée, au
point de devenir intolérable", ce qui justifie le retrait définitif de la
patente au nom de l'intérêt public.
Statuant sur recours contre cette décision, le Département de la
justice, de la santé et de la sécurité a repris et développé de manière
circonstanciée les motifs de l'acte attaqué, rappelant notamment que la
recourante assumait depuis plusieurs années, même sans être titulaire
elle-même de la patente (que détenait son mari), d'importantes responsabilités dans la gestion de l'établissement, de sorte qu'elle devait assumer
les conséquences du fait que l'avertissement du 10 juillet 1992 était
demeuré sans effet; que l'intéressée n'avait pas tenu les engagements
qu'elle avait pris en 1993, lorsqu'elle a sollicité l'octroi d'une patente
de discothèque pour elle-même, ainsi que cela résulte des faits divers
survenus en 1994.
c) La recourante réfute cette argumentation dans la mesure où
elle se fonde sur des faits antérieurs à la délivrance de sa patente, le
13 avril 1994, et où elle fait état d'une aggravation de la situation
alors que, d'après l'intéressée, celle-ci s'est améliorée depuis lors.
Cette objection se révèle dénuée de pertinence. Sans doute, la
patente n'a été délivrée à la recourante que le 13 avril 1994. Mais cela
n'est pas décisif en l'occurrence. D'une part, ainsi que l'a exposé le
département, la recourante est intéressée à l'exploitation de la discothèque depuis 1990 en tout cas, puisqu'à cette époque les époux C. ont
constitué la société C. SA dans le but de gérer le Club X.,
et que par ailleurs Madame C. participe depuis de nombreuses
années - par sa présence dans l'établissement et ses contacts avec les
autorités - à la direction de celui-ci. C'est pourquoi l'avertissement qui
avait été adressé par l'autorité à son mari le 10 juillet 1992, concernant
l'ordre et la tranquillité aux abords de l'établissement, ne peut pas être
considéré comme sans effet à l'égard de la recourante du seul fait que,
formellement, celle-ci n'a repris la patente qu'ultérieurement. Cet avertissement ne portait pas seulement sur les problèmes posés par le bruit
provoqué par l'établissement, l'ordre et la tranquillité du quartier
(musique, voitures, propreté des alentours), mais, comme cela est relevé
dans la décision rendue sur recours par le département de police le 3 mai
1993, aussi sur des constatations faites par la police cantonale dans un
rapport du 31 janvier 1992, qui faisait état de bagarres à l'intérieur et
à l'extérieur de l'établissement, d'une soirée "Space" du 25 janvier 1992,
du séquestre de diverses drogues et du fait que depuis plusieurs mois "des
rencontres incitant et donnant libre cours à la consommation de stupéfiants et à la propagation de moeurs douteuses" étaient organisées. D'autre part, lorsque la recourante a sollicité l'obtention de la patente de
discothèque (à la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les
établissements publics), en 1993, ses tractations avec les autorités communale et cantonale relatives aux conditions d'exploitation de l'établissement (notamment les jours et les heures d'ouverture, et les nuisances
sonores) ont comporté aussi un rappel des préoccupations des autorités
concernant la consommation de stupéfiants. A cette occasion, l'intéressée
a déclaré qu'elle avait l'intention de réorganiser l'exploitation de
l'établissement, en abandonnant le domaine de la Space Music, et qu'elle
s'engageait à ne pas prendre à l'avenir d'initiative qui puisse être comprise comme une incitation à la consommation ou au trafic de stupéfiants
(lettre du mandataire de la recourante du 22 novembre 1993). C'est dire
que la recourante était parfaitement consciente du problème, de l'importance que lui attachait l'autorité, et du fait que la patente qu'elle
demandait à pouvoir obtenir se heurtait à des réserves sérieuses. Que la
patente accordée le 13 avril 1994 ne reprenne pas expressément ces cautèles n'y change rien, et la recourante devait donc s'attendre à ce qu'une
mesure sévère telle qu'un retrait de patente soit sérieusement envisagée
(v. ATF 109 Ia 128).
Dans ces circonstances, l'autorité compétente pouvait, en novembre 1994, remettre en cause l'octroi de la patente à la lumière de l'évolution de la situation à partir de l'automne 1993. Or, s'il est vrai que
le rapport de la police cantonale du 8 novembre 1994 porte pour l'essentiel sur des faits qui se sont produits en 1992 et 1993, il n'en demeure
pas moins que, malgré les mesures que la recourante prétend avoir prises,
l'établissement a continué d'être le théâtre d'un trafic de stupéfiants et
de désordres. L'autorité de recours de première instance relève, en effet,
l'activité du fils de la recourante, consommateur de cocaïne, comme discjockey au Club X., et ses déclarations à la police concernant la
vente de cocaïne et d'ecstasy dans l'établissement au mois d'avril 1994;
la saisie par la police cantonale au Club X. de 0.8 gr de cocaïne le
3 avril et de 1.7 gr de cocaïne le 28 août 1994; les rapports d'interventions du service de sécurité mis en place par la recourante, selon lesquels entre le 10 janvier et le 10 novembre 1994, aucune soirée dans
l'établissement ne s'est déroulée sans incident grave : clients ivres et
agressifs, bagarres à l'intérieur ou devant l'établissement, clients
fumant des "joints" dans les escaliers, saisie de produits stupéfiants
divers, clients victimes de malaises, alerte à la bombe, etc.; saisie et
destruction, par le service d'ordre de l'établissement, le 26 mai 1994, de
produits stupéfiants (haschich, ecstasy, etc.). Ces faits montrent que la
recourante n'est pas en mesure d'exploiter l'établissement d'une manière
conforme aux exigences légales. A elle seule, la bonne volonté alléguée de
la titulaire de la patente n'y suffit pas, vraisemblablement à cause de la
nature même de l'établissement et de la réputation qu'il s'est faite ces
dernières années auprès d'une certaine catégorie de jeune clientèle.
d) La recourante soutient encore que la clientèle en question se
déplace dans d'autres établissements de la ville, ce qui met en cause
l'intérêt public de la mesure qui la frappe. Ce moyen n'est pas fondé non
plus. L'autorité cantonale considère qu'elle doit intervenir dans les cas
où le problème de la drogue dans les établissements publics se présente
avec le plus d'acuité, point de vue qui relève de l'opportunité - laquelle
échappe à l'examen de l'autorité de recours (art.33 litt.d LPJA) - et qui
n'est certainement pas arbitraire. Au surplus, de même qu'il n'existe pas
de droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité, il n'y a pas de
droit à un traitement égal dans la tolérance de situations tombant dans le
champ d'application de mesures de police (ATF 113 Ib 331 cons.b).
4. Enfin, la recourante fait valoir que le retrait définitif de la
patente est disproportionné d'une part parce que les constatations de fait
portant sur la période d'avril à novembre 1994 n'ont pas revêtu en ellesmêmes un caractère de gravité, et d'autre part en raison de l'importance
des investissements de centaines de milliers de francs qu'elle a effectués
avec son mari en vue de l'exploitation du Club X., ce qui entraîne
un préjudice important lié à la difficulté de remettre un tel établissement et à l'impossibilité pour elle d'obtenir une nouvelle patente avant
cinq ans en vertu de la loi (art.52 al.3 LEP).
L'objection selon laquelle les faits survenus en 1994 ne
seraient pas d'une gravité suffisante pour fonder la mesure attaquée est
vaine. Comme on l'a exposé plus haut, l'évolution de la situation au cours
des mois précédant la décision du 9 novembre 1994 devait être appréciée en
rapport avec l'ensemble des faits des années précédentes, y compris
l'avertissement du 10 juillet 1992. Aussi l'autorité pouvait-elle, sans
tomber dans l'arbitraire, considérer qu'un nouvel avertissement ne serait
pas propre à atteindre le but visé, savoir le rétablissement définitif
d'un état conforme à la loi. Pour le même motif, elle pouvait également,
sur le vu des expériences faites avec l'établissement en cause pendant
plusieurs années, conclure qu'un retrait temporaire de patente n'aurait
pas l'effet escompté - les conséquences du retrait définitif étant d'ailleurs également limitées dans le temps, selon l'article 52 al.3 LEP.
Quant au dommage économique du retrait de patente, il est inhérent à une telle mesure et ne peut pas faire obstacle en soi au retrait
dès l'instant où la mesure se justifie sous l'angle de l'intérêt public,
parce que cela reviendrait, dans la plupart des cas, à empêcher l'application de la loi. C'est pourquoi ni l'impossibilité pour la recourante d'obtenir une nouvelle patente pendant cinq ans, ni le risque que la remise de
l'établissement à un tiers constitue une opération financièrement désavantageuse au regard des investissements effectués, ne peuvent-ils être considérés comme déterminants et s'opposer à la mesure attaquée.
5. Le recours se révèle ainsi mal fondé et doit être rejeté. Les
frais de la cause doivent être mis, vu l'issue du litige, à la charge de
la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 1000
francs et les débours par 100 francs, montants partiellement compensés
avec l'avance de frais qu'elle a effectuée.
Neuchâtel, le 12 juin 1995