A. Feu C., né en 1934, travaillait à Neuchâtel pour le
compte d'entreprises de construction. Le 23 juin 1989, il a dû être conduit à l'Hôpital x en raison d'un état de confusion et de désorientation. Après un premier examen, il a été prévu de procéder à un scanner cérébral trois jours plus tard, et l'intéressé est retourné à son
domicile. Le lendemain, il s'est présenté à nouveau à l'hôpital et a dès
lors été hospitalisé. L'examen au scanner du 26 juin a mis en évidence une
volumineuse masse cérébrale; les médecins ont posé le diagnostic probable
d'une métastase cérébrale et d'une tumeur pulmonaire. L'état du malade
empirant avec l'apparition d'une hémiplégie, un transfert dans un hôpital
disposant d'une division de neurochirurgie était devenu nécessaire. Informée de la situation, la famille du patient a décidé de transporter celuici par ambulance en Italie. C. a été admis dans le service de
neurochirurgie de l'Hôpital y le 28 juin, où il a été opéré le
même jour et une seconde fois le lendemain. Son état ne s'est pas amélioré
et il est décédé le 13 juillet 1989.
A la suite d'une plainte pénale des héritiers de feu C., deux médecins de l'Hôpital x ont été condamnés le 22
juin 1993 par le Tribunal de police du district de Neuchâtel à 3 jours
d'emprisonnement avec sursis en raison d'une faute professionnelle. Sur
recours des deux intéressés, la Cour de cassation pénale a toutefois cassé
ce jugement par arrêt du 16 août 1994, et a acquitté les médecins, en considérant qu'il n'existait pas de lien de causalité adéquate entre leur
attitude et le décès du patient. Par arrêt du 29 décembre 1994, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par les hoirs
C.
B. Par leur mandataire, les héritiers du défunt ont en outre exigé
des dédommagements sur le plan civil en s'adressant, par lettre du 22
décembre 1989, à l'administration des hôpitaux de la Ville de Neuchâtel.
Le cas a ensuite été traité par la compagnie d'assurances Z, assureur RC de
la Ville. La Compagnie d'assurances Z a fait savoir, le 30 mai 1990, qu'elle réservait
sa position sur l'aspect civil du cas dans la mesure où une instruction
pénale était en cours, et qu'elle acceptait de renoncer à se prévaloir de
l'exception de prescription jusqu'au 26 juin 1991. Pendant toute la durée
de la procédure sur le plan pénal, la Compagnie d'assurances Z a réitéré chaque année sa
renonciation temporaire à l'exception de prescription. Par lettre du 16
février 1995, invoquant l'arrêt du Tribunal fédéral qui mettait fin au
procès pénal et la constatation de l'absence d'un lien de causalité adéquate, la Compagnie d'assurances Z a opposé une fin de non-recevoir aux prétentions des héritiers de C.
C. Ceux-ci ont ouvert action devant le Tribunal administratif par
demande du 31 mai 1995, en concluant principalement à ce que la commune de
Neuchâtel soit condamnée à leur verser un montant total de 497'386 francs
plus intérêts, à titre de perte de soutien pour la veuve et les deux
enfants, d'indemnités pour tort moral, ainsi que de frais divers. Subsidiairement, ils concluent à ce que la commune soit condamnée à payer à la veuve de C. la somme de 382'256 francs avec intérêts, à titre de perte de soutien.
La Ville de Neuchâtel a conclu au rejet de la demande, respectivement à l'irrecevabilité de celle-ci, motif pris notamment de la péremption des prétentions des demandeurs au regard de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents. Les parties ont
répliqué et dupliqué.
CONSIDERAN T
en droit
1. Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989
(LResp; RSN 150.10), cette loi régit la responsabilité de la collectivité
publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal,
communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans
l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre la Ville de Neuchâtel en tant que collectivité dont dépendent l'Hôpital Pourtalès et l'Hôpital x (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).
2. a) La loi sur la responsabilité est entrée en vigueur le 1er
janvier 1991. L'article 30 al.1 dispose qu'elle est applicable aux dommages causés avant son entrée en vigueur. Tel est le cas en l'espèce. L'exception prévue par l'article 30 al.2, selon lequel le droit antérieur est
applicable aux procédures pendantes au moment de l'entrée en vigueur de la
loi, n'est pas réalisée puisqu'aucune procédure n'a été ouverte avant le
1er janvier 1991.
b) Selon l'article 10 LResp, la responsabilité de la collectivité publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a
eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable
s'est produit.
Aux termes de l'article 11 LResp, les prétentions de tiers contre la collectivité publique doivent être adressées par écrit :
a. au Département des finances et des affaires sociales, s'il s'agit de
dommages résultant de l'activité d'agents de l'Etat;
b. à l'organe exécutif des autres collectivités publiques, s'il s'agit de
dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles
(al.1).
Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne
prend pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit introduire
action dans un délai de six mois sous peine de péremption (al.2).
Si la collectivité publique entre en pourparlers, le délai de six mois
court dès sa dernière prise de position (al.3).
3. a) Dès l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité, le
1er janvier 1991, le délai de six mois de l'article 11 al.2 LResp est
applicable. Ainsi qu'en a jugé la Cour de céans (arrêt du 3.7.1995 dans la
cause H. c/Ville de Neuchâtel, non encore publié), et comme cela résulte
clairement du texte de cette disposition, qui précise que le lésé doit
"introduire action dans un délai de six mois sous peine de péremption", il
s'agit d'un délai de péremption dont l'effet est d'éteindre la créance en
raison de l'inaccomplissement d'un acte que le créancier devait faire pendant une période déterminée. C'est d'ailleurs sciemment que le législateur
entendait instituer non pas un délai de prescription mais la péremption
(BGC 155 I p.146, 152-155). Celle-ci est examinée d'office par le juge.
Ses délais ne peuvent pas être suspendus, ni interrompus, ni restitués et
elle met la dette entièrement à néant, sans que subsiste une obligation
naturelle (Grisel, Traité de droit administratif, p.663; Moor, Droit administratif, vol.II, p.56; JAAC 1982, no 15, p.101; ATF 116 Ib 386).
b) En l'espèce, au vu du dossier et des pièces produites, il est
patent que les discussions entre les parties n'ont jamais conduit à aucun
accord ni sur le principe d'une responsabilité ni sur le dommage invoqué.
Le 24 mai 1991 en particulier, soit près de 5 mois après l'entrée en
vigueur de la loi sur la responsabilité, la Compagnie d'assurances Z a répondu à une lettre des demandeurs, en déclarant accepter de renoncer à l'exception de prescription jusqu'au 31 mai 1992 "dans les limites de (sa)
couverture d'assurance, sous réserve expresse de la question de la situation de droit, enfin pour autant que la prescription ne soit pas acquise à
ce jour". Si l'on peut admettre - comme le soutiennent les demandeurs que les parties étaient entrées en pourparlers au sens de l'article 11
al.3 LResp, point de vue qui est le plus favorable pour eux quant au début
du délai de péremption, le délai de 6 mois prévu par la loi a ainsi commencé à courir au plus tard à la date précitée. Les droits des demandeurs
sont donc périmés depuis la fin du mois de novembre 1991.
Sans doute, la Compagnie d'assurances Z et le mandataire des demandeurs ont poursuivi leur échange de correspondance. Cela reste cependant
sans incidence sur la conclusion qui précède, pour une double raison.
D'une part, les droits des demandeurs ne sauraient renaître après avoir
été atteints par la péremption. D'autre part, le fait que la Compagnie d'assurances Z a accepté à plusieurs reprises de renoncer à l'exception de
prescription (au sens des articles 60 et 135 CO; ATF 112 II 231), s'il
permet de faire obstacle à la prescription du droit privé, du moins pour
la période écoulée avant l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité, il n'est pas propre à interrompre le délai légal de 6 mois, s'agissant d'un délai de péremption.
Enfin, il a été jugé par la Cour de céans dans l'arrêt cité plus
haut que l'objection relative à la péremption ne constitue pas un abus de
droit du seul fait que, parce que les parties n'avaient en vue que la
prescription de l'article 60 CO, l'assureur RC a déclaré à plusieurs
reprises renoncer à invoquer la prescription, car il incombe en premier
lieu au demandeur de veiller au respect des délais péremptoires institués
par la loi sur la responsabilité. Il ne pourrait en aller autrement que si
les demandeurs avaient été incités à retarder l'ouverture d'une action par
l'adverse partie, par exemple en laissant entendre que les pourparlers
pourraient aboutir. Tel n'est à l'évidence pas le cas en l'espèce.
4. L'action des demandeurs est ainsi largement périmée et, par conséquent, irrecevable. Les frais de la cause doivent être mis à la charge
des demandeurs qui succombent (art.47 al.1 LPJA, par analogie).
La veuve de C. a présenté une demande d'assistance judiciaire. Cependant, selon l'article 2 al.2 LAJA, dans les causes civiles et
administratives, la cause ne doit pas apparaître d'emblée dénuée de toute
chance de succès. En l'espèce, la péremption des prétentions litigieuses
est manifeste et, sur le vu des dispositions topiques de la loi sur la
responsabilité, les chances de succès de la demande se révélaient d'entrée
de cause des plus faibles. L'assistance judiciaire ne peut dès lors pas
être accordée.
S'agissant d'une action de droit administratif, l'émolument se
détermine selon les règles valables en matière civile, c'est-à-dire en
fonction de la valeur litigieuse (art.18, 19 ss de l'arrêté concernant le
tarif des frais de procédure). L'émolument peut cependant être réduit,
notamment lorsque la cause n'aboutit pas à un jugement au fond (art.12 de
l'arrêté). En l'espèce, il se justifie de réduire l'émolument à un minimum
qui sera fixé, compte tenu de la valeur litigieuse, à 1'000 francs, à la
charge des demandeurs solidairement.
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA par analogie, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare la demande irrecevable.
2. Rejette la demande d'assistance judiciaire de la veuve de C.
3. Met à la charge des demandeurs, solidairement, un émolument de décision
de 1'000 francs et les débours par 100 francs.
4. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 19 mars 1996