A. Par requête du 31 mars 1995, la CINALFA a saisi le Tribunal
administratif aux fins de faire trancher la question de principe de savoir
si les allocations familiales doivent être versées au père ou à la mère de
l'enfant donnant droit à l'allocation, lorsque les époux sont séparés de
fait et que la garde de l'enfant n'a pas fait l'objet d'une décision judiciaire. D'autre part, la requérante a demandé que soit posée la règle que,
pour les cas ordinaires dans lesquels les parents sont mariés, vivent
ensemble avec l'enfant et exercent conjointement l'autorité parentale,
c'est celle ou celui dont le salaire constitue le revenu principal du
ménage qui est l'ayant droit prioritaire.
B. Informée de l'irrecevabilité d'une requête ne se fondant pas,
comme en l'espèce, sur un cas concret, la CINALFA a présenté le 24 avril
1995 un nouveau mémoire se référant à trois cas particuliers dans lesquels
elle a versé, en tant que caisse de l'employeur du père, des allocations
alors que celles-ci auraient dû, selon elle, être payées par la caisse de
l'employeur de l'épouse, qui avait la garde des enfants. Dans les trois
cas, elle considère qu'elle a versé à tort des allocations, mais s'est
heurtée au refus des caisses concernées (Caisse cantonale de compensation
et Caisse de compensation de l'industrie horlogère) de lui rembourser ces
allocations. La CINALFA conclut dès lors à ce que la Caisse cantonale de
compensation soit condamnée à lui rembourser 8'698.20 francs qu'elle a
versés à tort aux époux M., qui avaient passé une convention
de séparation de fait avec effet au 1er avril 1992 et confié la garde des
enfants à l'épouse; à ce que la Caisse de compensation de l'industrie horlogère soit tenue de lui rembourser la somme de 2'080 francs versée à tort
à L'époux S., les enfants des conjoints divorcés ayant vécu avec leur
mère, L'épouse S., pendant une période déterminée bien que l'autorité
parentale ait été attribuée au père; que la Caisse de l'industrie horlogère soit condamnée à lui rembourser 3'320 francs (montant qu'elle a réduit,
après avoir constaté une erreur de calcul, à 3'090 francs), versés à tort
aux époux A. avant le 5 avril 1995, date de l'ordonnance de mesures
protectrices attribuant la garde des enfants à la mère, qui vivent avec
celle-ci depuis la séparation intervenue au printemps 1994.
C. Dans leurs déterminations sur cette requête, la Caisse cantonale
de compensation et la Caisse de compensation de l'industrie horlogère confirment leur pratique dans les situations évoquées par la requérante et
concluent au mal fondé des conclusions prises par celle-ci. Elles font
valoir que seule une décision du juge attribuant la garde de l'enfant à la
mère peut fonder le droit de cette dernière - lorsqu'elle est salariée au versement des allocations familiales.
CONSIDERAN T
en droit
1. Selon l'article 29 LAFA, en plus des différends en matière d'affiliation entre une caisse et ses affiliés ou entre une caisse et ses
ayants droit, le Tribunal administratif connaît des différends entre caisses (al.3). La loi sur la procédure et la juridiction administratives est
applicable (al.4). Le Tribunal administratif n'a cependant pas les attributions d'une autorité de surveillance des caisses de compensation pour
allocations familiales. Celles-ci sont placées sous la surveillance du
Conseil d'Etat (art.25 LAFA). En conséquence, la Cour de céans ne peut
donner aux caisses de compensation des directives générales sur la manière
d'appliquer la loi ou d'interpréter ses dispositions, mais seulement - en
dehors de la procédure de recours contre des décisions des caisses (art.29
al.2 LAFA) - statuer sur des différends qui opposent les caisses entre
elles dans des cas particuliers, relatifs à un litige concret concernant
les droits et les obligations des caisses.
En l'espèce, dans la mesure où la caisse requérante sollicite
une décision dans trois contestations concrètes qui l'opposent à la Caisse
cantonale de compensation d'une part, à la Caisse de compensation de l'industrie horlogère d'autre part, et qui concernent la compétence des caisses appelées à intervenir pour le paiement des allocations selon que la
garde de l'enfant pour lequel celles-ci sont demandées est attribuée au
père ou à la mère, il y a lieu d'entrer en matière. En revanche, la question de principe, en dehors de tout litige, de savoir si l'allocation doit
être versée au père ou à la mère lorsque les époux vivent ensemble et
exercent conjointement l'autorité parentale sur l'enfant, ne fait pas
l'objet en l'occurrence d'un différend concret sur lequel il pourrait être
statué. Sur ce point, la requête est donc irrecevable.
2. a) Selon l'article 16 al.1 LAFA, lorsque plusieurs personnes
peuvent prétendre à des allocations pour le même enfant en vertu de cette
loi et d'autres prescriptions légales, le droit aux prestations appartient, dans l'ordre des priorités, à la personne qui a la garde de l'enfant (litt.a), au détenteur de l'autorité parentale (litt.b), ou à la
personne qui subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant
(litt.c).
La question qui est en l'espèce au centre du litige est de
savoir si, pour que l'allocation soit versée en priorité à la personne qui
a la garde de l'enfant, au sens de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, la garde
doit avoir été attribuée par décision judiciaire, ou s'il suffit de constater que les parents vivent séparés et que l'enfant se trouve, de fait,
auprès de l'un ou de l'autre des parents, qui en assume la garde. La
CINALFA recommande la seconde solution et préconise le versement de l'allocation par la caisse de l'employeur du conjoint exerçant, de fait, la
garde de l'enfant ou, en tout cas, lorsque l'attribution de la garde
résulte d'une convention de séparation extrajudiciaire passée entre les
époux. De leur côté, la Caisse cantonale de compensation et la Caisse de
compensation de l'industrie horlogère estiment que l'attribution de la
garde à l'un ou à l'autre des parents ne peut être prise en considération,
dans le cadre de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, que lorsqu'elle a fait
l'objet d'une décision judiciaire, ni une convention non ratifiée par le
juge ni, à plus forte raison, une simple garde de fait ne pouvant être
prises en considération.
b) Dans un arrêt du 22 juin 1988 en la cause L. c/Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (RJN 1988, p.221), la Cour de céans a
jugé que la mère qui s'est vu confier l'autorité parentale sur son enfant
par jugement de divorce peut toutefois en confier la garde au père,
lequel, dans ce cas, se trouve l'ayant droit prioritaire de l'allocation
familiale, en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA. Dans ce cas,
les parents avaient signé une convention aux termes de laquelle leur
enfant "viendrait habiter chez son père qui en aurait dès lors la garde".
Cette jurisprudence, par laquelle l'attribution de la garde à l'un des
parents par voie de convention établie par ceux-ci - en l'occurrence alors
même que l'autorité parentale avait été attribuée judiciairement à l'autre
parent - a été considérée comme déterminante au sens de l'article 16 al.1
litt.a LAFA, doit être confirmée. Il n'existe en effet pas de raisons contraignantes d'exiger que, pour recevoir l'allocation familiale, la personne qui a la garde de l'enfant doive pouvoir se prévaloir d'une décision du
juge compétent en matière matrimoniale. Les allocations doivent servir à
subvenir aux besoins de l'enfant (art.9 RELAFA), et il se justifie, pour
atteindre ce but, de les verser à celui des parents qui en a effectivement
la garde même si cette question n'a pas fait l'objet d'une procédure et
d'une décision du juge. Au demeurant, les allocations familiales sont des
prestations sociales indépendantes du montant du salaire ou de pensions
alimentaires fixé par décision judiciaire en vertu du droit de famille
(art.9 al.1 LAFA).
Toutefois, pour des raisons liées à la sécurité juridique des
relations entre les caisses et les assurés, on ne saurait assimiler toute
situation de fait à une attribution de la garde d'un enfant au sens de
l'article 16 al.1 litt.a LAFA. En particulier, le simple séjour temporaire
de l'enfant auprès de l'un des parents ne saurait suffire. Il faut tenir
compte aussi du fait que, même en cas de divorce des parents, l'attribution de l'autorité parentale et la garde de l'enfant constituent parfois
pendant longtemps un motif de désaccord entre les intéressés. Dès lors, à
défaut de décision du juge relative à la garde - ou si les parents décident de modifier eux-mêmes les dispositions prises à ce sujet par l'autorité judiciaire - il y a lieu d'exiger que l'attribution de la garde fasse
l'objet d'une convention écrite entre les parents de l'enfant.
3. a) Cette condition n'est pas remplie dans le cas des époux S.dans lequel, nonobstant un jugement de modification du
jugement de divorce du 30 juin 1989 par lequel l'autorité parentale a été
attribuée au père, l'enfant du couple a, semble-t-il, vécu en fait chez sa
mère entre le mois d'avril 1992 et le 31 juillet 1993.
Elle ne l'est pas non plus dans le cas des époux A., séparés de fait depuis le printemps 1994, jusqu'à l'ordonnance de mesures protectrices du 5 avril 1995 par laquelle la garde des enfants a été attribuée à la mère. En outre, même si cette ordonnance fixe au 1er juillet
1994 le début de l'obligation du père de verser une contribution d'entretien à la mère, cette circonstance ne peut pas avoir pour conséquence les allocations familiales étant indépendantes des pensions alimentaires
fixées par décision judiciaire (art.9 al.1 LAFA) - que les versements de
la CINALFA antérieurs au 5 avril 1995 seraient indus et donneraient lieu à
restitution. Enfin, il n'est pas contesté que la Caisse de compensation de
l'industrie horlogère est compétente, à partir de cette date, pour le versement des allocations.
b) Le cas des époux M. est différent. Les prénommés
ont en effet décidé une séparation de fait à partir du 1er avril 1992, par
une convention établie par un avocat le 6 avril 1992, aux termes de
laquelle, entre autres dispositions, la garde des deux enfants a été confiée à la mère. Tant que cette situation perdure et qu'elle n'est pas
modifiée par une nouvelle convention ou par une décision du juge, l'attribution de la garde à l'épouse fonde l'obligation de la caisse de compensation de l'employeur de celle-ci de verser les allocations familiales. Est
réservée, il va de soi, l'hypothèse dans laquelle l'épouse ne travaillerait pas, ainsi que celle dans laquelle elle ne pourrait obtenir l'allocation entière à cause d'une activité lucrative inférieure à 50 % (art.18 et
20 RELAFA).
Il appartiendra aux deux caisses concernées, savoir la CINALFA
et la Caisse cantonale de compensation, de vérifier (le droit prioritaire
de l'épouse en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA étant admis)
que le versement de l'allocation à l'épouse est conforme aux deux dispositions précitées.
La CINALFA conclut par ailleurs au remboursement, par la Caisse
cantonale de compensation, des montants qu'elle a versés, tantôt au père,
tantôt à la mère, à partir du mois d'avril 1992. Il n'existe pas de base
légale expresse relative à la restitution de prestations par une caisse à
une autre. D'autre part, la caisse concernée - savoir la Caisse cantonale
de compensation - ne s'est pas déterminée sur son obligation de restituer
pour le cas où la thèse de la requérante serait admise. Il convient dès
lors d'inviter les parties d'examiner si, et le cas échéant dans quelle
mesure, il y a lieu à remboursement des versements effectués par la
CINALFA aux époux M.. Pour le cas où il subsisterait un différend sur le principe du remboursement, son montant ou ses modalités, les
caisses concernées auront la possibilité de déférer derechef le litige,
circonscrit à ce point particulier, au Tribunal administratif.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Dit que la qualité d'ayant droit prioritaire aux allocations familiales, selon l'article 16 al.1 litt.a LAFA, dans le cas des époux
M., appartient à l'épouse tant et aussi longtemps que la
garde des enfants est attribuée à celle-ci en vertu de la convention du
6 avril 1992.
2. Dit que, en ce qui concerne les époux S., l'ayant droit prioritaire aux allocations familiales en vertu de l'article 16 al.1
litt.a LAFA est le père en vertu de la modification du jugement de
divorce du 30 juin 1989, attribuant à celui-ci l'autorité parentale,
même si l'enfant a vécu en fait chez sa mère postérieurement à cette
date.
3. Dit que, en ce qui concerne les époux A., l'ordonnance de mesures
protectrices du 5 avril 1995, attribuant la garde des enfants à la
mère, entraîne dès l'entrée en force de ladite ordonnance le droit
prioritaire de la mère aux allocations familiales, en vertu de l'article 16 al.1 litt.a LAFA.
4. Statue sans frais.