A. K., qui souhaite obtenir une patente pour l'exploitation d'un établissement public, s'est vu refuser par décision du 17 septembre 1993 du service de la police administrative la possibilité de
s'inscrire à l'examen en vue de l'obtention du certificat neuchâtelois de
cafetier, restaurateur et hôtelier, motif pris qu'il ne remplissait pas
les conditions légales relatives à la formation préalable requise pour
être admis à cet examen.
Confirmée par l'autorité de recours de première instance, cette
décision a été annulée par arrêt du Tribunal administratif du 9 mai 1994,
la cause étant renvoyée au service de la police administrative pour qu'il
autorise le recourant à se présenter à l'examen en cause. En résumé, le
tribunal a considéré que la réglementation adoptée par le Conseil d'Etat
concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier, contenait des critères d'admission à l'examen inconciliables avec l'article 4 Cst.féd. et que le principe de la proportionnalité s'opposait à ce que l'on ne reconnaisse pas le certificat de capacité
délivré par un autre canton (en l'occurrence le certificat vaudois de capacité CRH dont dispose K.) comme un titre attestant des connaissances professionnelles suffisantes pour pouvoir se présenter à l'examen
pour l'obtention du certificat neuchâtelois.
B. A la suite de cet arrêt, K. a demandé au service de la
police administrative de pouvoir se présenter à un examen partiel seulement, lequel est prévu pour un certain nombre de cas aux termes de l'article 12 du règlement concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de
cafetier, restaurateur et hôtelier. Cette demande a été rejetée par ledit
service par décision du 18 août 1994, motivée par le fait que l'arrêt du
Tribunal administratif autorisait seulement l'intéressé à se présenter à
l'examen complet et ne le dispensait pas de l'obligation de passer avec
succès toutes les épreuves prévues par celui-ci.
K. a déféré cette décision au Département de la justice, de la santé et de la sécurité, qui a rejeté son recours par décision
du 10 octobre 1994. Reprenant le motif avancé par le service de la police
administrative, le département a exposé par ailleurs que l'examen partiel
(art.12 du règlement susmentionné), portant uniquement sur la législation
neuchâteloise en matière d'établissements publics et les denrées alimentaires, n'est prévu que pour les titulaires d'un titre jugé équivalent à
un certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier (CNCRH),
par exemple un diplôme délivré par l'une des écoles hôtelières suisses
énumérées exhaustivement par cette disposition; un tel titre étant reconnu
équivalent au CNCRH, ces personnes sont alors dispensées d'être en possession du certificat neuchâtelois et, par conséquent, de subir l'examen complet exigé pour l'obtention de ce dernier. En outre, le département a
relevé que les articles 3 litt.a et 12 al.1 litt.c du règlement ont été
modifiés avec effet au 17 août 1994, pour tenir compte de la jurisprudence
du Tribunal administratif, mais que la possibilité subsiste pour le détenteur du certificat d'un autre canton de ne passer qu'un examen partiel
lorsqu'il peut justifier d'une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public durant les trois dernières années (art.3 litt.b du
règlement), condition que K. ne remplit pas en l'occurrence.
C. L'intéressé recourt devant le Tribunal administratif contre cette décision du département, dont il demande l'annulation, en concluant au
renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour qu'on l'autorise à se présenter à l'examen partiel pour l'obtention du CNCRH. Le recourant, dont
les motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent, fait valoir pour l'essentiel derechef une inégalité de traitement et
une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, arguant de ce
que la nouvelle réglementation opère des distinctions qu'aucun fait important ne justifie et soumet à un régime identique des situations qui présentent entre elles des différences importantes; il estime que les exigences posées vont au-delà de ce qu'exige la protection du public à l'égard
de personnes responsables d'un établissement public et ne sont pas de
nature à assurer les exigences de qualifications recherchées par le législateur. Par ailleurs, le recourant rappelle qu'il a, pendant de nombreuses
années, été président du conseil d'administration de M. SA, société
anonyme qui exploite l'Hôtel X. à Neuchâtel, et depuis quelque
temps l'établissement Y., également en cette ville. Pour cette fonction, il a
assumé non seulement des responsabilités de gestion, mais encore les
tâches comptables et financières liées tout d'abord à l'Hôtel X.,
puis au Débarcadère. Il fait valoir que c'est là un motif supplémentaire
qui justifie qu'il ne soit soumis qu'à un examen partiel.
D. Dans ses observations sur le recours, le Département de la
justice, de la santé et de la sécurité conclut au rejet de celui-ci.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Dans son arrêt du 9 mai 1994, rendu dans la cause du recourant, le Tribunal administratif s'est prononcé uniquement sur le droit de
l'intéressé, qu'il lui a reconnu, de se présenter à l'examen pour l'obtention du CNCRH en application de l'article 3 litt.a du règlement du Conseil
d'Etat concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier (ci-après : règlement) du 28 juin 1993, en qualité
de "titulaire d'un certificat de formation professionnelle en relation
avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement
public". La possibilité pour l'intéressé de se présenter à cet examen en
vertu de l'article 3 litt.b du règlement - relatif à la condition alternative d'une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public
durant les trois dernières années - fait défaut en l'occurrence, ce que la
Cour de céans a tenu pour constant (cons.2b in initio de l'arrêt précité),
et le recourant ne prétend pas le contraire.
Seul est litigieux en l'espèce, dès lors, le point de savoir si
l'intéressé peut être admis à ne se présenter qu'à un examen partiel, prévu par l'article 12 du règlement, c'est-à-dire limité à certaines branches. Cette question n'a été ni examinée ni préjugée de quelque autre
manière par le tribunal.
b) Dans leur teneur en vigueur depuis le 17 août 1994, les dispositions topiques du règlement susmentionné sont les suivantes :
Art.3 Conformément à l'article 34, alinéa 1 LEP, ne peuvent
se présenter à l'examen que les personnes :
a) titulaires d'un certificat de formation professionnelle
en relation avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public, à savoir :
un certificat fédéral de capacité dans l'une des branches, hôtelière, alimentaire, d'employé de commerce, ou
d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier
délivré par un autre canton;
b) qui peuvent justifier d'une pratique d'au moins deux ans
dans un établissement public durant les trois dernières
années en produisant à cet effet un certificat de travail
de leur employeur ou tout autre document utile exigé par
le département.
Art.12 1 Sont soumis à un examen partiel, les candidats :
a) titulaires d'un diplôme délivré par les écoles hôtelières
suisses suivantes : Lausanne, Lucerne, Glion, Genève,
Zurich, Thoune (Gastronomiefachschule) et Neuchâtel
(International Hotel and Tourism Training Institute);
b) titulaires d'un diplôme délivré par une école hôtelière
étrangère si celui-ci peut être reconnu équivalent à l'un
des diplômes figurant sous lettre a du présent alinéa par
le département, sur le préavis de la SNCRH;
c) titulaires d'un certificat de cafetier, restaurateur et
hôtelier délivré par un autre canton, à condition qu'ils
remplissent les conditions de l'article 3, lettre b du
présent règlement;
d) qui, au décès de leur conjoint, désirent reprendre
l'établissement dans lequel ils ont travaillé ensemble
sans interruption pendant les cinq dernières années;
e) qui ont l'intention d'obtenir une patente B (hébergement)
ou H (cercle de 2e catégorie);
f) qui ont l'intention d'obtenir une patente J (camping) ou
K (salon de jeux).
2 Les candidats qui remplissent les conditions du premier
alinéa, lettres a à e, du présent article, sont soumis à un
examen partiel portant sur les branches "droit et législation sur les établissements publics" et "législation sur le
commerce des denrées alimentaires et connaissance des marchandises".
3 Les candidats qui remplissent les conditions du premier
alinéa, lettre f, du présent article, sont soumis à un examen partiel portant sur la branche "droit et législation sur
les établissements publics".
Pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal administratif,
ces nouveaux textes comportent des modifications à l'article 3 litt.a,
auquel on a ajouté le cas du certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton, et à l'article 12 al.1 litt.c, dont la
fin de la phrase indiquait "... à condition qu'ils remplissent également
les conditions de l'article 3, lettre a ou b, du présent règlement".
c) Le recourant fait grief à cette nouvelle réglementation de ne
tenir aucun compte du fait que pour obtenir le certificat vaudois de capacité CRH, il a dû se soumettre à une série d'examens dans lesquels il a
obtenu des résultats satisfaisant aux exigences du certificat neuchâtelois; qu'une pratique de deux ans dans un établissement public quelconque
n'est pas propre à prodiguer les connaissances supplémentaires justifiant
un examen seulement partiel; qu'on ne saurait traiter de la même manière
le titulaire d'un certificat de capacité d'un autre canton, possédant une
formation et l'aptitude nécessaires à l'exploitation d'un établissement,
et un boulanger ou un employé de commerce qui n'auraient suivi ni cette
formation, ni démontré cette aptitude. Le recourant considère dès lors que
l'on soumet à un régime identique des situations de fait qui présentent
entre elles des différences importantes, et que les exigences posées vont
au-delà de ce que requiert la protection du public et ne sont pas de nature à assurer les exigences de qualification recherchées par le législateur.
3. a) Ainsi que cela a déjà été rappelé dans l'arrêt du 9 mai 1994,
le principe de l'égalité de traitement ne permet pas que l'on fasse, entre
divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou que
l'on soumette à un régime identique des situations de fait qui présentent
entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire
un traitement différent. On admet également qu'une réglementation viole
l'article 4 Cst.féd. lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a
ni sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en
raison de ces faits (ATF 119 Ia 128 cons.b, 116 Ia 115 cons.2c, et les
références citées).
En ce qui concerne, par ailleurs, la liberté du commerce et de
l'industrie garantie en principe par l'article 31 Cst.féd., les cantons
ont le droit de subordonner, par voie législative, à des connaissances
professionnelles et des qualités personnelles l'exploitation des cafés et
des restaurants (art.31 ter al.1 Cst.féd.). S'ils peuvent apporter des
restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique (art.31 al.2 Cst.féd.), ces restrictions doivent cependant reposer sur
une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et,
selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 119 Ia
374, 117 Ia 446 cons.4a, 116 Ia 116 cons.3, et les références). Ainsi, les
conditions mises par le droit cantonal à l'exercice d'une profession ne
doivent pas aller au-delà de ce qu'exigerait la protection du public à
l'égard de personnes incapables ou négligeant leurs devoirs professionnels
et le maintien de la confiance que ce public témoigne généralement aux
membres d'une profession donnée (ATF 116 Ia 357 cons.b, 113 Ia 289
cons.4a, 112 Ia 325 cons.4b; RJN 1985, p.250, cons.3, et les références).
b) L'article 3 du règlement pose les conditions minimales à remplir pour pouvoir se présenter à l'examen pour l'obtention du CNCRH. Le
candidat doit être titulaire d'un certificat de formation en relation avec
les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public
(p.ex. un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un
autre canton), ou pouvoir justifier d'une pratique d'au moins deux ans
dans un établissement public durant les trois dernières années. Il s'agit
de deux conditions alternatives, ayant chacune sa raison d'être. Comme
cela a déjà été relevé précédemment dans l'arrêt du 9 mai 1994 (cons.3c),
il existe une certaine justification à l'exigence d'une formation professionnelle antérieure en rapport avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public, pour l'admission à l'examen d'obtention du CNCRH, et la question de l'application de l'article 3 litt.a du
règlement ne se pose plus puisque le recourant remplit cette condition.
Quant à la possibilité de se présenter à l'examen après une pratique d'au
moins deux ans dans un établissement public (art.3 litt.b du règlement),
elle a été reprise de l'ancienne réglementation, n'est pas en cause dans
le cas présent et se justifie certainement, quant à elle, pour tenir
compte de la connaissance au moins partielle du métier que procure la pratique pendant une période prolongée.
c) L'article 12 du règlement, relatif à l'examen partiel, vise
un certain nombre de cas particuliers dans lesquels on considère, par
exception, que le candidat peut être dispensé de l'examen complet. Or, il
apparaît qu'il existe, pour ces différentes situations (art.12 al.1 litt.a
à f) des raisons défendables pour renoncer à soumettre ces personnes à un
examen complet. Il s'agit, tout d'abord, des personnes titulaires d'un
diplôme délivré par une école hôtelière (litt.a et b), formation à laquelle on reconnaît ainsi, à juste titre, plus de valeur qu'aux certificats
mentionnés par l'article 3 litt.a du règlement (y compris le certificat de
cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton). En outre,
le cas du candidat ayant exploité avec son conjoint décédé un établissement sans interruption pendant les cinq dernières années peut se prévaloir
d'une pratique plus longue que le minimum exigé par l'article 3 litt.b, ce
qui justifie qu'il soit privilégié à cet égard. Quant aux hypothèses
visées par les lettres e et f, elles concernent - ce qui n'est pas critiquable non plus - l'obtention de certains types de patentes pour lesquels
il est compréhensible que l'on renonce à toutes les exigences habituelles,
prévues pour l'examen complet.
Au regard de cette réglementation dans son ensemble, et en comparaison avec chacune des situations précitées, le cas du titulaire d'un
certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton (litt.c) est réglé d'une manière qui ne peut pas être taxée d'arbitraire. D'une part, il est compréhensible qu'il ne soit pas assimilé purement et simplement aux titulaires d'un diplôme d'une école hôtelière, qui
correspond à une formation plus longue et plus complète. D'autre part, il
est avantagé par rapport aux titulaires d'un autre certificat au sens de
l'article 3 litt.a du règlement en ce sens qu'il est soumis à un examen
seulement partiel lorsqu'il peut se prévaloir en outre d'une pratique de
deux ans au sens de l'article 3 litt.b. Il n'est pas insoutenable d'opérer
une telle différenciation, dont profitent les titulaires d'un certificat
d'un autre canton, puisque les personnes possédant un "certificat fédéral
de capacité dans l'une des branches, hôtelière, alimentaire, d'employé de
commerce", ne peuvent pas exiger un examen partiel, même si elles ont une
pratique de deux ans au moins. A cet égard aussi, l'inégalité de traitement invoquée par le recourant constitue une objection sans pertinence.
On relèvera par ailleurs qu'il est vain de prétendre que le certificat vaudois devrait être, du point de vue de la difficulté de l'examen, considéré comme équivalent au CNCRH, car les cantons ne sont pas
tenus de reconnaître sans autres formalités les certificats de capacité
délivrés ailleurs - bien qu'une harmonisation soit à vrai dire des plus
souhaitables. L'argument du recourant se heurte au demeurant à l'objection
que les conditions d'obtention d'un certificat de capacité peuvent varier
selon les cantons et qu'admettre l'équivalence des certificats pourrait
créer des inégalités d'un autre genre, d'autant plus que dans le canton de
Neuchâtel des conditions particulières sont posées quant à la formation
ouvrant le droit de se présenter à l'examen.
En conclusion, et dès lors qu'en soi le principe d'un examen
pour l'obtention d'un certificat neuchâtelois - y compris pour les titulaires d'un certificat de capacité délivré par un autre canton - n'est pas
contestable, ni d'ailleurs contesté par le recourant, la solution adoptée
par le Conseil d'Etat à l'article 12 al.1 litt.c du règlement, à la suite
de l'arrêt du 9 mai 1994, échappe aux critiques dont elle fait l'objet de
la part de l'intéressé. Le recours doit ainsi être rejeté.
4. Les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant
qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art.48 LPJA, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et
les débours par 50 francs, montants compensés avec son avance de frais.
Neuchâtel, le 27 mars 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président