A. La société B.________ SA a pour but la commercialisation, la gestion, la production et l’exploitation de tout support publicitaire ou d’information, ainsi que de contenu, dans le domaine de l’affichage et de toutes autres activités de communication connexes. Elle a adressé à la Commune de Val-de-Travers (ci-après : la commune) deux demandes de permis de construire, sanction de minime importance, pour la pose d’un support publicitaire ; la première, déposée le 27 octobre 2023, concernait la parcelle du domaine public cantonal DP8 du cadastre de Couvet (ci-après : DP8), situé en zone urbaine non affectée (SATAC 117108) ; la seconde, intervenue le 20 novembre 2023, portait sur la parcelle du domaine public cantonal DP10 du cadastre de Fleurier (ci-après : DP10), sis en zone agricole affectée à l’espace de transport (SATAC 117109). Ces projets, qui ont été mis séparément à l’enquête publique, n’ont suscité aucune opposition. Par décision spéciale du 10 avril 2024, le Département du développement territorial et de l’environnement (ci-après : département ou DDTE) a accordé une dérogation au plan d’aménagement communal pour la pose d’un support publicitaire sur le DP8. Par décisions spéciales du 7 décembre 2023 et du 2 juillet 2024, il a octroyé une dérogation à la distance minimale des constructions par rapport à la lisière forestière, respectivement une dérogation au plan d’aménagement communal, pour la pose d’un support publicitaire sur le DP10. Par deux décisions séparées du 6 novembre 2024, l’une relative au DP8 et l’autre au DP10, le Conseil communal de la Commune de Val-de-Travers (ci-après : le conseil communal) a refusé le permis de construire pour un panneau publicitaire sur chacun de ces deux domaines publics cantonaux. En substance, la pose d’un support publicitaire à ces deux endroits ne lui paraissait pas pertinente, étant donné qu’il souhaitait préserver les zones non constructibles ; or, le DP8 se trouvait à la fin de la zone à bâtir et le DP10 se situait hors zone à bâtir.
B.________ SA a interjeté auprès du Conseil d’Etat un recours à l’encontre de chacune des deux décisions du 6 novembre 2024 du conseil communal. Le Conseil d’Etat a admis les deux recours par décision unique du 4 février 2026. Retenant que le département ne pouvait pas autoriser la pose d’un panneau publicitaire hors zone à bâtir par l’octroi d’une dérogation fondée sur l’article 40 LConstr, il a annulé sa décision spéciale du 2 juillet 2024 relative à la dérogation au plan d’aménagement communal pour la pose d’un support publicitaire sur le DP10, et lui a renvoyé la cause pour nouvelle décision avec instructions complémentaires si nécessaire. Il n’a en revanche pas annulé les décisions spéciales du DDTE du 7 décembre 2023 (dérogation à la distance minimale des constructions par rapport à la lisière forestière quant au DP10) et du 10 avril 2024 (dérogation au plan d’aménagement communal pour la pose d’un support publicitaire sur le DP8). Valant pour les deux domaines publics cantonaux concernés, il a en outre retenu que la motivation des décisions communales était insuffisante s’agissant de la clause d’esthétique. Le Conseil d’Etat a considéré que la violation du droit d’être entendu pour défaut de motivation ne pouvait pas être réparée, au vu du large pouvoir d’appréciation des autorités communales en matière d’esthétique. Examinant les griefs soulevés par B.________ SA en lien avec la liberté économique et le principe de la légalité, il a également constaté que l’intérêt public à préserver les zones non constructibles concernées par les demandes de permis de construire n’était pas établi en l’état et qu’il en allait de même de la proportionnalité des refus prononcés. Le Conseil d’Etat a donc aussi annulé les deux décisions séparées du 6 novembre 2024 du conseil communal, lui renvoyant la cause pour qu’elle rende des nouvelles décisions dûment motivées, si nécessaire après un complément d’instruction.
B. La commune interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du 4 février 2026 du Conseil d’Etat. Elle conclut à son annulation et, partant, à l’annulation des décisions spéciales du département du 7 décembre 2023 et du 10 avril 2024, ainsi qu’au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision au sens des considérants, avec suite de frais et dépens. Tout d’abord, elle s’en prend aux deux décisions spéciales susdites en soutenant, d’une part pour le DP8, que la dérogation a été accordée sans qu’il ne soit procédé à un examen in situ ou in casu, afin d’évaluer si les conditions de l’article 40 LConstr étaient effectivement réalisées, d’autre part pour le DP10, qu’une dérogation à la distance de construction par rapport à la forêt n’était pas envisageable, car l’endroit querellé se situait hors de la zone constructible. En lien avec ces décisions spéciales, la recourante fait également valoir une fausse interprétation des faits et une fausse application du droit. Elle estime par ailleurs que « son libre arbitre » serait restreint par le maintien de ces deux prononcés. En définitive, elle soutient que le Conseil d’Etat a violé le droit en annulant uniquement la décision spéciale du 2 juillet 2024 et pas celles antérieures du 7 décembre 2023 et du 10 avril 2024, sur lesquelles se fondait ce prononcé. Elle considère encore que le Conseil d’Etat n’a pas examiné le principe général de l’article 6 al. 1 LCR relatif à l’interdiction de la pose de réclames aux abords des routes. Or, la recourante signale que, dans ses décisions du 6 novembre 2024, hormis les questions d'esthétique, elle n'a fait qu'appliquer ce principe général de la LCR. Enfin, en lien précisément avec son pouvoir d’appréciation en matière d’esthétique, elle prétend que le Conseil d’Etat a porté atteinte à son autonomie, en substituant sa propre appréciation à la sienne.
C. Sans déposer d’observations particulières, le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable. Le DDTE renonce à se prononcer. Quant à la tiers intéressée, elle conclut, dans sa prise de position du 21 avril 2026, principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement, au rejet de celui-ci dans la mesure de sa recevabilité, en tout état de cause, avec suite de frais et dépens.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Les articles 101 et 102 LPA distinguent les décisions finales des décisions incidentes. Par décision finale, on entend les décisions qui mettent fin à la procédure au sens de l’article 90 LTF. La règle veut que ces décisions soient contestées immédiatement, pendant le délai de recours, sous peine de la déchéance du droit (Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. II, 2025, n. 1413, p. 455). Les décisions incidentes sont quant à elles attaquables aux conditions posées par l’article 102 LPA, à savoir si elles sont susceptibles de causer un préjudice irréparable (art. 102 al. 2 let. a LPA) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 102 al. 2 let. b LPA). Si le recours n’est pas recevable en application de l’article 102 al. 2 LPA ou s’il n’a pas été utilisé, la décision incidente peut être attaquée avec la décision finale dans la mesure où elle influe sur le contenu de celle-ci (art. 102 al. 3 LPA). Le principal enjeu concret de la distinction entre les décisions finales et les décisions incidentes concerne le recours. Ces deux types de décisions peuvent faire l’objet d’un recours, mais le moment auquel il doit ou peut être interjeté n’est pas nécessairement le même (Zen-Ruffinen, op. cit., n. 1413, p. 455).
Les décisions de renvoi, par lesquelles une affaire est renvoyée à l'instance précédente pour une nouvelle décision, sont en principe considérées comme des décisions incidentes, car elles ne mettent pas fin à la procédure ; elles ne peuvent être contestées devant le Tribunal cantonal que dans les conditions mentionnées ci-avant. Le fait que des aspects matériels partiels du litige y soient tranchés ne change rien à cette qualification (ATF 134 II 124 cons. 1.3). La Cour de droit public a notamment jugé, dans un arrêt du 3 septembre 2015 (CDP.2014.281), publié au RJN 2015, p. 515 – confirmé dans un arrêt du 19 juillet 2018, publié au RJN 2018, p. 802 –, qu’une décision par laquelle une autorité annule la décision de l’autorité inférieure et lui renvoie la cause pour complément d’instruction et nouvelle décision ne met pas un terme à la procédure et doit être considérée comme une décision incidente. Toutefois, si l'instance inférieure à laquelle l'affaire est renvoyée ne dispose plus d'aucune marge de manœuvre décisionnelle et que le renvoi sert uniquement à mettre en œuvre (de manière purement arithmétique) la décision de l'instance supérieure, il ne s'agit pas matériellement d'une décision incidente, mais d'une décision finale au sens de l'article 101 LPA, qui est susceptible d’un recours immédiat. En définitive, une décision de renvoi ne constitue pas une décision incidente uniquement s'il peut être exclu que l’autorité doive se prononcer une deuxième fois sur le litige (arrêts du TF des 13.11.2025 [8C_313/2024] cons. 1.3, 25.08.2023 [8C_244/2018] cons. 1.3, 23.01.2019 [9C_348/2018] cons. 2.2 et 26.10.2018 [8C_244/2018] cons. 2.3 et 3.3 ; cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 27.01.2026 [CDP.2025.155] cons. 2a).
b/aa) En l’occurrence, dans la décision attaquée, le Conseil d’Etat a admis que la motivation des décisions communales du 6 novembre 2024 était insuffisante s’agissant de la clause d’esthétique, car elles ne permettaient pas de déterminer si le conseil communal avait examiné le projet concerné sur la base de critères objectifs. Plus exactement, il a retenu que le conseil communal n’avait pas décrit les caractéristiques concrètes des sites concernés par les demandes qui leur conféreraient une valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale ou urbanistique et n'expliquait pas en quoi l'aspect des panneaux litigieux porterait atteinte aux sites. De même, à défaut d’autres indications, dans les décisions communales, que celles en lien avec le zonage des domaines publics cantonaux concernés, ainsi que les informations ressortant du Géoportail du SITN, il n’était pas possible de discerner quelles caractéristiques de ces secteurs feraient qu’un intérêt public important empêcherait d’y installer les panneaux litigieux. Le Conseil d’Etat relève que, pour l’essentiel, le conseil communal s’est limité à soutenir que la pose d'un panneau publicitaire aux deux endroits en cause ne lui apparaissait pas pertinente, étant donné que c'était la fin de la zone à bâtir, respectivement que c'était hors zone à bâtir, et qu'il souhaitait préserver les zones non constructibles, afin de protéger le paysage et garantir l'égalité de traitement pour toutes les demandes similaires à l'avenir. A ce propos, le Conseil d’Etat a souligné que les décisions du conseil communal, statuant sur deux demandes d'autorisation pour un panneau publicitaire déterminé, ne pouvaient pas avoir une portée générale et interdire toute installation publicitaire sur le domaine public du territoire de la commune. Il a encore signalé qu’à supposer que cette dernière eût été compétente pour édicter une telle interdiction, notamment sur le domaine public cantonal, elle aurait dû le faire par l'adoption d'une norme générale et abstraite, laquelle devrait de toute manière respecter les conditions permettant de restreindre les droits fondamentaux et le libre accès au marché intérieur. En définitive, constatant une violation du droit d’être entendu pour défaut de motivation, le Conseil d’Etat a considéré que celle-ci ne pouvait pas être réparée, au vu du large pouvoir d’appréciation des autorités communales en matière d’esthétique, ainsi que de son propre pouvoir d’examen restreint, lequel devait être exercé avec retenu en présence de circonstances locales, comme ici. Examinant ensuite les griefs soulevés par la tiers intéressée en lien avec la liberté économique et le principe de la légalité, l’exécutif cantonal a constaté que le conseil communal ne faisait, certes, aucune différence entre les offreurs locaux de prestations publicitaires et la société impliquée qui avait son siège en Valais ou d'autres offreurs externes. Ceci étant, l'intérêt public à préserver les zones non constructibles sur les sites concernés par les demandes n'était pas établi à ce stade. Il en allait de même de la proportionnalité des deux refus querellés. Pour ce motif également, le Conseil d’Etat a annulé les décisions du 6 novembre 2024, renvoyant la cause au conseil communal pour nouvelles décisions dûment motivées. À toutes fins utiles, il a encore signalé que bien qu’aucune requête de dérogation n’avait été formulée dans le dossier SATAC 117108 portant sur le DP8 (la décision spéciale avait tout de même été rendue par le DDTE), le conseil communal ne pouvait pas fonder un refus de permis de construire sur ce vice formel.
S’agissant des décisions du département, le Conseil d’Etat a retenu, d’une part, que ce dernier ne pouvait pas autoriser la pose d’un panneau publicitaire hors zone à bâtir par l’octroi d’une dérogation fondée sur l’article 40 LConstr, mais aurait dû examiner si les conditions de l’article 24 LAT étaient remplies ; ceci justifiait d’annuler sa décision spéciale du 2 juillet 2024 relative à la dérogation au plan d’aménagement communal pour la pose d’un support publicitaire sur le DP10, et de lui renvoyer la cause pour nouvelle décision avec instructions complémentaires si nécessaire. D’autre part, s’agissant de la seconde dérogation concernant le DP10 (dérogation à la distance minimale des constructions par rapport à la forêt), objet de la décision spéciale du 7 décembre 2023, le Conseil d’Etat n’a pas remis en question cette dernière, sans toutefois se prononcer explicitement à son propos. Quant à la dérogation afférente au DP8, il a admis qu’à mesure que ce site se situait dans une zone à bâtir, le DDTE l’avait à bon droit octroyée.
Pour l’ensemble de ces motifs, le Conseil d’Etat a annulé tant les deux décisions séparées du 6 novembre 2024 du conseil communal que la décision spéciale du département du 2 juillet 2024 ; il a renvoyé la cause à ces deux autorités pour qu’elles rendent de nouvelles décisions dûment motivées, si nécessaire après un complément d’instruction.
b/bb) Force est de convenir tout d’abord que, contrairement à l’opinion de la recourante, le Conseil d’Etat n’a aucunement porté atteinte à l’autonomie de cette dernière, en substituant sa propre appréciation à celle de la commune en matière d’esthétique. S’agissant de cette thématique, le Conseil d’Etat n’a fait que faire mention de considérations juridiques et jurisprudentielles générales, sans en faire aucune application au cas d’espèce, et pour cause il s’est limité à constater une violation du droit d’être entendu pour défaut de motivation. Comme exposé ci-avant, il a retenu que la motivation des décisions communales du 6 novembre 2024 était insuffisante s’agissant de la clause d’esthétique, car elles ne permettaient pas de déterminer si le conseil communal avait examiné le projet concerné sur la base de critères objectifs. Par ailleurs, contrairement à l’opinion de la recourante, le fait que deux des trois décisions spéciales du DDTE n’aient pas été annulées par le prononcé attaqué ne la contraint pas à accorder les autorisations sollicitées pour la pose de panneaux publicitaires. En effet, l’octroi de dérogations n’implique pas nécessairement celui de permis de construire, mais le rend seulement possible.
Ceci étant précisé, le renvoi prononcé par l’exécutif cantonal ne sert à l’évidence pas uniquement à la mise en œuvre arithmétique de sa décision ; bien au contraire, les autorités précédentes auxquelles l'affaire est renvoyée disposent d’une large marge de manœuvre décisionnelle. En d’autres termes, la décision du 4 février 2026 du Conseil d’Etat constitue une décision incidente, qui ne met pas fin au litige. Elle est donc attaquable aux conditions posées à l’article 102 LPA, soit pour rappel si elle est susceptible de causer un préjudice irréparable (art. 102 al. 2 let. a LPA) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 102 al. 2 let. b LPA). Or, la recourante ne prétend pas, et a fortiori ne démontre nullement, que le renvoi du dossier au conseil communal, respectivement au département, pour nouvelles décisions l’exposerait à un préjudice irréparable. Quoi qu’il en soit, on ne saurait considérer ici qu’il ne fait aucun doute que la décision incidente lui cause un tel dommage. La recourante ne soutient pas non plus que les conditions de l’article 102 al. 2 let. b LPA seraient réalisées et que l’admission de son recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. À cet égard, il s’agit de souligner qu’il incombe à la partie recourante d'indiquer de manière détaillée quelles questions de fait sont encore litigieuses, quelles preuves – déjà offertes ou requises – devraient encore être administrées et en quoi celles-ci entraîneraient une procédure probatoire longue et coûteuse (ATF 133 III 629 cons. 2.4.2 et 118 II 91 cons. 1a). Étant donné qu'il n'incombe pas à la Cour de céans, à l’instar du Tribunal fédéral, d'imaginer quelles sont les mesures probatoires que la partie recourante entendrait solliciter et dès lors que la recevabilité dépend, en tout état de cause, d'une délicate question d'appréciation, la partie recourante doit fournir au tribunal les éléments utiles qu'elle connaît et s'efforcer de montrer que son recours est recevable. Si elle ne dit rien ou rien de précis, la Cour de céans, à l’instar du Tribunal fédéral, peut en déduire, sauf si le contraire ressort à l'évidence, qu'il n'a pas été établi que la procédure probatoire sera longue et coûteuse. En définitive, aucun élément ne permet de considérer que le présent recours permettrait d’éviter une procédure longue et coûteuse.
b/cc) Il s’ensuit que la décision querellée ne peut pas faire l’objet d’un recours, faute de préjudicie irréparable ou de procédure probatoire longue et coûteuse établis. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable.
2. Vu l’issue de la procédure, il est statué sans frais, les autorités communales n’en payant pas (art. 69 let. b LPA), et il ne sera pas alloué de dépens à la recourante (art. 72 al. 1 LPA a contrario).
La tiers intéressée qui a procédé par le biais d’un mandataire professionnel peut prétendre à des dépens à charge de la recourante (art. 72 LPA). Me C.________ n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait déjà la tiers intéressée devant le Conseil d’Etat, l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque 8 heures (en particulier rédaction des observations, recherches juridiques, entretiens avec la cliente). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF 2'400), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 240 ; art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais), ainsi que la TVA au taux de 8,1 % (CHF 213.85), c'est un montant total de 2'853.85 francs qui sera alloué à la tiers intéressée à titre de dépens à charge de la recourante.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Statue sans frais.
3. N’alloue pas de dépens à la recourante.
4. Alloue à B.________ SA une indemnité de dépens de 2'853.85 francs à la charge de la recourante.
Neuchâtel, le 29 juin 2026