A. A.________, née en 1972, titulaire d’un certificat fédéral de capacité (CFC) d’employée de commerce, était au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 3 juillet 2023 au 2 juillet 2025. Le 7 octobre 2024, l’Office du marché du travail ORP – et Proemployés l’a assignée à une mesure de marché du travail sous la forme d’une formation socio-professionnelle du 14 octobre 2024 au 13 janvier 2025 auprès de l’entreprise d’insertion socio-professionnelle C.________ (ci-après : C.________), dont l’objectif visait à évaluer et/ou à développer ses connaissances et ses compétences et donc son employabilité, en vue d’une intégration professionnelle rapide (Acquisitions soft skills). Après avoir déclaré que ce placement n’était pas adapté à sa situation et s’y être présentée le premier jour en réitérant que sa place n’était pas là, l’assurée a abandonné la mesure dès le lendemain.
Par courrier du 16 octobre 2024, l’Office des relations et des conditions de travail du Service de l’emploi (ci-après : ORCT) l’a invitée à expliquer les raisons de son refus de participer à cette mesure. L’intéressée a notamment répondu que, titulaire d’un CFC d’employée de commerce, diplômée en tant qu’assistante en gestion du personnel et sortant de quatre ans et demi d’expérience chez son dernier employeur, elle ne se sentait pas en adéquation avec un placement qui s’adressait à des personnes en difficultés sur le plan de la langue française, des personnes à l’assurance-invalidité et handicapées, ainsi qu’aux personnes aux services sociaux. Elle a ajouté que cette mesure, durant laquelle elle n’aurait pas eu droit de prendre des vacances et aurait dû poursuivre ses recherches d’emploi, n’était pas convenable car elle ne tenait pas compte de ses aptitudes et de l’activité précédemment exercée et que, se déroulant à 100 % les trois derniers mois de son droit aux indemnités de chômage, elle compromettait ses chances de retrouver un emploi conforme à ses compétences.
Par décision du 31 octobre 2024, l’ORCT a prononcé une suspension de 16 jours indemnisables à l’encontre de l’assurée (faute moyenne) pour avoir abandonné la mesure à laquelle elle avait été assignée. Il a considéré qu’elle avait l’obligation de suivre cette mesure qui était une opportunité de retrouver une dynamique d’emploi et d’acquérir une nouvelle expérience au contact de personnes provenant de divers horizons dans le but d’augmenter son employabilité. Il a ajouté que cette mesure ne mettait pas en péril ses chances de retrouver un emploi et qu’une demande de vacances durant son déroulement aurait quoi qu’il en soit été examinée.
Dans son opposition à cette décision, l’assurée a maintenu que cette assignation n’était pas convenable pour les raisons déjà exposées et pour le motif qu’elle ne convenait pas non plus à son état de santé, tout en précisant qu’un certificat médical pourrait être demandé en cas de besoin à son médecin.
Par décision sur opposition du 29 janvier 2025, l’ORCT a rejeté l’opposition formée par l’assurée et confirmé sa décision du 31 octobre 2024. En résumé, il a relevé qu’il n’appartenait pas à celle-ci de juger de la pertinence de la mesure à laquelle elle avait été assignée, que le fait que le placement à C.________ exigerait moins de compétences que celles dont elle dispose ne le rend pas non convenable et que si des motifs de santé s’y opposaient, il lui appartenait de l’établir.
B. A.________ recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, dont elle demande l’annulation. En substance, elle maintient qu’elle n’était pas tenue d’accepter cette assignation qui se révélait non convenable au regard de ses aptitudes et de sa santé. A l’appui de cette allégation, elle dépose une attestation médicale du Dr B.________ du 10 février 2025 certifiant que sa patiente présente depuis plusieurs années un tableau de problématiques psychiatriques qui se péjore lorsqu’elle se trouve dans un environnement en inadéquation avec son profil, ses formations ou ses emplois précédents. Elle insiste également sur le fait qu’elle n’aurait pas pu bénéficier de vacances pendant la mesure en question, ce qui n’est selon elle probablement pas légal, ce d’autant plus qu’il lui restait environ trois semaines de vacances à prendre et que son droit au chômage s’éteignait quatre jours après la fin de cette assignation. Enfin, elle fait part de son incompréhension par rapport au sens de cette mesure sans grand intérêt pour son avenir professionnel en tant qu’employée de commerce.
C. Renonçant à formuler des observations, l’ORCT conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l’article 17 al. 3 let. a LACI, l'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Parmi les mesures relatives au marché du travail (MMT) figurent les mesures d'emploi, notamment les programmes d'emploi temporaire (PET), les stages professionnels et les semestres de motivation (art. 64a al. 1 LACI). L'article 59 al. 2 LACI fixe les critères auxquels doivent répondre les mesures relatives au marché du travail. De manière générale, elles visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a), de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b), de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c) et de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle (let. d).
Aux termes de la jurisprudence, en ce qui concerne les programmes d'emploi temporaire – qui visent à occuper les chômeurs et à structurer leurs journées afin de maintenir leur employabilité – organisés par des institutions à but non lucratif au sens de l’article 64a al. 1 let. a LACI, l’article 64a al. 2 LACI renvoie à l’article 16 al. 2 let. c LACI, selon lequel n’est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l’obligation d’être accepté, tout travail qui ne convient pas à l’âge, à la situation personnelle ou à l’état de santé de l’assuré. Ainsi, le législateur a renoncé explicitement aux autres limitations prévues à l’article 16 al. 2 let. a et b et let. d à i LACI. En particulier, il n’est pas nécessaire que les programmes d’emploi temporaire en question tiennent raisonnablement compte des aptitudes de l’assuré ou de l’activité qu’il a précédemment exercée (art. 16 al. 2 let. b LACI ; arrêts du TF du 15.04.2013 [8C_230/2012] cons. 4 et du 31.08.2012 [8C_577/2011] cons. 3.2.3 ; arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal de Fribourg du 17.07.2024 [605 2023 155] cons. 6.2.3 ; Rubin, Commentaire de la LACI, 2014, no 5 ad art. 64a-64b).
Selon le Tribunal fédéral, l’inexigibilité pour des raisons de santé doit être justifiée par un certificat médical sans équivoque ou, éventuellement, par d’autres moyens de preuves apportées (ATF 124 V 234 cons. 4b/bb et les références). L’assuré qui entend se prévaloir de ce motif doit ainsi fournir à tout le moins un certificat médical circonstancié, reposant sur une analyse clinique et technique, indiquant précisément quelles activités sont contre-indiquées. Pour avoir force probante, ce certificat ne doit pas avoir été établi trop longtemps après la survenance de l’empêchement (Rubin, op. cit., no 37 ad art. 16).
b) A teneur de l'article 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but. Cette suspension du droit à l’indemnité vise à faire participer l'assuré de façon équitable au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage, en raison d'une attitude contraire aux obligations qui lui incombent (ATF 125 V 197 cons. 6a, 122 V 34 cons. 4c/aa). Une sanction se justifie lorsqu’un assuré refuse de participer à une mesure de marché du travail, quitte la mesure avant son terme pour une autre raison qu’une prise d’emploi, ou compromet le déroulement de la mesure en raison de son comportement (absences et retards injustifiés, violation des instructions, mauvaise volonté, passivité extrême, etc.). La non-présentation à une mesure ou son interruption débouchent sur une sanction sous forme de suspension du droit (Rubin, op. cit., nos 70 et 74 ad art. 30). En d'autres termes, en ce qui concerne la pertinence de la mesure, les assurés sont en principe tenus de suivre les instructions nonobstant l'avis qu'ils peuvent avoir à ce sujet, l'autorité administrative étant seule à même d'en juger (arrêt du TF du 17.06.2010 [8C_759/2009] cons. 3.3).
c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 125 V 193 cons. 2). Il n’existe pas, en droit des assurances sociales, de principe selon lequel le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a ; arrêt du TF du 11.07.2008 [8C_746/2007] cons. 5.1).
3. En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante a débuté le programme d’emploi temporaire auquel elle avait été assignée auprès de C.________ à la date prévue, soit le 14 octobre 2024, et qu’elle l’a abandonné dès le lendemain en faisant valoir dans un premier temps que ce placement ne tenait pas compte de ses aptitudes et de l’activité d’employée de commerce précédemment exercée, et qu’en outre il compromettait son retour dans sa profession. Ainsi que le rappelle la jurisprudence précitée (cons. 2a), le législateur (art. 16 al. 2 let. c et 64a al. 2 LACI) soumet par principe l'assuré à l'obligation d'accepter tout programme d'emploi temporaire et n’admet, à titre d'exception, que des motifs liés à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré pour conclure au caractère non convenable d'un programme d'emploi temporaire. Partant, une insatisfaction quant aux tâches confiées, qui, à son avis, ne correspondaient pas à ses aptitudes et à son expérience professionnelle ne constituait pas un motif autorisant l’assurée à refuser ou à interrompre une mesure de placement.
En procédure d’opposition, celle-ci a invoqué, sans l’établir, une fragilisation de son état santé ; à l’appui de son recours, elle produit un certificat du Dr B.________, du 10 février 2025, selon lequel elle « présente depuis plusieurs années un tableau de problématiques psychiatriques avec anxiété sociale sévère et épisodes interprétatifs, qui se trouvent majorés jusqu’à devenir invalidants dans les situations où [elle] se trouve dans un environnement en inadéquation avec son profil, ses formations ou ses emplois précédents ». La force probante de ce certificat – au demeurant sommaire et rédigé pour les besoins de la cause – est d’autant plus sujet à caution que non seulement il a été établi quatre mois après l’assignation litigieuse, mais surtout il est en totale contradiction avec le précédent certificat médical du même médecin qui attestait, le 19 juillet 2023, que sa patiente « est en pleine capacité de travail à compter du 1er juillet 2023 » sans aucune limitation particulière. Faute d’explications circonstanciées sur les raisons de ce revirement, on ne peut par conséquent pas attacher à ce nouveau certificat médical un crédit suffisant pour remettre en question l’adéquation du placement de l’assurée à C.________ du point de vue de son état de santé. En ce qui concerne la question des vacances durant la mesure, on relèvera tout d’abord qu’avant même d’avoir reçu l’assignation écrite, dans laquelle figurait la mention « aucun jour de vacances ne sera en principe accordé », la recourante avait quoi qu’il en soit déjà fait part oralement au responsable du programme d’insertion de C.________ du fait que cette mesure n’avait pas de sens pour elle et était inadéquate. Cela étant, le terme « en principe » suggère que sa conseillère, qui avait décidé la mise en place de cette mesure et en avait préalablement informé l’assurée connaissait bien sa situation (prochaine fin de droit) et aurait examiné toute demande de vacances qu’elle aurait présentée.
En refusant de poursuivre le placement auquel elle avait été assignée, qui satisfaisait aux conditions de l’article 16 al. 2 let. c LACI, la recourante ne s'est ainsi manifestement pas conformée à ses obligations découlant de l’assurance-chômage, de sorte que l'intimé était fondé à la sanctionner, en application de l'article 30 al. 1 let. d LACI.
4. Il reste à examiner la question de la durée de la suspension.
a) Selon l'article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l'article 45 al. 3 OACI, elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge uniquement si l’administration a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif (« Ermessensüberschreitung ») ou négatif (« Ermessensunterschreitung ») de son pouvoir d'appréciation ou a abusé (« Ermessensmissbrauch ») de celui-ci (arrêt du TF du 14.06.2012 [8C_2/2012] cons. 2 et les réf. cit.). Le barème susmentionné, dans sa version la plus récente, prévoit une suspension de 21 à 25 jours lorsque l'assuré ne s'est pas présenté à un emploi temporaire une première fois, respectivement de 16 à 20 jours en cas d'abandon d'un emploi temporaire par l'assuré, pour la première fois.
b) En l'occurrence, l'intimé a prononcé la suspension du droit de la recourante à l'indemnité de chômage durant 16 jours, en retenant une faute moyenne. Cette appréciation, qui se situe dans la fourchette prévue par le SECO pour un tel cas, est conforme au barème précité. Ne prêtant pas flanc à la critique, cette sanction doit par conséquent également être confirmée.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, sans frais, la loi spéciale n’en prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA) et sans dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 12 septembre 2025