Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 05.05.2021 [1C_435/2020]
A. X.________ a acquis en 1974 puis 1994 diverses parcelles du cadastre de Brot-Plamboz devenues l'article 1136, suite à un remaniement parcellaire intervenu le 16 juillet 2001, d'une surface de 336'944 m2 en nature notamment de pré-champ (331'724 m2), de tourbière et de tourbière boisée. Par acte notarié intitulé "cession immobilière (par donation mixte)", du 13 décembre 2011, il a cédé cette parcelle à ses quatre filles. Sur cette parcelle, il détenait une exploitation agricole et, en parallèle, de la tourbe a été exploitée de 1955 à 1972. Suite à l'adoption, en 1987, de l'initiative fédérale dite de Rothenthurm, et notamment du décret du Grand Conseil neuchâtelois concernant la protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale, du 27 juin 1990, entré en vigueur le 29 août 1990 (ci-après : le décret), l'extraction de la tourbe a été interdite dans les zones protégées et les autorisations existantes sont devenues caduques. Sa parcelle se trouvant en zone réservée pour une durée de 5 ans, X.________ a fait opposition au décret et cette dernière a été levée par le Conseil d'Etat le 17 avril 1991. Au terme de cette période quinquennale, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département; actuellement Département du développement territorial et de l'environnement) a élaboré un règlement et un plan cantonal de protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : le PAC) interdisant toute exploitation industrielle de tourbe dans les hauts marais et les sites marécageux. L'opposition formulée par X.________ à ce PAC a été levée par décision du département du 18 juin 1996.
Le prénommé a entamé des pourparlers avec l'Etat de Neuchâtel en vue d'une indemnisation pour expropriation matérielle, lesquels n'ont pas abouti, de sorte qu'il a adressé à la Commission cantonale d'estimation en matière d'expropriation (ci-après : la commission), le 4 août 2005, une demande en requérant un jugement sur moyen séparé relatif à la prescription et en concluant à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à lui verser une indemnité de 5 millions de francs, ou ce que justice déterminera, plus intérêts à 5 % l'an dès le dépôt de la demande, sous suite de frais et dépens. Le 20 novembre 2008, la commission a déclaré la demande irrecevable pour cause de tardiveté. Par arrêt du 29 octobre 2013, la Cour de céans a admis le recours interjeté contre cette décision estimant que la demande d'indemnisation était intervenue en temps utile. Le recours interjeté par l'Etat de Neuchâtel contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral du 20 décembre 2013.
Invité à compléter son argumentation sur le fond, X.________ a indiqué qu'après avoir exploité la tourbe de 1955 à 1970, il avait suspendu cette exploitation en 1972 suite à la création d'une entreprise, active notamment dans le domaine de la pose de drainages, qui avait repris le matériel d'exploitation de la tourbe. Il a ajouté que cette suspension n'était pas définitive et qu'il pensait exploiter à nouveau la tourbe en cas d'échec de sa société ou une fois arrivé à l'âge de la retraite, l'interdiction correspondant dès lors à une atteinte particulièrement grave à l'usage prévisible de sa parcelle.
L'Etat de Neuchâtel a conclu au rejet de la demande d'indemnité, sous suite de frais, estimant que même à supposer que le demandeur ait effectivement tiré un revenu de l'exploitation de la tourbe, cette activité était menée en parallèle à son exploitation agricole si bien que le PAC n'avait pas entraîné pour lui des conséquences particulièrement rigoureuses. Par ailleurs, au moment de l'acquisition des terrains en 1974 et 1994, aucune exploitation de tourbe ne s'y déroulait et l'intéressé devait savoir que la possibilité d'entreprendre une telle exploitation n'était pas garantie à long terme.
X.________ a répondu à cette prise de position en sollicitant plusieurs témoignages.
La commission, envisageant de se prononcer par une décision séparée sur le principe de l'expropriation matérielle, a invité les parties à exposer de manière détaillée leur argumentation à ce propos si bien que chaque partie a déposé un mémoire.
Par décision du 10 janvier 2020, la commission a rejeté la demande. Elle a retenu que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles en 1994, il était reconnaissable que l'exploitation de la tourbe risquait d'être interdite; qu'à aucun moment l'intéressé n'avait été au bénéfice d'une autorisation d'exploiter la tourbe; que ce dernier détenait une exploitation agricole sur ce terrain, activité prépondérante par rapport à l'exploitation de la tourbe et que dès lors on ne saurait retenir que le passage de l'ancien au nouvel ordre juridique aurait concrètement introduit des inégalités crasses que le législateur n'aurait pas envisagées ni qu'il déploierait des conséquences trop rigoureuses à l'égard de l'intéressé. Il a ajouté qu'en 1996, le demandeur n'exploitait plus la tourbe depuis 24 ans et que son cas n'est dès lors pas similaire à une affaire jugée par le Tribunal administratif en 2007 qui concernait le cas d'un propriétaire qui exploitait sa parcelle depuis plusieurs années, cette dernière ne présentant plus aucune réelle valeur économique suite à l'interdiction prévue par le décret.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision de la commission en concluant à son annulation, à sa réforme en ce sens que le principe de l'expropriation matérielle est admis et au renvoi de la cause à la commission afin qu'elle se prononce sur la question de l'indemnité, sous suite de frais et dépens. Il allègue que la nouvelle définition du contenu de son droit de propriété a eu des conséquences particulièrement graves pour lui et a induit des inégalités crasses non envisagées par le législateur si bien qu'il y a expropriation matérielle. Il estime que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles en 1974, il était clair qu'il allait exploiter à nouveau la tourbe au plus tard au moment de sa retraite; qu'il ne pouvait se douter en 1994 puis 1995 et 1996 que l'exploitation de la tourbe pourrait être définitivement interdite; qu'au moment où il exploitait la tourbe, aucune autorisation n'était requise et que rien n'indique qu'il n'aurait pas pu par la suite en obtenir une; que si la majeure partie de son bien-fonds, en nature de pré-champ, n'a pas été affectée par l'interdiction d'exploiter la tourbe, les parties en nature de tourbière et tourbière boisée ont perdu toute utilité économique; que même s'il a cessé l'exploitation de la tourbe depuis 24 ans, il a toujours eu la volonté de la reprendre et que l'ensemble de ces éléments démontre la présence de conséquences particulièrement rigoureuses pour lui, étant donné que la partie concernée de son terrain a perdu toute utilité économique. Le fait qu'il se soit opposé au décret puis au plan démontre qu'il entendait se réserver le droit d'exploiter la tourbe, de sorte qu'il s'est vu interdire l'usage futur prévisible de sa parcelle et a été privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété.
C. La commission conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.
D. Dans ses observations, l'Etat de Neuchâtel conclut au rejet du recours, sous suite de frais.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Pris en application de l'article 24sexies al. 5 aCst. féd. (dont le contenu figure actuellement à l'art. 78 al. 5 Cst. féd.), le décret du 27 juin 1990 concernant la protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (RSN 701.05) a déclaré zones réservées au sens des articles 27 LAT et 41 LCAT (actuellement art. 23 LCAT), les zones alluviales, hauts marais de transition et bas marais, interdit à l'intérieur de ces zones de construire, d'exploiter de la tourbe et d'effectuer des nouveaux drainages ou des travaux de réfection des drainages existants et déclaré caduques les autorisations d'exploiter la tourbe existante (art. 3, 4). Ces zones réservées constituent des plans d'affectation cantonaux, et donc une mesure d'aménagement au sens de l'article 5 al. 2 LAT, qui prévoit qu'une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation. Il en est de même du PAC qui interdit notamment l'exploitation de la tourbe dans les hauts marais (art. 13) et les sites marécageux (art. 20). L'article 5 LAT représente un cas d'application du principe posé par l'article 26 al. 2 Cst. féd. selon lequel une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation, c'est-à-dire l'expropriation matérielle. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, celle-ci est ainsi une notion de droit fédéral, dont le contenu est défini par la jurisprudence et la doctrine, et dont le droit cantonal ne peut s'écarter (RJN 2007, p. 240 et les références citées).
Le contenu de la propriété foncière n'est pas déterminé seulement par le droit privé, mais sa définition dépend également de l'ordre constitutionnel ainsi que du droit public édicté sur la base de la Constitution. La propriété n'est en outre pas garantie de façon illimitée mais seulement dans les limites tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public (ATF 144 II 367 cons. 3.2, 105 Ia 330 cons. 3c et les références citées).
Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle définition, supprimant des possibilités dont disposait jusqu'alors le propriétaire, les personnes concernées ne peuvent en principe prétendre à aucune indemnité; nul ne saurait en effet faire valoir un droit au maintien de l'ordre juridique et de la réglementation du droit de propriété. Cela étant, pour les propriétaires concernés, une nouvelle définition du contenu du droit de propriété peut déployer les mêmes effets qu'une restriction de ce droit et exceptionnellement atteindre les propriétaires isolés de la même façon qu'une expropriation. Il peut dès lors s'avérer nécessaire d'accorder des indemnités lorsque concrètement le passage au nouvel ordre juridique introduit des inégalités crasses que le législateur n'a pas envisagées et déploie des conséquences trop rigoureuses pour certains propriétaires particuliers (ATF 144 II 367 cons. 3.3 et les références citées; RJN 2007, p. 240).
3. La commission a énuméré divers éléments sur la base desquels elle a estimé que la mesure d'aménagement n'avait pas entraîné d'inégalités crasses et de conséquences trop rigoureuses. Le recourant conteste certains desdits éléments.
a. Il allègue que c'est à tort que la commission a considéré que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles formant l'article 1136, il était reconnaissable en 1974 pour lui que l'exploitation de la tourbe risquait d'être interdite sur dite parcelle étant donné notamment que son exploitation avait été suspendue en 1972 avec la création de son entreprise active dans la pose de drainages. Il estime qu'en 1974, il était clair qu'il allait exploiter à nouveau la tourbe, au plus tard au moment de sa retraite.
Le 17 mars 1972 a été pris l'Arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire. Si l'arrêté du Conseil d'Etat du 24 octobre 1972, arrêtant les modalités d'application de cet arrêté, et protégeant les grands ensembles de tourbières de la Vallée des Ponts-de-Martel et de La Brévine n'impliquait pas l'actuel article 1136, il n'en demeure pas moins que le recourant pouvait s'attendre à des mesures de protection et a dû savoir, dès la fin des années 70 que l'exploitation de la tourbe était soumise à autorisation. En 1974, il avait déjà cessé l'exploitation de la tourbe et il n'a par la suite entrepris aucune démarche ou investissement pour la reprendre. Par ailleurs, il ne conteste pas les considérations de la commission selon lesquelles les quantités de tourbe vendue étaient relativement modestes et la majeure partie du bien-fonds reste exploitable pour l'agriculture. De plus, le matériel et la place en dur utilisés selon l'intéressé pour l'exploitation de la tourbe ont été utilisés pour son entreprise de drainages, elle-même source de revenus. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que la mesure d'aménagement en cause a entraîné pour lui des conséquences trop rigoureuses ou des inégalités crasses.
b. Concernant l'acquisition des autres parcelles en 1994, l'intéressé estime que l'initiative populaire dite "de Rothenthurm" s'est exclusivement concentrée sur les marais de Rothenthurm et les besoins de l'armée en places d'armes et qu'il n'a nullement été question du fait que l'article constitutionnel mis au vote puisse éventuellement concerner sa parcelle.
Comme l'a très justement relevé l'Etat de Neuchâtel dans ses observations à la commission du 23 mai 2019, même si le décret ne constituait pas une mesure définitive, le fait que le recourant s'y est opposé démontre qu'il était conscient que l'extraction de la tourbe risquait d'être interdite sur sa parcelle. Dans sa décision du 17 avril 1991, le Conseil d'Etat exposait les motifs pour lesquels l'exploitation de la tourbe pouvait être interdite sur une partie de la parcelle et soumise à des conditions à l'extérieur des biotopes marécageux. Le recourant ne pouvait dès lors s'attendre de bonne foi à ce que la votation populaire de 1987 n'ait des conséquences que sur le marais de Rothenthurm. L'indemnité demandée dans son opposition de 1990 démontre d'ailleurs qu'il en avait pleinement conscience.
c. Le recourant fait valoir que si la majeure partie de son bien-fonds en nature de pré-champ n'a pas été affectée par l'exploitation de la tourbe et a toujours été dévolue à l'exploitation agricole, la partie en nature de tourbière et de tourbière boisée a quant à elle perdu toute utilité économique. Il estime qu'il est arbitraire de fonder l'appréciation de la situation sur l'ensemble de son bien-fonds.
Selon le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, dont un extrait est déposé par le recourant en annexe à son recours, l'article 1136 comporte des hauts marais pour 4'218 m2 (soit 1,3 % de la parcelle) et une zone-tampon de 28'476 m2 (soit 8,4 %). Il ressort par ailleurs du dossier que la partie située dans les hauts marais est effectivement de peu d'importance, soit concerne une petite partie des anciens articles 278 et 279 situés dans le marais de Brot (cf. enquête du périmètre du Syndicat d'amélioration foncière de Brot-Plamboz du 29.11 au 28.12.1984; décision du département du 18.06.1996).
Le PAC, comme d'ailleurs sa nouvelle version de 2004 (rapport justificatif à l'appui d'une révision partielle du plan cantonal de protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale, de juin 2004) interdit l'exploitation industrielle de la tourbe et fixe des conditions à l'exploitation artisanale et traditionnelle de cette dernière (art. 13, respectivement 16) et interdit l'exploitation agricole (art. 7, respectivement 13), la nouvelle version prévoyant que, pour autant qu'elle n'entre pas en contradiction avec le but visé par la protection, l'exploitation peut être poursuivie moyennant la conclusion d'une convention (art. 13 al. 2). Vu la très faible part de la parcelle située dans les hauts marais et la possibilité de poursuivre l'exploitation de l'agriculture à certaines conditions, force est de constater que ces restrictions n'entraînent pas des conséquences particulièrement rigoureuses pour le recourant. C'est bien l'ensemble de la parcelle qu'il y a lieu de prendre en considération. Quant à la partie de la parcelle située dans la zone-tampon, même si une exploitation agricole était impossible en raison de la présence d'arbres (ce qui est contesté par le tiers intéressé), force est de constater que l'article 1136 conserve une utilité économique dans sa globalité. La situation n'est nullement comparable à celle jugée en 2007 (RJN 2007, p. 240) qui concernait une exploitation industrielle de tourbe concrètement et durablement exploitée, la parcelle étant difficilement utilisable pour l'agriculture et ne présentant aucune autre valeur économique.
4. Le recourant se prévaut du fait qu'il entendait toujours exploiter la tourbe au moment de sa retraite ou en cas d'échec de son entreprise. Cela n'est toutefois pas déterminant vu les conditions strictes de l'indemnisation suite à une mesure d'aménagement modifiant le droit de propriété. De plus, à l'instar de ce qui prévaut en cas de non-classement d'une parcelle, cas dans lequel la jurisprudence admet des exceptions à la non-indemnisation lorsque l'interdiction de bâtir réduit à néant les travaux préparatoires entrepris de bonne foi par un propriétaire, cette intention doit s'être manifestée concrètement faute de quoi le propriétaire ne perd qu'une possibilité de bâtir théorique et ne peut pas prétendre à une indemnité arrêt du TF du 09.06.2010 [1C_120/2010] cons. 3.3). Suite à la cessation de l'exploitation de tourbe en 1972, le recourant n'a entrepris aucune démarche concrète en vue d'exploiter la tourbe et une indemnisation ne saurait dès lors être fondée sur une intention qui ne s'est pas concrétisée. Le simple fait de s'opposer aux mesures d'aménagement ne saurait être suffisant au regard de la jurisprudence précitée et impliquerait que chaque fois qu'il y a opposition, il devrait y avoir indemnisation, ce qui n'est manifestement pas l'intention du législateur.
5. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et les frais mis à charge de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA). Celui-ci ne peut par ailleurs pas prétendre à une indemnité de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA), ni d'ailleurs l'Etat de Neuchâtel dans la mesure où il n'est pas octroyé de dépens aux collectivités publiques (art. 48 al. 1 a contrario LPJA; Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 656).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant des frais de procédure et les débours par 880 francs, montant compensé par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 24 juin 2020
Art. 5 LAT
Compensation et indemnisation
1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
1bis Les avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.1
1ter Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures d’aménagement du territoire prévues à l’art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.2
1quater Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l’acquisition d’un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l’avantage résultant d’un classement en zone à bâtir.3
1quinquies Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a. elle serait due par une collectivité publique;
b. son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.
1sexies En cas d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.4
2 Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3 Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.
1 Introduit par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959). 2 Introduit par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959). 3 Introduit par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959). 4 Introduit par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).