Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 09.12.2020 CDP.2019.167 (INT.2020.592)

Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 19.10.2023 [1C_48/2021]

A.                            Dans le cadre du programme SuisseEnergie, les Offices fédéraux de l'énergie, de l'environnement et du développement territorial ont établi en 2004 le concept d'énergie éolienne pour la Suisse. Ce concept devait identifier 40 sites prioritaires pour toute la Suisse. Pour le canton de Neuchâtel, 4 sites ont été identifiés comme étant appropriés et inclus dans le plan directeur cantonal (Crêt-Meuron, Mont-Racine, Vue-des-Alpes et Montagne de Buttes). En 2010 a été élaboré le concept éolien neuchâtelois, les objectifs de l'étude étant une planification négative par des critères clairs pour le développement de l'énergie éolienne dans le canton de Neuchâtel et une planification positive des sites sur lesquels ce développement sera possible dans le but de réviser la fiche de coordination du plan directeur cantonal relative à l'énergie éolienne.

Le 26 juin 2013, le Conseil fédéral a approuvé le plan directeur du canton de Neuchâtel (ci-après : plan directeur) comportant une nouvelle Fiche de coordination E_24 intitulée "Valoriser le potentiel de l'énergie éolienne". Cette fiche prévoit la concentration des parcs éoliens sur cinq sites, dont celui de la Montagne de Buttes, la construction de parcs d'une production minimale de 10 GWh par an dès la mise en service puis de 200 GWh par an (soit 20 % de la consommation cantonale actuelle) et le respect des exigences liées à la protection de l'environnement, des milieux naturels, de la faune et du paysage. Elle prévoit également le maintien sans éoliennes de divers secteurs. Il est prévu que les éoliennes de plus de 30 mètres de hauteur soient implantées dans des parcs éoliens qui doivent faire l'objet d'une planification de détail par le biais d'un plan d'affectation cantonal.

Le 3 septembre 2013, le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel a adopté une loi portant révision du décret concernant la protection des sites naturels du canton, du 14 février 1966 (ci-après : le décret), acceptée par le peuple le 18 mai 2014 et entrée en vigueur le 1er juillet 2014. Est également entré en vigueur à cette date le contre-projet du Grand Conseil (à l'initiative constitutionnelle populaire cantonale "Avenir des Crêtes : au peuple de décider !") portant modification de la Constitution cantonale. Cette modification ajoute un quatrième type de zone, soit les zones de parcs éoliens (art. 1 al. 1 ch. 4 du décret), et prévoit que les sites retenus par le plan directeur cantonal pour l'implantation d'éoliennes définissent les limites territoriales dans lesquelles des zones de parcs éoliens peuvent être délimitées par le Conseil d'Etat (art. 6a al. 1). L'article 7a al. 2 prévoit des zones de parcs éoliens et le nombre maximum d'éoliennes par site. Y figure la Montagne de Buttes (20 éoliennes). Par arrêt du 1er juillet 2015, le Tribunal fédéral a rejeté un recours contre ce décret et a considéré que cette modification s'inscrit dans la première phase de planification, reposant sur le plan directeur, et permet de préciser les secteurs dans lesquels l'installation de parcs éoliens est envisagée et, a contrario, les parties du territoire où cela est exclu (arrêt du TF du 01.07.2015 [1C_242/2014] cons. 2.3).

Sur cette base, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE ou le département) a élaboré le plan d'affectation cantonal "Parc éolien de la Montagne de Buttes" (ci-après : PAC) qui a été mis à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. Le rapport sur l'aménagement au sens de l'article 47 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) et rapport d'impact sur l'environnement du 17 avril 2016 (ci-après : le rapport) définit ainsi le site et ses environs :

" Le périmètre d'implantation du parc éolien projeté s'étend sur la Montagne de Buttes, anticlinal se trouvant dans le Jura neuchâtelois, à l'ouest du canton de Neuchâtel et à la frontière avec la France, à une altitude moyenne de 1200 m. Le périmètre se trouve sur les terrains des communes de Val-de-Travers, des Verrières et de la Côte-aux-Fées.

   La Montagne de Buttes forme un haut plateau, s'inclinant en pente douce vers le sud. Au nord le plateau est délimité par des pentes raides conduisant à la vallée des Verrières. A l'est, le plateau se rétrécit pour tomber abruptement au niveau de la cluse de Saint-Sulpice. A l'ouest, celui-ci se poursuit côté français, avec une topographie similaire.

   Le plateau de la Montagne de Buttes a une vocation agricole (production laitière et de viande) et, dans une moindre mesure, sylvicole. Ainsi, le paysage est caractérisé par une mosaïque de pâturages, de pâturages boisés et de prairies." (p. 27).

Sur les terrains concernés par le PAC, il est prévu d'autoriser l'érection de 19 éoliennes d'une hauteur maximale totale avec pales de 180 mètres. Le projet inclut également des chemins d'accès aux éoliennes, des aires de grutage (par éolienne), deux aires logistiques, un réseau de câbles électriques souterrains à l'intérieur du parc et le raccordement du parc éolien au réseau électrique externe par les câbles souterrains, principalement le long de lignes électriques aériennes existantes. Le PAC a été mis a l'enquête publique avec les demandes de décisions spéciales qui lui sont liées, à savoir un plan de délimitation des forêts, des demandes de défrichement et d'exploitation préjudiciables au sens de la législation forestière, des demandes de dérogation à l'arrêté concernant la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines et une demande d'autorisation pour des travaux dans un secteur de protection des eaux.

Les services cantonaux consultés ont préavisé favorablement le projet en mentionnant que les rapports d'impact répondent aux prescriptions sur la protection de l'environnement à condition que les mesures proposées soient respectées.

L'Office fédéral de l'environnement (ci-après : OFEV) a formulé le 31 juillet 2018 un avis positif sur le défrichement et sur le reboisement de compensation. Il a considéré que la nécessité relative de réaliser le projet à l'endroit prévu peut être considérée comme établie; que les procédures cantonales du PAC ainsi que fédérales ESTI concernant les raccordement électriques interne et externe sont à coordonner du point de vue des aspects forestiers; qu'en matière de protection des sols, un concept global des matériaux terreux devra être élaboré, incluant la cartographie de l'état initial, les mesures de protection des sols et de leur reconstitution; que le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement et n'entraînera aucune immission, pollution des eaux ou autres conséquences incompatibles avec le droit fédéral sur la protection de l'environnement; que le projet répond à un intérêt public important qui prime dans le cas particulier l'intérêt à la conservation de la forêt; que l'ensemble des mesures prévues permet que le projet soit construit et exploité dans le respect des exigences légales de protection de la nature et du paysage, le rapport étant toutefois à compléter par une analyse des effets du projet sur l'aigle royal et la mesure OISMIG-1 relative aux oiseaux migrateurs étant à ajuster méthodologiquement aux enseignements de l'étude menée au parc éolien du Peuchapatte au Jura et que la compensation du défrichement peut être considérée comme suffisante, à condition que les mesures mentionnées dans le rapport soient respectées. Par courriel du 18 décembre 2018 au Service de la faune, des forêts et de la nature du canton de Neuchâtel (SFFN), l'OFEV a considéré que les compléments relatifs à l'aigle royal ainsi qu'à la mesure OISMIG-1 étaient adéquats.

Ont formé des oppositions au PAC la société Le Tillau aux Verrières-de-Joux (France), le domaine du Mont-de-Verrières, par X1________, à (…), Helvetia Nostra, à Montreux, et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, à Berne, d'une part, ainsi que X2________ et consorts, d'autre part.

Par quatre décisions du 6 mai 2019, le Conseil d'Etat a levé les oppositions tout en mentionnant que le PAC était adopté aux conditions énoncées dans les considérants et que la modification du plan d'aménagement de la localité de Buttes relatif à la zone à protéger II (ZP2) "chez Maurice Dessus" était approuvée, sa sanction intervenant en même temps que celle du PAC. Le 8 mai 2019, le département a rendu cinq décisions. La première autorise la suppression définitive et temporaire de 902 mètres de pierres sèches et de 90 mètres de haies et bosquets ainsi que la suppression temporaire de 90 m2 d'une doline à certaines conditions. Elle admet les oppositions des associations et de X2________ et consorts en ce qui concerne la longueur totale des murs de pierres sèches à compenser, levant les oppositions pour le surplus. La seconde lève les oppositions en autorisant A.________ SA à défricher différentes surfaces de forêts et prévoit divers reboisements de compensation. Elle accueille également favorablement la demande pour des exploitations préjudiciables pour l'installation des raccordements électriques. Les trois autres lèvent les oppositions en tant qu'elles touchent à la protection des eaux et octroient, en les soumettant à différentes charges et conditions, l'autorisation de travaux en matière de protection des eaux relative à la construction du parc éolien.

B.                            a) La Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (ci-après : la fondation ou la recourante) interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2019 la concernant ainsi que contre les cinq décisions du département en concluant à leur annulation et au renvoi du dossier au Conseil d'Etat, sous suite de frais et dépens. Elle fait valoir une absence de pesée des intérêts, la violation du principe de coordination des procédures, l'absence de coordination cantonale, intercantonale et internationale, la violation de la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, dite Convention d'Espoo, ainsi que des atteintes au patrimoine bâti et au paysage.

b) Le Conseil d'Etat, dans ses observations, et le département concluent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, sous suite de frais.

c) Dans ses observations, A.________ SA conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

C.                            a) X3________ et consorts – lesquels comprennent la société Le Tillau, X1________ et Helvetia Nostra – (ci-après : les recourants) interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre les quatre décisions précitées du Conseil d'Etat du 6 mai 2019 ainsi que contre les cinq décisions du département du 8 mai 2019 en concluant à leur annulation, sous suite de frais et dépens. Ils font valoir des griefs similaires ainsi que divers griefs relatifs au bruit et à la distance aux habitations, au défrichement de la forêt, aux murs de pierres sèches, à l'absence d'intérêt national du parc vu sa productivité très faible, à la protection des eaux, karsts, dolines et sources, à la projection d'ombre, aux perches-gabarits, à l'avifaune et aux chiroptères, au groupe de suivi du projet, à la sécurité et à la projection de glace, au réseau routier et à la planification.

b) Dans leurs observations, le Conseil d'Etat et le département concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sous suite de frais.

c) Dans ses observations, A.________ SA conclut au rejet du recours avec suite de frais et dépens.

D.                            La Cour de droit public a ordonné la jonction des deux causes.

E.                            Les recourants se prononcent sur les observations du Conseil d'Etat, du département et de A.________ SA, ce qui amène cette société et le Conseil d'Etat à adresser à la Cour de céans un mémoire complémentaire.

CONSIDERANT

en droit

I. Recevabilité des recours

1.                            a) La fondation et Helvetia Nostra ont la qualité pour recourir étant donné qu'elles font partie des associations habilitées à recourir au sens de l'article 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) (cf. annexe à l'Ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO] du 27.06.1990).

b) Les recourants X3________ et consorts étaient, pour la plupart d'entre eux, opposants au PAC et aux demandes de dérogations. Comme l'a constaté le Conseil d'Etat, certaines de ces personnes sont directement et concrètement concernées par les installations du parc éolien. Tel est le cas notamment de X4________ à la Montagne de Buttes, propriétaire de l'article 2697 du cadastre de Buttes, sur lequel est érigé le bâtiment B02 ainsi que X3________, à (…), propriétaire de l'article 2943 de ce même cadastre, pour les mêmes motifs. La qualité pour recourir des autres recourants souffre dès lors de rester indécise.

c) Les décisions du département indiquent qu'elles sont en principe sujettes à recours auprès du Conseil d'Etat (art. 52 al. 1 de la loi cantonale sur les constructions du 25.03.1996; LConstr.), mais que le Tribunal cantonal doit en l'occurrence être saisi pour raison d'obligation de coordination et en vertu d'un arrêt de la Cour de droit public ([CDP.2016.363] in RJN 2017, p. 604) du 21 juin 2017 relatif au recours sautant.

Ces considérations sont erronées. En effet, le département est compétent pour octroyer une dérogation à l'arrêté concernant la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines du 19 avril 2006, pour délivrer une autorisation de défrichement et pour autoriser des travaux en matière de protection des eaux. Les législations y relatives prévoient expressément que les décisions du département sont susceptibles de recours au Tribunal cantonal (art. 61 de la loi cantonale sur la protection de la nature du 22.06.1994 [LCPN], 80 al. 1 de la loi cantonale sur la forêt du 06.02.1996 [LCFo] et 21 al. 3 de la loi cantonale sur la protection et la gestion des eaux du 02.10.2012 [LPGE]).

d) Le tiers intéressé soulève la question de savoir si Helvetia Nostra, qui avait déposé une opposition avec la fondation, a qualité pour recourir contre la décision du Conseil d'Etat relative à l'opposition de X2________ et consorts et si chacun des recourants (autres que la fondation) a qualité pour recourir contre la décision notifiée aux autres.

Force est de constater que chaque recourant a quoi qu'il en soit qualité pour recourir contre la décision à lui notifiée si bien que ces questions peuvent demeurer indécises.

e) Par ailleurs, interjetés dans les formes et délai légaux, les recours sont recevables.

II. Processus d'élaboration du plan directeur cantonal et du PAC

2.1.                  Coordination réglée (art. 5 al. 2 let. a OAT).

Selon cet article, le plan directeur cantonal montre comment les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire sont coordonnées (coordination réglée).

Les recourants allèguent à tort que les critères d'examens de la Confédération (complément au guide de la planification directrice établi par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication [DETEC] et l'Office fédéral du développement territorial [ARE] de mars 2014, p. 32) ne seraient pas remplis pour que la coordination réglée puisse être reconnue. Or, la fiche de coordination E_24 précitée a été approuvée par le Conseil fédéral en juin 2013 et mentionne une "coordination réglée" concernant les projets des parcs éoliens retenus. De plus, le tableau dudit complément intitulé "liste indicative des projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement" indique, pour les parcs éoliens, à titre d'indications contraignantes dans le plan directeur : "Choix de localisation des secteurs appropriés (OFEN [Office fédéral de l'énergie], OFEV, ARE : Recommandations pour la planification d'installations d'éoliennes. Utilisation des instruments de l'aménagement du territoire et critères de sélection des sites, Berne, 2010)". Or le concept éolien 2010 du canton (ch. 1.4) s'est fondé sur lesdites recommandations. De plus, le guide pour l'optimisation des pratiques de planification des parcs éoliens de la Confédération (état au 31.03.2016) prévoit notamment qu'une planification négative doit être effectuée et, si les ressources éoliennes sont suffisantes, une planification positive, en mentionnant à titre d'exemple le canton de Neuchâtel (p. 15‑16). Par ailleurs, il est indiqué que le plan directeur neuchâtelois a pris entièrement en considération les intérêts relatifs à la production énergétique, la nature, l'intégration paysagère, la forêt, le patrimoine bâti, les eaux souterraines, le bruit, les faisceaux hertziens et l'aviation civile, seuls les intérêts relatifs à l'avifaune et aux chiroptères ayant été succinctement ou partiellement pris en considération. Force est de constater par ailleurs que le plan directeur du Valais, qui ne prend en considération que la production énergétique, a également été approuvé par le Conseil fédéral bien que beaucoup plus minimaliste.

Il ressort de ce qui précède que les autorités compétentes de la Confédération pour l'approbation des plans directeurs cantonaux (art. 11 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22.06.1979 [LAT], 11 OAT) ont retenu qu'il s'agissait d'un parc éolien intégré dans la planification cantonale. Ce site a pu être approuvé "en coordination réglée", ce qui signifie qu'aucune étape supplémentaire ne doit être franchie au stade de la planification directrice et qu'aucune condition n'est imposée par la Confédération (art. 5 al. 2 let. a OAT). L'approbation fédérale (publiée sur le site internet de l'ARE, rubrique "plans directeurs cantonaux") mentionne que le canton effectue une bonne planification en matière d'énergie éolienne retenant cinq sites dans le plan directeur dont quatre sont classés en coordination réglée (Crêt-Meuron, Mont-de-Verrières/Montagne de Buttes, Mont de Boveresse, Mont-Perreux-Le Gurnigel). Le parc éolien de la Montagne de Buttes qui peut dès lors être considéré comme un projet ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement est donc "prévu dans le plan directeur" au sens de l'article 8 al. 2 LAT et la règle de la "réserve du plan directeur" ("Richtplanvorbehalt") a bien été observée au moment de l'établissement du plan d'affectation spécial comme l'exige la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt du 26.10.2016 [1C_346/2014], ci-après : arrêt du Schwyberg, cons. 2).

2.2.                  Coordination cantonale, intercantonale et internationale

a) Le canton collabore avec les autorités fédérales et avec celles des cantons voisins lorsque leurs tâches entrent en concurrence (art. 7 al. 1 LAT). Les cantons contigus à la frontière nationale s’emploient à collaborer avec les autorités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures qu’ils prennent peuvent avoir des effets au-delà de la frontière (art. 7 al. 3 LAT). Le but de cette collaboration tend à une coordination des tâches. L'article 7 LAT traite seulement de la collaboration au-delà des frontières cantonales dans la planification directrice (Tschannen, in : Commentaire pratique LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019 [ci-après : Commentaire] n. 6 ad art. 7). Selon les recommandations de mars 2010 de la Confédération pour la planification d'installations éoliennes, remplacées par la Conception énergie éolienne du 28 juin 2017, pour veiller à une concentration des installations éoliennes, la Confédération, les cantons, les milieux économiques de l'énergie et les organisations gouvernementales se sont entendus sur un ensemble de critères de sélection des sites susceptibles d'accueillir des éoliennes. Les recommandations visent à contribuer à ce que des emplacements appropriés et coordonnés à grande échelle, le cas échéant dans une même optique supracantonale ou suprarégionale, puissent être trouvés.

b) Force est de constater que la fiche E_24 du plan directeur mentionne s'être référée auxdites recommandations. Par ailleurs, elle se fonde également sur le concept éolien du canton de Neuchâtel et la "coordination des planifications éoliennes des cantons de Vaud et de Neuchâtel, récapitulation de l'accord du 28 septembre 2012". Or, selon cette récapitulation, 11 éoliennes sur 27 ont été supprimées de la planification vaudoise. Comme le relève le Conseil d'Etat, cet accord est concrétisé lors de la planification des parcs éoliens concernés auxquels les intéressés peuvent s'opposer.

Les recourants ne peuvent se prévaloir à cet égard de l'arrêt du Schwyberg. Ce dernier a reproché aux autorités fribourgeoises de ne pas avoir consulté le canton de Berne sur le territoire duquel une partie du parc éolien était planifiée dans le parc naturel du Gantrisch. En effet, le PAC litigieux ne prévoit pas l'implantation d'éoliennes dans des cantons limitrophes et on ne saurait déduire de cette jurisprudence une obligation de procéder à une étude de l'ensemble des parcs éoliens prévus sur les crêtes du Jura. Par ailleurs, la conception énergie éolienne de la Confédération du 28 juin 2017 indique que lorsque plusieurs installations éoliennes existent ou sont planifiées dans un périmètre régional, la question se pose de savoir si, et le cas échéant comment, les effets de ces différentes planifications et installations s'additionnent (effets cumulés). Cette question se pose par exemple en ce qui concerne les aspects relatifs au paysage et aux radars et doit être abordée au niveau du plan directeur et c'est également à ce niveau qu'il convient de se pencher sur les éventuels aspects internationaux ou transfrontaliers (p. 12). Il est précisé que la description ou la définition de ce que l'on entend par "régional" peut s'appuyer sur le fait que, dans des conditions de visibilité moyenne, on peut considérer que des installations éoliennes sont visibles dans un rayon de 5 km mais qu'au-delà, cette visibilité décroît nettement. Cette constatation se fonde sur l'étude du cabinet Meteotest de 2013 réalisée sur mandat de la fondation. Or, le rapport relatif au PAC litigieux contient des photomontages composés de photos prises des communes voisines. Il contient de plus une étude paysagère et d'intégration du site de laquelle il résulte qu'au-delà d'une distance de 5 km, seule une éolienne reste visible et au-delà de 10 km (zone de visibilité maximale), le parc n'est plus visible.

Enfin, Meteotest a procédé à une étude de co-visibilité des parcs éoliens sur le territoire du canton de Vaud le 1er novembre 2016 et a pris en compte les éoliennes planifiées dans le canton de Neuchâtel. Cette étude mentionne également que l'effet de la visibilité d'une éolienne diminue avec la distance et qu'à partir d'une certaine distance, elles ne sont plus remarquées par un regard passif, leur effet visuel étant donc négligeable. Il résulte de cette étude qu'à 5 km, l'effet visuel est inférieur à 20 % et qu'il est quasi nul à 10 km. Les photomontages effectués par les recourants ne sauraient prévaloir sur l'appréciation d'une société spécialisée qui s'est d'ailleurs fondée sur plusieurs études externes. Force est par ailleurs de constater que tout projet éolien va, par définition, modifier le paysage et que c'est dans le cadre de la pesée des intérêts qu'il y a lieu d'examiner si cette modification est admissible.

Concernant la faune ailée, les recourants se réfèrent à l'annexe B du rapport du canton de Vaud concernant l'évaluation des impacts résiduels cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur quelques espèces d'oiseaux et de chiroptères de novembre 2016. Or, il résulte de cette évaluation qui porte sur 13 projets de parcs éoliens dont 2 parcs neuchâtelois que l'annexe B formule des conclusions auxquelles le canton de Vaud lui-même n'adhère pas, car cette dernière réfute le principe de la compensation des impacts. Dans sa conclusion, le canton de Vaud estime qu'à partir du moment où les mesures d'évitement des impacts ont été prises autant que cela est possible, des mesures de réduction et de compensation sont réalisables pour compenser une perte par collision, une perte de qualité de l'habitat ou un effet de fragmentation.

Concernant les chauves-souris, les recourants se fondent sur deux études publiées en 2018 dans le Bulletin de la Société Neuchâteloise des Sciences Naturelles, l'une relative à l'utilisation de l'habitat et des ressources trophiques par les chiroptères à proximité des futurs parcs éoliens du haut du Val-de-Travers et l'autre relative à l'influence de la structure du paysage sur la composition des peuplements de chauves-souris dans les secteurs d'implantation des parcs éoliens du Jura neuchâtelois et du Nord vaudois. Or, la première étude a pris en considération les deux parcs éoliens prévus dans le Val-de-Travers ainsi que les deux parcs éoliens sis sur le canton de Vaud pour déterminer les distances parcourues par les chauves-souris entre leurs gîtes et les zones de chasse. Les recourants ne démontrent pas en quoi il s'agirait là d'une collaboration intercantonale insuffisante. Par ailleurs, les auteurs du rapport ont collaboré avec le Centre de coordination ouest pour l'étude et la protection des chauves-souris (CCO) à La Chaux-de-Fonds, qui est l'un des auteurs du premier rapport publié dans le bulletin précité. De plus, ce dernier rapport ne préconise pas l'abandon de parcs éoliens mais diverses mesures d'évitement, de réduction et de compensation. Il sera démontré ci-après que des mesures suffisantes ont en l'occurrence été prises. Quant à la seconde étude, fondée sur des relevés acoustiques, elle tient compte de 4 projets éoliens sur le canton de Neuchâtel et de 2 projets sur le canton de Vaud. Cette étude converge d'ailleurs avec le rapport relatif au PAC en arrivant à la conclusion que le site de la Montagne-de-Buttes sort du lot en terme d'activité pour la pipistrelle. Cette étude n'aboutit pas non plus à la conclusion d'abandon des parcs éoliens mais indique que l'utilisation des secteurs de crêtes par les chauves-souris devra faire l'objet de relevés systématiques dans le cadre de l'évaluation de l'impact des parcs éoliens projetés afin que des mesures concrètes puissent être proposées pour éviter les risques ou les réduire au maximum, des suivis sur le long terme devant permettre par ailleurs de juger si l'impact reste acceptable pour les populations de chiroptères situées à proximité des parcs éoliens en service.

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le PAC a été élaboré en tenant compte des projets voisins et qu'une coordination intercantonale et internationale plus poussée n'est pas nécessaire. En particulier, s'il existe dans l'Union européenne des bases juridiques permettant d'instituer une procédure destinée à évaluer les effets des projets sur les ressources naturelles en amont, c'est à dire au niveau stratégique des mesures d'aménagement (évaluation environnementale stratégique, ci-après : EES), le protocole relatif à l'EES n'a pas été signé par le Conseil fédéral (www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/thèmes/eie/evaluation-environnement). En Suisse, seul le canton de Genève s'est doté d'une base légale permettant une telle étude (cf. notamment à cet égard arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après : CDAP) du 02.03.2015 [AC.2013.0263] cons. 9b).

2.3.                  Convention d’Espoo

Les recourants et la recourante estiment que les autorités françaises ont été insuffisamment consultées, la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte frontière (Convention d'Espoo) ayant été violée. Comme l'avait constaté le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité du 01.07.2015 ([1C_242/2014] cons. 3.1), relatif au décret, les éoliennes ne faisaient pas partie de la liste d'activités mentionnées à l'appendice I de la Convention et, malgré la ratification par la Suisse le 15 mars 2013 d'un amendement du 4 juin 2004 étendant le champ d'application aux "grandes installations destinées à l'exploitation de l'énergie éolienne", cet amendement, qui n'avait pas obtenu le nombre requis de ratifications, n'était pas applicable. Tel était aussi le cas lorsque le PAC a été élaboré puis mis à l'enquête publique, puisque l'amendement n'est entré en vigueur que le 23 octobre 2017, ce qui suffit à qualifier le grief d'infondé.

Il ressort quoi qu'il en soit du rapport que divers échanges ont eu lieu avec les autorités et la population françaises et que les principaux griefs émis par ces derniers ont été examinés. Contrairement à ce qu'allèguent les recourants et la recourante, le préfet du Doubs a donné son avis le 2 mars 2017 au département et un rapport détaillé de la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Bourgogne-Franche-Comté ainsi que le rapport du commissaire-enquêteur donnant les résultats de l'enquête publique française y étaient joints.

En ce qui concerne plus particulièrement le Château de Joux, le rapport le mentionne à titre de monument historique de haute qualité indiquant qu'il se trouve à environ 7 km de la première éolienne et que l'impact sur ce monument historique est considéré comme acceptable. Les photomontages permettent de constater que depuis Fort la Cluse, seuls quatre mâts des éoliennes sont visibles ainsi qu'une partie des pales de trois autres machines. L'impact visuel est peu important. Par ailleurs, la protection du monument historique n'impose vraisemblablement pas que la vue depuis ce dernier doive rester inchangée. Pour ces motifs, à supposer recevable, ce grief doit également être rejeté.

2.4.                  Coordination (art. 25 al. 1 LAT).

a) Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités (art. 25a al. 1 LAT). L'autorité chargée de la coordination peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire une procédure (al. 2 let. a), veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique (al. 2 let. b), recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure (al. 2 let. c), et veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions (al. 2 let. d). Les décisions ne doivent pas être contradictoires (al. 3). Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d’affectation (al. 4).

b) Force est de constater que ces principes de coordination n'ont en l'occurrence pas été violés. Les décisions du Conseil d'Etat levant les oppositions et approuvant le PAC ont été notifiées simultanément. Contrairement à ce qu'indiquent les recourants et la recourante, la loi n'exige pas une notification du plan et du règlement. Par ailleurs, on ne saurait inférer de la mention figurant dans les considérants du Conseil d'Etat, selon laquelle le plan d'affectation "sera" adopté, que cette adoption n'a pas encore eu lieu. En effet, les quatre décisions du Conseil d'Etat du 6 mai 2019 contiennent dans leurs dispositifs une mention selon laquelle le PAC est adopté aux conditions énoncées dans les autres décisions rendues dans le cadre du PAC. Par ailleurs, cette mention figure sur le PAC lui-même.

c) Par ailleurs, contrairement à ce qui est allégué, le PAC est complet et finalisé.

Enfin, les autorités chargées d'élaborer les plans d'affectation jouissent d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit de définir le degré de précision des plans. Elles doivent tenir compte des caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est ainsi pas possible d'adopter des plans vides de toute substance et créant une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. La situation juridique créée par le plan doit être définitive et suffisamment précise, tout particulièrement lorsque se posent des problèmes de coordination matérielle avec d'autres normes juridiques qui pourraient remettre en question la réalisation du plan (Jeannerat/Moor, in : Commentaire pratique LAT, 2016, n. 14 ad art. 14).

Selon les recourants, le PAC n'est pas complet et pas finalisé étant donné que le cahier des charges du suivi environnemental devra être complété, en précisant le périmètre des voisins concernés par le bruit et les projections d’ombre, en fonction du type d'éoliennes retenues, ainsi que le montant de la provision en vue du futur démantèlement du parc et l'adéquation de la garantie y relative.

Le PAC envisage divers types d'éoliennes et on ne saurait considérer qu'il est en cela imprécis, le choix des éoliennes pouvant intervenir au moment de l'autorisation de construire. De plus, au niveau du bruit, il ressort du rapport que les résultats de la simulation la plus désavantageuse sont représentés et qu'il est prévu d'effectuer des mesures de bruit sur les maisons les plus exposées dans la bande d'incertitude. Le rapport conclut en disant que les valeurs de planification, limitant l'exposition au bruit, sont respectées pour tous les locaux à usage sensible au bruit et qu'une campagne de mesures de réception au début de la mise en service du parc éolien sera effectuée afin de contrôler les résultats de la modélisation. En cas de divergences, des mesures supplémentaires nécessaires seront mises en place et si les valeurs de planification ne sont pas respectées, les émissions seront réduites. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) et le Service de l'énergie et de l'environnement (SENE) ont par ailleurs avalisé cette façon de procéder.

Quant à la projection d'ombre, le rapport mentionne qu'il est difficile de quantifier le réel dérangement que produira l'ombre portée des éoliennes sur chaque habitation, mais que si l'ombre projetée dépasse la limite des 30 minutes par jour pendant plus de trois jours (ces valeurs se fondant sur la législation allemande étant donné qu'aucune base légale n'existe en Suisse), les éoliennes seront arrêtées si les propriétaires des maisons concernées l'exigent.

Enfin, l'article 27 du règlement du PAC prévoit que l'exploitation de ce dernier est conditionnée au dépôt de garanties financières, de sorte à assurer les conditions d'entretien, de démantèlement et de remise en état des terrains à la fin de l'exploitation ainsi que la mise en œuvre des mesures de remplacement (al. 1). Ces garanties financières sont une condition préalable à la sanction du PAC (al. 2). Quoi qu'il en soit, une telle garantie ne constitue pas une prescription réglant l'utilisation du sol et ne doit pas figurer dans le PAC (Jeannerat/Moor, in : Commentaire n. 20 ad art. 14).

Il ressort de ce qui précède que le plan est suffisamment précis, soit détermine les mesures à envisager si les valeurs de planification retenues dans le rapport en matière de bruit devaient différer vu le type d'éoliennes finalement choisi et que des mesures seront prises si les ombres projetées sont trop importantes. La mise en œuvre de ces mesures fait partie du cahier des charges du groupe de suivi environnemental, partie intégrante du PAC, et l'article 22 al. 4 du règlement prévoit que ce document fait partie intégrante du règlement. Comme le relève avec pertinence le Conseil d'Etat, le fonctionnement du groupe de suivi environnemental interviendra sous le contrôle des autorités compétentes qui, si l'exploitation du parc éolien devait s'avérer non conforme, rendront les décisions qui s'imposent.

Le suivi environnemental doit être mis en place sur la base de la norme SN 640 610 B et être constitué au minimum deux mois avant le début des travaux de construction du parc éolien et être composé de l'exploitant de ce dernier et de ses mandataires spécialisés, des services étatiques concernés, de représentants des communes concernées, d'associations de protection de la nature et d'habitants concernés par le parc éolien (al. 1 et 2). Le cahier des charges du groupe de suivi environnemental fera – comme déjà dit – partie intégrante du PAC et sera complété dès la sanction du PAC, discuté au sein du groupe de suivi et validé par les services cantonaux concernés.

Les recourants craignent que le groupe de suivi n'inclue que des représentants des habitants propriétaires de parcelles accueillant des éoliennes et donc financièrement intéressés.

Le tiers intéressé indique que le périmètre des voisins concernés par les sondages d'opinion comprendra un rayon de 2 km autour du périmètre du parc éolien (observations à la Cour de céans). Si la composition du groupe de suivi n'a pas encore été décidée, il est évident qu'elle devra être représentative des habitants concernés à l'intérieur du parc et au-delà de ce dernier, soit ne pas comprendre que des propriétaires de parcelles sur lesquelles les éoliennes sont prévues. Il appartiendra aux autorités compétentes de s'en assurer.

Les recourants estiment que les compétences du groupe de suivi ne sont pas claires.

Le document intitulé "suivi environnemental" du 16 avril 2016 prévoit sous le chapitre "compétences décisionnelles du groupe de suivi" (ch. 3.2) que ce dernier est un organe consultatif qui propose toutes adaptations ou réglages du projet sur justification au SFFN qui le pilote. Les effets d'une telle adaptation sont à documenter dûment. Les décisions sur des adaptations ou réglages sont préavisées par le groupe de suivi et rendues le cas échéant par les autorités compétentes sous le pilotage du SFFN.

La décision du Conseil d'Etat relative à l'opposition d'Helvetia Nostra et de la fondation estime que le cahier des charges du groupe de suivi environnemental devra être complété comme indiqué dans un courrier du 27 juin 2016 du chef de département adressé à deux autres organisations de protection de l'environnement durant la mise à l'enquête publique du PAC. Les recourants indiquent ignorer ledit courrier. Il ressort toutefois de la décision du Conseil d'Etat qu'il ne s'agit pas d'un courrier du 27 juin 2016 comme indiqué par erreur en page 10, mais d'un courrier du 17 juin 2016 comme indiqué en page 8. Ce courrier figure dans les dossiers déposés par le Conseil d'Etat et indique notamment :

" Enfin au chapitre 3.2, le troisième paragraphe devra être reformulé de la manière suivante :

" Le groupe de suivi est un organe consultatif appelé à donner son préavis sur les adaptations et réglages du projet lorsque les autorisations y relatives sont soumises à des procédures usuelles susceptibles de recours (permis de construire par exemple). Le groupe de suivi est un organe décisionnel pour les questions "d'appréciation" lorsque la législation n'en dispose pas autrement et pour autant que les membres du groupe de pilotage soient d'accord sur la solution préconisée. A défaut, une décision susceptible de recours sera rendue par mon autorité.""

La décision du Conseil d'Etat précise que le document "suivi environnemental" devra être complété en ce sens tout en relevant que la mention "groupe de pilotage" devra être remplacée par "groupe de suivi".

Il ressort par ailleurs de la décision du Conseil d'Etat que le rôle du groupe de suivi est consultatif et que ce dernier constitue un intermédiaire entre les autorités et les mandataires chargés de réaliser les mesures environnementales, son rôle étant de donner une impulsion pour une réalisation de celles-ci qui soit conforme à la législation en vigueur, au PAC et aux autorisations spéciales délivrées, ainsi qu'aux besoins des membres du groupe de suivi.

S'il n'est en effet pas clair de savoir à quelles "questions d'appréciation" il est fait référence ci-dessus, questions qui devront au besoin être précisées, il n'en demeure pas moins que le groupe de suivi ne pourra se substituer aux autorités instituées par la loi qui devront rendre les décisions de leur compétence, ces dernières étant attaquables par la voie du recours. Force est de constater qu'ainsi le suivi environnemental atteindra son but, soit permettra de contrôler et documenter l'évolution du projet en tenant compte notamment des souhaits des personnes concernées. Il est à relever enfin que le SAT et le SENE ont validé le suivi environnemental tel que prévu en mentionnant qu'il devra être mis en place pour permettre de préciser, de faire valider par les autorités cantonales concernées et de faire contrôler les mesures au moment opportun, dès avant et durant la réalisation des infrastructures projetées.

2.5.                  Perches-gabarits

Les dispositions de la LConstr. relatives au permis de construire prévoient notamment que pendant la durée de l'enquête publique, les limites extérieures des constructions et installations projetées doivent être marquées par la pause de perches-gabarits ou par tout autre moyen adéquat (art. 35 al. 1). L'article 25 al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1991 (LCAT) relatif à la mise à l'enquête des plans d'affectation cantonaux ne prévoit pas une telle exigence.

Quoi qu'il en soit, les recourants ne démontrent pas que le dossier ne leur aurait pas permis de faire valoir leurs arguments de façon circonstanciée. Les griefs qu'ils développent permettent au contraire de se convaincre que les photomontages au dossier, même s'ils ne donnent pas un rendu totalement réaliste, ainsi que l'étude de visibilité, leur ont permis de développer leurs arguments, soit de mesurer l'importance du projet et ses effets possibles.

III. Efficience énergétique et pesée des intérêts

3.1.                  Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (art. 89 al. 1 Cst. féd.). La Confédération fixe les principes applicables à l’utilisation des énergies indigènes et des énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l’énergie (al. 2); elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans les domaines des économies d’énergie et des énergies renouvelables (al. 3). Par ailleurs, un des buts de la LAT est de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). Le Conseil fédéral a adopté une conception en matière d'énergie éolienne qui fixe un cadre de référence pour les planifications cantonales le 28 juin 2017 (FF 2017 4587). Si les conceptions ont un caractère contraignant pour la Confédération, les autorités cantonales et communales, elles n'ont pas d'effets directs pour les propriétaires fonciers (Jeannerat/Bühlmann, Commentaire 2019, n. 81 et 85 ad art. 13). Les particuliers peuvent contester ces instruments seulement si les manquements invoqués se sont répercutés dans les décisions d'exécution. Des critiques d'ordre général ne sont toutefois pas recevables, le particulier devant au contraire limiter son argumentation à démontrer en quoi le projet définitif lui-même le léserait dans ses intérêts dignes de protection (ATF 110 Ib 398 cons. 3; arrêt du TF du 02.06.2008 [1C_52/2008] cons. 4.4).

Au niveau cantonal, la Constitution de la République et canton de Neuchâtel du 24 septembre 2000 (Cst. NE) prévoit que dans les limites de leurs compétences et en complément de l'initiative et de la responsabilité des autres collectivités et des particuliers, l'Etat et les communes assument notamment l’approvisionnement en eau et en énergie suffisant, diversifié, sûr et économique, la gestion parcimonieuse des ressources non renouvelables en favorisant les économies d'énergie, ainsi que l’encouragement à l’utilisation des ressources indigènes et renouvelables (art. 5 al. 1 let. l Cst. NE), l'implantation d'éoliennes étant autorisée dans un maximum de cinq sites (art. 5a al. 1 Cst. NE). Elle définit les sites et le nombre maximum d'éoliennes par site (art. 5a al. 2 Cst. NE et loi modifiant le décret de 1966).

L’objectif exprimé par la Constitution cantonale est conforme à la stratégie énergétique 2050 de la Confédération, revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de principe en vue de l’abandon progressif de l’énergie nucléaire. Dans ce contexte, le gouvernement a soumis au parlement, le 4 septembre 2013, un "premier paquet de mesures de la stratégie énergétique 2050 (révision du droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016 (LEne; Message du Conseil fédéral, in : FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande de référendum, cette nouvelle loi a été acceptée par le peuple le 21 mai 2017 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Elle a notamment pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies renouvelables indigènes (art. 1 al. 2 let. c LEne). S'agissant de la production indigène moyenne d'électricité, issue des énergies renouvelables autres que d'origine hydraulique, elle prévoit qu'il convient de viser un développement permettant d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (art. 2 al. 1). Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la biomasse (FF 2013 6873).

Selon l'article 12 LEne, l'utilisation des énergies renouvelables et leur développement revêtent un intérêt national (al. 1). L'alinéa 2 prévoit que les installations destinées à utiliser des énergies renouvelables "revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'article 6, al. 2, de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles installations, notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP). Cela doit "induire une focalisation accrue en faveur des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant plus aux zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la LPN […], par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal" (Message du Conseil fédéral FF 2013 6880 ss). Le Conseil fédéral fixe la taille et l'importance requises pour les installations hydroélectriques et les éoliennes (al. 4). Pour ce faire, il tient compte de critères tels que la puissance, la production ou la flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché (al. 5). Selon l'article 9 al. 2 de l'Ordonnance sur l'énergie du 1er novembre 2017 (OEne), les nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s’ils atteignent une production annuelle moyenne attendue d’au moins 20 GWh. Déjà avant l'entrée en vigueur de cette nouvelle loi, la législation fédérale prônait une utilisation accrue des énergies renouvelables (ATF 132 II 408 cons. 4.5.1 relatif au Parc éolien du Crêt-Meuron [NE]).

3.2.                  Les recourants estiment que le parc éolien de la Montagne de Buttes ne peut être considéré comme étant d'intérêt national et que l'article 9 al. 2 OEne ne tient pas compte de la volonté du législateur, soit retient comme critère unique la valeur numérique de 20 GWh en faisant abstraction des autres critères de l'article 12 al. 5 LEne, plus spécialement la flexibilité de production dans le temps et les besoins du marché.

La définition des valeurs s'est fondée sur l'Etude des critères pour l'intérêt national réalisée par le bureau d'ingénieurs BG Ingenieure und Berater AG, sur mandat de l'OFEN (Studie Kriterien für nationales Interesse, Schlussbericht zuhanden des Bundesamtes für Energie du 17.07.2013) qui s'est entouré de représentants des collectivités publiques, du secteur éolien et hydraulique et d'associations de protection de l'environnement. Il en ressort que 84 % des projets présentent un potentiel de 20 GWh/an, si bien qu'arrêter la valeur-seuil à 40 GWh/an reviendrait à nier l'intérêt national de la moitié des projets.

Dans ses commentaires sur la révision totale de l'Ordonnance sur l'énergie de novembre 2017 (accessible sur le site de l'OFEN www.strategieenergetique.2050.ch) le DETEC indique ce qui suit à propos de l'article 9 OEne :

" … L'importance des éoliennes pour le marché de l'électricité découle de la possibilité qu'elles offrent d'être au besoin rapidement déconnectées du réseau et, surtout, que la production d'électricité éolienne en Suisse est réalisée aux deux tiers pendant les mois d'hiver. Aucune autre énergie renouvelable ne fournit la majeure partie de sa production pendant le semestre d'hiver, raison pour laquelle l'énergie éolienne représente une composante essentielle de l'approvisionnement renouvelable en énergie.

   En règle générale, les turbines ou les installations éoliennes séparées actuellement sur le marché ne sont pas reconnues d'importance nationale en raison de leur production énergétique limitée. Généralement toutefois, des groupes de plusieurs éoliennes – parc éolien – sont planifiés et construits sur les sites favorables, ce qui permet de considérer plusieurs éoliennes ensemble pour déterminer leur statut d'intérêt national… Pour que le rendement énergétique d'un parc éolien soit optimal, les installations doivent être placées dans la direction des vents dominants à une distance d'environ dix diamètres de rotors. Les installations implantées en Suisse ont des rotors d'un diamètre de 90 mètres et plus. Dans un parc éolien, la distance entre les installations dans la direction du vent dominant doit donc être d'environ 1'000 mètres. Les 16 éoliennes du parc du Mont-Crosin sont, par exemple, réparties sur une distance d'environ 10 km. L'augmentation de la production éolienne visée par le législateur est de 4'300 GWh par an à l'horizon 2050. Pour les éoliennes et les parcs éoliens, un seuil de 20 GWh par an est donc approprié pour obtenir la reconnaissance de leur statut d'intérêt national, ce qui représente une contribution substantielle de plus de 15 % à la réalisation de l'objectif d'augmentation de la productivité fixée à 130 GWh par an (art. 9 al. 2)."

Comme l'a retenu la CDAP (arrêt du 08.06.2020 [AC.2018.0311] cons. 4e), les critères qui avaient été énumérés dans l'arrêt du Tribunal fédéral du 26.10.2016 [1C_346/2014] cons. 6.3 in fine), soit les critères de la performance énergétique ou de la production, de même que la capacité de produire de l'électricité selon un modèle flexible et correspondant au marché, ont été pris en considération dans le cadre de l'élaboration de la législation fédérale – notamment la flexibilité, avec la possibilité de déconnecter rapidement les éoliennes du réseau, et l'avantage d'une importante production hivernale – et il n'est pas nécessaire, dans une contestation portant sur un parc éolien d'intérêt national (de 19 machines dont la production annuelle attendue est nettement supérieure à 20 GWh/an) d'évaluer l'efficacité énergétique et économique de ce genre d'installation. La référence à l'arrêt du Tribunal fédéral (ATF 140 II 262 cons. 8.4.1) dans lequel a été qualifiée de "eher gering" une production annuelle de 30,9 GWh, jurisprudence par ailleurs établie avant la nouvelle loi sur l'énergie et son ordonnance d'application, ne saurait permettre de qualifier l'ordonnance de contraire à la volonté du législateur, le seuil de 20 GWh étant dûment motivé par le DETEC tel que susmentionné.

Il ressort de ce qui précède que le Conseil fédéral n'a pas dépassé le cadre légal en fixant à 20 GWh/an la valeur-seuil vu le large pouvoir d'appréciation à lui donné par l'article 12 al. 5 LEne.

3.3.                  La loi cantonale sur l'énergie (LCEn), du 18 juin 2001, mentionne qu'elle a pour but d'encourager le recours aux énergies indigènes et renouvelables (art. 1 al. 2 let. c). Le Conseil d'Etat définit la conception directrice de l'énergie et la soumet au Grand Conseil pour approbation (art. 7 al. 2 let. a), cette conception établissant les principes fondamentaux de la politique énergétique cantonale et définissant l'évolution souhaitée, compte tenu de la politique énergétique de la Confédération (art. 16 al. 1). Elle décrit la situation du canton en matière énergétique, fixe les objectifs et les étapes de la politique énergétique cantonale pour atteindre une société à 2000 watts et définit les mesures d'application nécessaires (art. 16 al. 2). Elle est approuvée par le Grand Conseil et lie ensuite les autorités cantonales et communales (art. 16 al. 3).

Dans le cadre constitutionnel et légal précité, les autorités cantonales ont adopté un concept éolien dont les éléments principaux sont exposés dans le plan directeur cantonal établi en application des articles 10 LEne et 8b LAT. Cette stratégie prévoit un développement important de l'énergie éolienne, avec l'objectif d'une production annuelle de 200 GWh/an à l'horizon 2035 (une production neuchâteloise de 130 à 400 GWh est estimée par la Confédération dans sa "Conception énergie éolienne" 2017, à l'horizon 2050).

Le périmètre de la Montagne de Buttes est désigné, dans le plan directeur cantonal, comme une région ou une zone se prêtant à l'utilisation d'énergies renouvelables, au sens de l'article 8b LAT. La fiche E_24 du plan directeur ne se limite cependant pas à indiquer les régions favorables, mais identifie des sites précis. Le Tribunal fédéral, appelé à se prononcer sur la modification du décret de 1966 a d'ailleurs précisé qu'il s'agissait d'un plan directeur au sens de l'article 9 al. 1 LAT qui a permis de désigner les secteurs dans lesquels l'installation de parcs éoliens est envisagée et, a contrario, les parties du territoire où cela est exclu.

L'absence de force juridiquement contraignante du plan directeur par rapport aux particuliers a pour conséquence que ceux-ci, comme d'ailleurs les organisations environnementales habilitées à recourir, ne peuvent attaquer des plans directeurs en tant que tels. Le plan directeur exprime le point de vue provisoire de la collectivité mais ne se prononce pas sur les intérêts des privés. La contestation préjudicielle du plan directeur demeure en revanche possible au cours de la planification d'affectation ou lors de la procédure d'autorisation de construire (Tschannen, Commentaire 2019, n. 7 ad art. 9). Si le plan directeur détermine uniquement les intérêts territoriaux du point de vue de la collectivité, les indications qui y figurent influencent la pesée des intérêts qui doit être effectuée dans le cadre des actes de planification et de collaboration subséquents – dans la mesure où le plan directeur contient des indications pour lesquelles la coordination a été réglée (art. 5 al. 2 let. a OAT) – ou dans le cadre de la prise de décisions contraignantes relatives à une tâche ayant des effets sur l'organisation du territoire. Ce faisant, ces intérêts doivent être intégrés tels quels dans la pesée et constituent le point de départ obligatoire de la pesée. L'autorité n'a pas la compétence de reformuler les indications du plan directeur mais doit en revanche les évaluer et les pondérer avec les intérêts publics et privés qui ne sont pas couverts par ledit plan, car la force obligatoire du plan directeur n'englobe pas ces deux étapes du processus de la pesée des intérêts (Tschannen, Commentaire 2019, n. 27 et 28 ad art. 9). Le plan directeur peut dès lors être remis en cause à titre préjudiciel dans la procédure de planification.

Cela étant, le "potentiel énergétique", dépendant en particulier de la vitesse moyenne annualisée du vent, est un des critères appliqués dans le cadre de la planification directrice; les autorités cantonales compétentes ont donc tenu compte de l'existence d'un tel potentiel pour inscrire le parc éolien litigieux dans la liste. Sous réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de discuter et de mettre en question à l'occasion d'un litige relatif à un projet concret les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été intégrés au plan directeur cantonal dans le cadre de la planification positive des parcs éoliens à laquelle il a été procédé. Les critères utilisés et l'évaluation faite sur la base de ces critères font partie de la politique menée par le canton de Neuchâtel en matière d'approvisionnement énergétique, soit une tâche de planification dans laquelle l'autorité en charge de l'aménagement du territoire bénéficie d'une importante liberté d'appréciation. Le Tribunal cantonal ne pourrait dès lors intervenir que si des critères utilisés et leur pondération étaient incompréhensibles ou clairement arbitraires, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (cf. notamment arrêt de la CDAP du 31.10.2019 [AC.2016.0103] cons. 3c et la jurisprudence citée).

Contrairement à ce qu'indiquent les recourants, le rendement énergétique et les mesures de vent n'ont pas été absents dans le choix opéré. Le concept éolien décrit le processus de sélection, soit indique un minimum de production d'énergie (ch. 1.5) et divers critères techniques et énergétiques (ch. 2.2.1), environnementaux (ch. 2.2.2) et paysagers (ch. 2.2.3). Il énumère des critères d'exclusion et des critères-tests à vérifier lors de l'élaboration du PAC. Il précise (ch. 3.1) que les sites retenus doivent être planifiés par un PAC et faire l'objet d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE) tout en précisant que les mesures de vent doivent être effectuées pour valider l'étendue des sites (ch. 4).

Le choix du site ne peut dès lors plus être remis en question au stade du présent plan directeur. Cette solution n'est pas contradictoire avec la règle selon laquelle un contrôle préjudiciel du plan directeur peut intervenir à l'occasion d'un litige sur un plan d'affectation dans le sens que c'est une nouvelle pesée complète des intérêts en présence avec une prise en compte de tous les intérêts de protection et une évaluation spécifique du potentiel énergétique qui doit être effectuée au stade du plan d'affectation. Le concept éolien exige une étude d'impact et c'est dans ce cadre-là qu'il conviendra d'examiner ci la pesée des intérêts a été effectuée correctement.

A tort les recourants et la recourante se référant à l'arrêt du Schwyberg, estiment qu'il y avait lieu de procéder à une comparaison avec d'autres emplacements possibles. En effet, si le Tribunal fédéral est arrivé à cette conclusion, c'est en raison du fait qu'il a considéré que le plan directeur du canton de Fribourg était lacunaire, soit ne montrait pas comment les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire étaient coordonnées au sens de l'article 5 al. 2 let. a OAT. Or, ce grief ne peut être fait au plan directeur cantonal neuchâtelois, la fiche de coordination E_24 relative à la valorisation du potentiel de l'énergie éolienne renvoyant notamment au concept éolien neuchâtelois de 2010 qui a procédé à une planification négative et à une planification positive pour déterminer les sites à retenir (ch. 1.2, 1.6 et 1.7) et s'est fondé pour ce faire sur les critères précités. Par ailleurs, le Tribunal fédéral (arrêt du 01.07.2015 [1C_242/2014] cons. 2.3) a avalisé la modification du décret de 1966 s'inscrivant dans la première phase de planification reposant sur le plan directeur et permettant de préciser les secteurs dans lesquels l'installation de parcs éoliens est envisagée et les parties du territoire où cela est exclu.

Pour ces motifs, il n'y a pas lieu de procéder à une comparaison avec d'autres emplacements possibles lors de la réalisation du PAC.

3.4.                  Les recourants mettent en cause l'intérêt à la production en contestant les mesures de vent relatées dans le rapport, qu'ils qualifient de surestimées d'environ 20 %, et déposent une expertise privée qui démontrerait que la vitesse du vent est inférieure.

Il faut ici rappeler que l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement (art. 47 OAT). Par ailleurs, les installations d'exploitation de l'énergie éolienne d'une puissance installée supérieure à 5 MW sont soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) (ch. 21.8 de l'Annexe à l'Ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 19.10.1988 [OEIE]). L’EIE permet de déterminer si un projet de construction ou de modification d’une installation répond aux prescriptions sur la protection de l’environnement dont font partie la LPE et les dispositions concernant la protection de la nature, la protection du paysage, la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse, la pêche et le génie génétique (art. 3 al. 1 OEIE). L’autorité compétente se fonde sur les conclusions de l’étude pour décider, dans le cadre de la procédure décisive, de l’autorisation ou de l’approbation du projet, ou de l’octroi d’une concession pour l’exploitation de l’installation (art. 5). De même, lorsque la réalisation d’un projet nécessite l’autorisation d’une autorité autre que l’autorité compétente (art. 21), cette autorité se prononce elle aussi en fonction des conclusions de l’EIE. L’élément principal est le rapport relatif à l’impact sur l’environnement (rapport d’impact, RIE, art. 10b LPE) qui doit contenir toutes les indications dont l’autorité compétente a besoin pour apprécier le projet au sens de l’article 3 OEIE, soit doit rendre compte de tous les aspects de l’impact sur l’environnement imputables à la réalisation du projet et les évaluer aussi bien isolément que collectivement et dans leur action conjointe, ainsi que présenter la manière dont les résultats des études environnementales effectuées dans le cadre de l’aménagement du territoire sont pris en compte (art. 9 OEIE).

Le rapport d'impact constitue la base de l'étude d'impact; il décrit entre autres choses l'état initial, le projet, y compris les mesures prévues pour la protection de l'environnement et pour les catastrophes, ainsi que les nuisances dont on peut prévoir qu'elles subsisteront (art. 10b al.2 LPE). Il s'agit donc d'élaborer un pronostic sur l'état de l'environnement tel qu'il serait sans le projet concerné puis d'évaluer la situation à prévoir après la réalisation du projet. Le Tribunal fédéral a souligné l'incertitude inhérente à chaque pronostic, notamment pour ce qui est du trafic, de sorte que des imperfections doivent être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses ne se révèlent pas totalement inutilisables et qu'il y a bien une constatation complète des faits. Si l'on devait cependant constater au cours d'une étude d'impact et d'une procédure en plusieurs étapes une erreur importante dans le pronostic, bien avant que la réalisation du projet n'ait été autorisée, il y aurait lieu de parer à ce défaut et de reconduire l'expertise dans tous les domaines fondés sur le pronostic (ATF 131 II 470 cons. 3.3, in JT 2006 I 723 cons. 3.3;  ATF 124 II 293 cons. 12, in JT 1999 I 618 cons. 12).

Cela étant, le concept éolien du canton de Neuchâtel exige une vitesse de vent moyenne de 4,5 m/s à 50 mètres de hauteur pour chaque éolienne et le potentiel de production du site doit être supérieur ou égal à 10 GWh par année (ch. 2.2.1). Or le rapport explique comment la détermination de la distribution du vent sur le site et le calcul de la production électrique prévisionnelle du futur parc ont été élaborés (p. 9) ainsi que comment les mesures de vent ont été effectuées pour arriver à la conclusion que la vitesse de vent moyenne est de 4,905 m/s en période diurne pour des mesures effectuées aux mâts de 85 mètres et de 5,437 m/s en période nocturne. C’est en vain que les recourants contestent ces évaluations en se fondant notamment sur l’Atlas des vents de la Suisse, établi par l’OFEN qui a précisé dans son courrier du 23 octobre 2019 au SFFN ce qui suit :

" Contrairement à d'autres éléments de la conception énergie éolienne, les annexes A-1, A-2 et A-3 n'ont pas un caractère contraignant pour les autorités compétentes, qu'elles soient administratives ou judiciaires. Ces représentations cartographiques sont destinées à fournir au canton des indications quant aux intérêts fédéraux à prendre en compte et au potentiel en matière d'énergie à explorer dans le cadre de la planification directrice. La désignation des secteurs destinés à l'exploitation de l'énergie éolienne reste en tout état de cause du ressort des cantons. La carte de la vitesse moyenne du vent (Annexe A-1) et la carte des principales zones à potentiel éolien (Annexe A-3) donnent des indications approximatives et ne répertorient pas de façon exhaustive tout le potentiel éolien du pays. Il est dès lors tout à fait possible que les cantons identifient des secteurs propices à l'utilisation de l'énergie éolienne en-dehors des principales zones à potentiel éolien de la carte A-3.

   Le but de l'Atlas des vents est de fournir une vue d'ensemble à grande échelle et aussi homogène que possible des conditions de vent en Suisse. Contrairement à une carte des ressources éoliennes, la carte des vents est davantage axée sur la disponibilité homogène des informations à grande échelle que sur la précision absolue au niveau d'un point donné. Cet outil permet d'évaluer approximativement les conditions de vent dans une région mais ne se prête pas au développement de projets concrets. Lorsque des valeurs exactes sont requises, par exemple pour calculer le rendement énergétique et la compatibilité économique d'un projet, il est impératif de procéder à des mesures sur place, à une analyse approfondie de ses données et à une modélisation à haute résolution du vent. Les données récoltées ainsi sont plus précises et plus fiables que celles de l'Atlas des vents. Les mesures de vent effectuées in situ doivent donc dans tous les cas prévaloir sur les données de la carte des vents et ne doivent en aucun cas être mises en cause par d'éventuels écarts par rapport à celui-ci."

Ces principes sont également rappelés dans la conception énergie éolienne de la Confédération de juin 2017.

Les mesures de vent ont été effectuées par le bureau Deutsche WindGuard, membre du réseau Measnet, entre 2009 et 2012, sur trois mâts de mesure de vent de 40, 59 et 85 mètres de hauteur et les données de la mesure LIDAR ont servi pour l'extrapolation des mesures à la hauteur des moyeux des éoliennes, mesures effectuées par Meteotest en 2010 jusqu'à une hauteur de 200 mètres. Le rapport indique la raison pour laquelle les mesures du mât no 2 n'ont pas été prises en considération, soit que sa hauteur (40 mètres) était trop proche du sol et sa position dans le terrain non idéale. Ces raisons sont plausibles et la Cour de céans ne voit pas de motifs justifiant de s'en écarter. Sur la base des simulations faites par Meteotest, B.________ SA a calculé la production du parc éolien pour conclure à une production brute d'environ 125 GW/h par an, aboutissant à une production nette d'environ 95 GWh par an en tenant compte des pertes et de l'indisponibilité des machines.

Les recourants entendent contester ces études sur la base d'un rapport de C.________, physicien, qu'ils ont mandaté pour effectuer une analyse de la productivité du projet éolien de la Montagne de Buttes. Or, les expertises privées sont soumises à la libre appréciation du juge. Dès lors que ce ne sont pas les autorités judiciaires ou administratives, mais une personne intéressée par l'issue de la procédure qui a choisi l'expert, l'a instruit et l'a rémunéré, respectivement que, selon l'expérience, une expertise privée n'est produite que si elle est favorable à son mandant, une telle expertise doit être appréciée avec retenue et n'a pas la même valeur probante qu'une expertise judiciaire, ses résultats étant bien plutôt considérés comme de simples allégués des parties (ATF 141 IV 369 cons. 6). De plus, les résultats de l'étude privée du susnommé sont à interpréter avec d'autant plus de prudence qu'il résulte des pièces déposées par le tiers intéressé qu'il est un opposant à l'énergie éolienne. Enfin, les spécialistes chargés de rédiger l'EIE ne sont pas dans la même position qu'un mandataire ordinaire du maître de l'ouvrage, car le cadre de leur travail est aussi défini préalablement par l'administration dans le cahier des charges prévu à l'article 8 OEIE et l'objet du mandat implique aussi une objectivité et un devoir de diligence particuliers. En d'autres termes, le rapport d'impact en tant qu'il contient des informations scientifiques ou techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise étant donné qu'après son évaluation par le service spécialisé de la protection de l'environnement (art. 13 OEIE), il a été reconnu comme complet et exact (arrêts du TF des 01.05.2000 [1A.123/1999] cons. 2c et 19.07.2010 [1C_429/2009] cons. 2.2; ATF 131 II 4 70 cons. 3.1 et 124 II 460 cons. 3b).

Les recourants se fondent principalement sur la mauvaise utilisation de la mesure LIDAR qui aurait été faite par les auteurs du rapport. Or, l'étude de C.________ mentionne : "Il semble donc vraisemblable que le profil vertical de vent donné par le LIDAR soit trop optimiste…". Il ne s'agit dès lors que d'une supposition. Par ailleurs, le tiers intéressé se réfère dans ses observations à la Cour de céans du 5 mars 2020 au manuel de Measnet "Evaluation of site – specific wind conditions" selon lequel la mesure LIDAR peut être effectuée en parallèle à un mât d'au moins 40 mètres de hauteur et en utilisant, en cas de terrain complexe comme en l'espèce, un modèle numérique de flux 3D, conditions réalisées en l'occurrence.

Les mesures de vent effectuées par le rapport ne sont dès lors pas critiquables et, même si elles sont sujettes à prudence, on peut admettre que la région présente dans tous les cas un "haut potentiel", ce que confirme d'ailleurs l'Atlas précité.

Il faut encore, sous l'angle de l'efficience ou du potentiel énergétique, examiner si la production prévisible d'électricité est, globalement, suffisamment importante. Les recourants soutiennent que la production annuelle du parc éolien pourrait chuter à 60-70 GWh par an au motif notamment que diverses réductions n'ont pas été prises en compte. Même si tel était le cas, cette production serait bien au-dessus de la production minimale exigée de 10 GWh par an par le plan directeur cantonal ou 20 GWh par l'ordonnance sur l'énergie. Il convient par ailleurs de rappeler qu'il ne s'agit pas, à ce stade-ci, d'examiner en détail quelle devrait être la production électrique de chaque éolienne, en fonction de ses caractéristiques techniques. Une telle appréciation n'est concevable qu'au stade de la procédure de l'autorisation de construire après que l'exploitant aura choisi les machines qu'il entend installer parmi celles qui seront disponibles sur le marché à ce moment-là. Seule une évaluation provisoire peut dès lors être effectuée au stade de la planification et de l'étude d'impact.

3.5.                  Enfin, les critiques d'ordre général sur les énergies éoliennes n'ont pas à être prises en considération. En effet, la politique énergétique de la Confédération accorde une place certaine au développement de l'énergie éolienne et le parc éolien litigieux pourrait représenter une contribution sensible à ces objectifs. Exiger de nouvelles expertises, comme le font les recourants, revient à mettre en question la politique énergétique de la Confédération et les dispositions fédérales qui en découlent, ainsi que la pesée des intérêts effectuée au niveau de la planification directrice, ce qui n'est pas admissible. Il n'y a pas lieu non plus d'examiner plus avant la viabilité économique du projet litigieux, le modèle d'éoliennes à installer n'ayant pas encore été choisi. Par ailleurs, le rapport mentionne qu'un business plan a été établi démontrant la faisabilité financière du parc éolien, et que les éoliennes de ce parc ont été inscrites à la rétribution à prix coûtant (RPC) en 2009 et 2010 et ont été acceptées, la production électrique devant être prise par Swissgrid. Comme susmentionné, les coûts de démantèlement et la garantie financière ne constituent pas des prescriptions réglant l'utilisation du sol et ne doivent pas figurer dans le PAC. Contrairement à ce qu'indiquent les recourants, une production de 200 GWh par an, à l'horizon 2035, est visée, ce qui équivaut à la couverture d'environ 20 % de la consommation actuelle d'électricité de l'ensemble du canton et, pour la Montagne de Buttes, une production annuelle moyenne de presque 100 GWh est pronostiquée, ce qui permettrait d'atteindre 50 % de l'objectif de production d'électricité visée. Par ailleurs, le rapport indique qu'au niveau communal, le bilan d'électricité sur une année montre que la production électrique s'élève en 2012 à 37 % de la consommation, ce chiffre passant à 230 % après la mise en service du parc éolien. Dans la mesure où le surplus serait exporté dans le canton de Neuchâtel, le parc éolien de la Montagne de Buttes permet dès lors au canton de diminuer les importations électriques de 10 %.

3.6.                  Il ressort de ce qui précède qu'il y a lieu de prendre en considération l'intérêt public au développement de l'énergie éolienne compte tenu des options politiques prises au niveau fédéral et cantonal visant le développement des énergies renouvelables (ATF 140 II 262 cons. 8.4.1) et de le mettre en balance avec les intérêts à la protection de l'environnement.

Selon l'article 3 OAT, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés (let. a), apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b), et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés (let. c). Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision (al. 2). Il convient de recenser tous les intérêts susceptibles d'influer sur l'option à prendre en se référant notamment aux buts et principes d'aménagement énoncés aux articles 1 et 3 LAT ainsi que de tenir compte de certains intérêts publics ne relevant pas directement de l'aménagement du territoire (sécurité de l'approvisionnement, finances publiques, etc.) ainsi que des intérêts privés puis de les apprécier en recourant aux échelles de valeur que le législateur impose lui-même en précisant, dans la loi, que certains intérêts ont plus de poids que d'autres. Il convient enfin de mettre en balance les intérêts identifiés et appréciés, le but étant que tous les intérêts pertinents puissent déployer au mieux leurs effets. Il se peut, dans ce contexte, que des questions de proportionnalité se posent, notamment lorsqu'il convient de mettre en balance l'intérêt à réaliser des installations éoliennes avec l'intérêt à protéger de manière absolue la crête de forêt. Enfin, il convient d'examiner quelles sont les alternatives et variantes envisageables (art. 2 let. b OAT) (sur ces notions, cf. EspaceSuisse, La pesée des intérêts, mars 1/2020).

Les recourants et la recourante prétendent que les décisions attaquées partent de la prémisse erronée qu'il ne serait plus nécessaire de procéder à une pesée des intérêts lors de l'établissement du PAC.

Ce grief est mal fondé. En effet, il résulte de la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2019 relative à l'opposition de X2___ _____ et consorts, soit plus précisément des considérants 10 et suivants relatés sous le chapitre intitulé "pesée des intérêts" que le Conseil d'Etat a examiné, en se fondant sur le rapport, si la pesée des intérêts a été effectuée correctement. En particulier, il s'est prononcé sur l'ensemble des intérêts relevés par les opposants (soit notamment ceux qui ont trait aux distances aux habitations, à la protection contre le bruit, à l'impact des infrasons, à la protection des sols et des eaux, aux effets stroboscopiques, aux risques liés aux jets de glace, aux mesures de vent insuffisantes, aux atteintes au paysage, à la forêt et à la faune, etc.). Il résulte par ailleurs des décisions entreprises (cf. notamment décisions du Conseil d'Etat du 06.05.2019 traitant de l'opposition de X2________ et consorts cons. 10.1 et du 06.05.2019 concernant l'opposition de la société Le Tillau cons. 3.1) que le Conseil d'Etat considère que le plan d'affectation cantonal permet de vérifier l'application des buts et principes de l'aménagement du territoire et le respect des conditions de l'article 24 LAT pour chaque éolienne et pour chaque infrastructure nécessaire au fonctionnement du parc éolien. En mentionnant l'arrêt du Tribunal fédéral relatif au décret de 1966, le Conseil d'Etat ne fait qu'indiquer qu'une pesée des intérêts a d'ores et déjà été effectuée quant au principe consistant à prévoir cinq zones de sites éoliens aux endroits cités à l'article 7a du décret et à en exclure d'autres, sans pour autant exclure, au stade du PAC, une pesée de tous les intérêts en présence.

IV. Protection de la nature et du paysage

4.1.                  La LAT a notamment pour but de protéger le paysage (art. 1 al. 2 let. a). Il convient en particulier (art. 3 al. 2) de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b) et de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (let. d). Quant à la LPN, elle dispose que dans les limites de la compétence conférée à la Confédération par l'article 78 al. 2-5 Cst. féd., elle a notamment pour but (art. 1 al. 2), de ménager et de protéger l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du pays, et de promouvoir leur conservation et leur entretien (let. a). Au niveau cantonal, la LCPN a notamment pour but de ménager l'aspect caractéristique du paysage (art. 1 al. 1 let. c). Par ailleurs, le Conseil fédéral peut établir des inventaires d'objets d'importance nationale (art. 5 LPN). L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral signifie que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). Pour le reste, les normes applicables sont celles du droit cantonal.

La portée de l'obligation d'intégration varie selon le degré de protection que requiert le paysage. Pour qu'un projet puisse être écarté uniquement en raison de l'article 3 al. 2 let. b LAT, il faut qu'il entraîne "une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière, qui serait inacceptable même dans le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence". La lettre b s'entend comme une interdiction d'altérer le paysage. Le principe est respecté lorsque les constructions prises isolément ou dans leur ensemble et les installations n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site (Tschannen, Commentaire 2019, n. 55-56 ad art. 3).

D'après l'article 3 al. 1 OEIE, les prescriptions sur la protection de l'environnement dont il faut contrôler l'observations dans le cadre de l'EIE comprennent les dispositions concernant la protection du paysage.

4.2.                  Il n'est pas contesté que le site prévu pour accueillir le parc éolien de la Montagne de Buttes ne figure dans aucun des inventaires établis en application de l'article 5 LPN. Les dispositions sur la protection du paysage qui doivent y être appliquées dans le cadre de l'EIE sont donc les dispositions de droit cantonal. La protection de la nature est notamment assurée par l'adoption de mesures propres à sauvegarder les objets géologiques et les sites naturels, et à ménager les aspects caractéristiques du paysage (art. 3 al. 1 let. b LCPN). Dans l'accomplissement de ses tâches, l'Etat prend en compte les intérêts de la protection de la nature (art. 3 al. 4 LCPN). Le Conseil d'Etat peut prendre des mesures nécessaires pour assurer la protection de sites naturels méritant d'être protégés, soit les éléments caractéristiques du paysage neuchâtelois, tels que les rives, les lacs et les cours d'eau, les sites marécageux, les pâturages boisés et les crêtes du Jura, ainsi que les points de vue (art. 10 LCPN). Le site de la Montagne de Buttes ne présente pas de zone de protection particulière.

4.3.                  Il est constant que les 19 éoliennes prévues auront un impact important sur le paysage, indépendamment de la question de savoir si la vue d'éoliennes dans un paysage jurassien peut être appréciée de manière positive ou négative par des habitants ou des promeneurs (ATF 132 II 408 cons. 4.5.3). La valeur paysagère très élevée du site ne suffit toutefois pas à l'écarter d'emblée de la planification éolienne. La jurisprudence a en effet retenu que "il est certain que de grandes éoliennes, toujours implantées à l'écart des agglomérations, ont un impact important sur le paysage, mais cela ne permet pas d'exclure en quelque sorte par principe, de tels projets dans des sites non construits méritant protection". La valeur paysagère doit cependant être prise en compte dans une pesée soignée des intérêts au regard de l'intérêt public à réaliser une installation de production d'énergie éolienne (ATF 132 II 408 cons. 4.5.4). Le rapport tient compte de la valeur paysagère et comprend un chapitre consacré à l'étude paysagère et à l'intégration au site. Il se fonde sur les critères retenus par le concept éolien neuchâtelois et l'étude paysagère établie par la société D.________ Sàrl de juin 2009 qui ont défini les zones dites " à protéger ou à éviter". Le rapport se concentre ensuite sur la visualisation de l'impact du parc éolien sur le paysage au moyen de la réalisation de photomontages et de cartes de visibilité.

4.4.                  Les recourants et la recourante estiment, vu la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêts du Schwyberg et du 02.04.2014 [1C_283/2012], Centrale hydraulique de Gonerli), que l'intérêt à la protection du paysage, supérieur à celui de la production d'électricité d'origine éolienne, devait justifier l'abandon du projet.

Dans le premier arrêt susmentionné, relatif au parc éolien du Schwyberg, il était prévu d'implanter le parc éolien dans le parc naturel régional du Gantrisch. Le Tribunal fédéral a considéré entre autres que la proximité d'un objet IFP ne porte pas atteinte à ce dernier dans une mesure qui violerait l'article 6 LPN et que, s'il n'en résultait pas une interdiction de construire stricto sensu, l'intérêt à la protection du paysage existant devait être pris en compte dans la pesée des intérêts qu'implique l'article 3 al. 1 LPN (cons. 5.2.2 et 5.4.1). Par ailleurs, ce parc éolien était envisagé en l'absence d'une planification directrice cantonale suffisante. Or, le parc éolien de la Montagne de Buttes résulte d'une planification directrice approuvée par le Conseil fédéral.

Dans l'arrêt relatif à la Centrale hydraulique de Gonerli, bien que le cours d'eau était classé en zone naturelle protégée d'importance cantonale, le Tribunal fédéral a à nouveau indiqué qu'il y avait lieu de procéder à une pesée des intérêts, mais n'a nullement indiqué qu'une atteinte était inadmissible dans des paysages intacts pour des installations de production d'énergie.

4.5.                  Les recourants et la recourante invoquent la présence d'une zone de protection communale dite "chez Maurice Dessus" dans le périmètre du PAC, la présence d'éoliennes à proximité immédiate étant, selon eux, incompatible avec le but de protection de cette zone.

Le rapport a proposé deux variantes de configuration des emplacements des éoliennes en mentionnant que la variante 1 ne prévoit aucune intervention dans cette zone de protection, donc ne nécessite pas de modification du règlement de cette zone alors que la variante 2 prévoit des interventions légères nécessitant une modification, soit permettant la construction d'un chemin d'accès tout en utilisant les chemins existants à l'intérieur de la zone de protection pour accéder à d'autres éoliennes lors de la phase de construction. Dans le but de réaliser la variante 2, une modification partielle du plan d'aménagement local a été mise à l'enquête publique du 7 octobre au 7 novembre 2016, acceptée en votation populaire le 25 septembre 2016 et approuvée par arrêté du Conseil d'Etat du 6 mai 2019. Il résulte du rapport qu'une pesée des intérêts a été effectuée puisque différentes variantes ont été étudiées pour éviter de traverser la zone de protection, mais qu'elles présentent toutes un impact écologique plus dommageable que le tracé retenu et toucheraient plus de surfaces en pâturages boisés et des lisières de forêts. Par ailleurs le rapport qualifie la valeur écologique de cette zone de faible et des mesures de compensation, telle la restauration d'une partie du mur de pierres sèches situé aux zones de la protection, ont été prévues. Si le rapport mentionne le passage par une zone écologiquement sensible, cette constatation se rapporte à la variante 1 et le passage a justement pu être évité en choisissant la variante 2 qui prévoit l'élargissement de chemins existants. Le rapport a par ailleurs tenu compte de la présence de faucons crécerelles et a qualifié de possible la présence de chauves-souris, mais aucune éolienne n'est prévue dans la zone concernée et ces éléments ne relèvent pas de la protection du paysage.

Dès lors, l'ensemble des intérêts a été pris en considération.

4.6.                  Les recourants et la recourante allèguent que le concept éolien se fonde sur une hauteur totale par éolienne de 150 mètres, alors que le PAC prévoit des éoliennes de 180 mètres de hauteur.

L'étude paysagère à la base du concept éolien mentionne avoir cherché des entités ou structures paysagères de grande dimension et offrant une certaine homogénéité de caractère. La hauteur des machines prévues étant de 150 mètres, il était important que les entités paysagères de petite échelle soient, le plus possible, préservées. Pour déterminer l'atteinte paysagère, le rapport reprend les éléments du rapport de D.________ Sàrl, à savoir le schéma méthodologique du concept paysager et examine à nouveau les critères d'exclusion et les critères de tests prévus dans le concept éolien. Il explicite les motifs pour lesquels l'analyse paysagère est en grande partie indépendante de la hauteur des éoliennes. De ce fait, c'est à tort que les recourants estiment que l'étude paysagère du rapport ne répond pas aux exigences minimales attendues d'une EIE. Se fondant sur des cartes de visibilité, le rapport indique :

" Il y a deux points à relever concernant la visibilité du parc avec des éoliennes d'une hauteur de 150 m ou de 180 m :

   Premièrement, il n'y a que très peu d'endroits où avec des éoliennes d'une hauteur de 150 m, le parc n'était pas visible est (sic) le devient avec des éoliennes d'une hauteur de 180 m. On constate qu'à ces endroits le parc n'est pas visible entièrement, seulement une à trois éoliennes, au maximum dix sont visibles. En plus, ceci concerne surtout des endroits lointains du parc éolien, où l'impact visuel est déjà beaucoup moins fort à cause de l'atténuation par la distance.

   Deuxièmement, pour les endroits depuis lesquels le parc avec des éoliennes de 150 m de hauteur est déjà visible, le nombre d'éoliennes visibles avec une hauteur de 180 m augmente dans presque tous les cas d'une à quatre éoliennes (voir fig. 129). Cette augmentation peut être considérée comme relative, car lorsqu'on voit un parc éolien, c'est le fait de voir le parc qui influence notre vision du paysage – que l'on voit (sic) 15 ou 18 éoliennes ne change pas la perception du paysage.

Certes, comme le mentionnent les recourants, le nombre de machines peut modifier l'atteinte au paysage, mais elle n'est en l'occurrence pas suffisamment significative pour permettre une telle conclusion. Les photomontages en pages 241 et 242 du rapport permettent de confirmer cette dernière.

4.7.                  Les recourants et la recourante estiment que les distances entre les éoliennes prévues dans le concept éolien ne sont pas respectées.

Or, ledit concept précise que les hypothèses de distances de 6 diamètres de rotor entre les éoliennes dans la direction du vent dominant et de 3 diamètres de rotor entre les éoliennes dans la direction perpendiculaire au vent dominant sont utilisées de manière standard et que seules les analyses fines du site permettront de modifier considérablement ces distances qui dépendent de la réalité de la topographie et des vents, le but étant d'éviter des perturbations aérodynamiques entre éoliennes. Comme mentionné dans le rapport, le choix du modèle d'éolienne n'a pas encore été défini et c'est lors de la phase du permis de construire qu'il y aura lieu de déterminer plus précisément, en fonction du type d'éolienne et du vent, la distance nécessaire entre les éoliennes.

4.8.                  Le périmètre du PAC ne figure pas à l'intérieur d'un site à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP) et n'empiète pas sur un tel site. Cela étant, le parc est proche de l'IFP 1005 relatif à la Vallée de La Brévine. Le concept éolien neuchâtelois prévoit l'exclusion des périmètres de protection dont l'IFP et prévoit une zone supplémentaire dite "zone tampon" – non seulement autour des objets inscrits à l'IFP, mais également des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et des écotones paysagers – l'étendue de cette zone étant à déterminer avec le Département de la gestion du territoire et devant être précisée dans chaque cas. Par ailleurs, concernant les critères paysagers, il mentionne une zone tampon de l'ordre de 5 km autour tant des objets inscrits à l'IFP que des sites marécageux d'une beauté particulière, en relevant que cette distance correspond au lien entre les paysages de valeur à protéger et leurs unités voisines (fonctionnement du système paysager) qui est limitée à environ 5 km.

Contrairement à ce qu'indiquent les recourants et la recourante, D.________ Sàrl prend en compte l'ensemble du site puisqu'elle mentionne :

" Les IFP et les sites marécageux sont des paysages reconnus au niveau national et leurs qualités s'étendent souvent au-delà de la limite qui a été définie en tenant compte des besoins de l'agriculture et du développement de l'urbanisation par exemple. Dans d'autres cas le type de paysage change nettement, mais un lien fort existe entre les deux entités du point de vue visuel et fonctionnel. L'exemple de la Vallée de La Brévine avec ses fermes placées à l'interface entre la zone marécageuse du fond de la vallée et la zone d'herbages sur les flancs constitue une situation typique de ce type".

Il est ajouté que l'objectif de ce critère est de maintenir des espaces sans éoliennes visibles dans un rayon de 5 km autour des sites en question, y compris celles partiellement visibles de l'autre côté d'une crête visible depuis le site protégé.

Force est de constater que cet objectif n'est pas complètement atteint puisque plusieurs éoliennes se trouvent à moins de 5 km de la limite nord de l'IFP. La fiche relative à la Montagne de Buttes indique cependant que le site est principalement visible depuis la Vallée des Verrières, le Val-de-Travers et le secteur du Mont de Boveresse, qui ne correspondent ni à un IFP ni à des "zones tampons". La visibilité depuis le nord de la Vallée de La Brévine est très ponctuelle. L'analyse des profils en travers montre en effet que seuls quelques mètres de pales sont visibles si on considère une éolienne d'une hauteur totale de 140 mètres. Il a dès lors été considéré que cette zone IFP n'avait pas d'influence sur le site. Pour prendre en compte le fait que l'effet visuel d'une éolienne diminue fortement avec la distance, une analyse de la visibilité pondérée avec la distance a été effectuée. Il ressort de l'annexe N.4 au rapport que, depuis l'IFP, le nombre d'éoliennes visibles est de un à quatre. Par ailleurs, comme mentionné dans le concept éolien, le rapport procède à l'examen de la zone de rupture pour les éoliennes situées au nord du périmètre et une zone de rupture le long de la ligne de rupture, tenant compte de la hauteur de moyeux des éoliennes choisies, a été ainsi établie afin d'éviter ou d'atténuer les effets de contre-plongée des éoliennes. Le fait de voir quelques éoliennes depuis le nord de la zone protégée de la Vallée de La Brévine ne permet pas d'arriver à la conclusion que cet ensemble paysager serait mis en péril ou que les critères utilisés et leur pondération seraient incompréhensibles ou clairement arbitraires, éléments qui justifieraient la remise en question de l'implantation des éoliennes concernées. Force est de relever également que le rapport explicatif de l'ARE relatif à la Conception énergie éolienne, adopté en 2019, ne prévoit plus que les territoires à l'intérieur des IFP sont des zones en principe à exclure mais mentionne qu'une pesée des intérêts au sens de l'article 6 al. 2 LPN peut avoir lieu lorsque le projet d'éolienne est d'intérêt national. Il en va dès lors a fortiori de même pour des zones sises à l'extérieur d'un IFP.

Les recourants et la recourante mentionnent encore la zone IFP 1004 du Creux-du-Van et des Gorges de l'Areuse en se référant aux photomontages de l'annexe N.2 au rapport. Or, la distance est de plus de 10 km entre le Soliat et le parc éolien et le photomontage montre que l'impact visuel est très modéré.

4.9.                  Il ressort de ce qui précède qu’on ne saurait considérer que l’atteinte au paysage justifie de renoncer à la réalisation des éoliennes projetées qui répondent aux objectifs de la stratégie énergétique 2050 et du plan directeur cantonal. L’intérêt public à la préservation du paysage de la Montagne de Buttes et de ses environs doit céder le pas sur l’intérêt public au développement des énergies renouvelables.

V. Protection contre le bruit des éoliennes

5.1.                  Dans ses observations à la Cour de céans, le Conseil d'Etat relève que les griefs des recourants relatifs aux nuisances sonores ne sont pas recevables à mesure qu'ils sortiraient du cadre matériel admissible de l'objet du litige. Il se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 142 I 155 cons. 4.4.2) relative à l'objet du litige et estime que l'autorité de recours n'a pas à examiner des griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'autorité inférieure. Les opposants n'ayant fait qu'exprimer, dans leurs oppositions, leurs craintes à l'égard des nuisances sonores, ils ne sauraient maintenant contester l'entier des études de bruit et arguer que le cadre juridique fixé par l'Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) n'est pas adapté au bruit provoqué par de grandes éoliennes.

Ce principe conserve toute sa validité en ce qui concerne l'objet du litige ou de la contestation, mais on relèvera que la doctrine est plus nuancée en rapport avec les nouveaux motifs juridiques que le recourant peut invoquer sans étendre le cadre de l'objet du litige. Les nouveaux moyens (rechtliche Noven) qui accompagnent un nouvel élément de motivation seraient admissibles en tout temps en procédure administrative, spécialement lorsque les instances de recours doivent appliquer les lois d'office et ne sont pas liées aux motifs des conclusions des parties. En conséquence et selon certains auteurs, le recourant pourrait soutenir un autre raisonnement juridique devant l'autorité de recours que celui qu'il a soutenu devant l'instance inférieure (Seethaler/Bochsler, VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, ad art. 52, no 77 ss, 81, p. 1036).

En l'espèce toutefois, point n'est besoin de trancher cette question. En effet, les oppositions contiennent des griefs relatifs aux nuisances sonores. En particulier, l'opposition de X2________ et consorts estimait que la protection contre le bruit était insuffisante et qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer le DS III, le bruit étant aussi produit la nuit. Elle relevait par ailleurs que le principe de la limitation à titre préventif de l'article 11 LPE n'était pas respecté. Dès lors, et bien que les griefs soient plus développés et précis dans le recours, ces derniers sont recevables (arrêt de la CDP du 18.08.2015 [CDP.2012.377] cons. 2c).

5.2.                  Les éoliennes projetées sont de nouvelles installations fixes dont l’exploitation produira du bruit et sont donc soumises aux règles du droit fédéral sur la protection contre le bruit (art. 2 al. 1 OPB en relation avec l'art. 7 al. 2 LPE). Le bruit doit d'abord être limité par des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE). L'autorité compétente doit veiller à ce que les émissions de bruit soient limitées, à titre préventif et indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que permettent l'état de la technologie ainsi que les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le critère du caractère économiquement supportable d'une mesure se rapproche de celui de la proportionnalité (ATF 127 II 306 cons. 8; arrêt du TF du 18.08.2017 [1C_84/2017] cons. 5.3.3). Le principe de proportionnalité comprend notamment la règle de l'acceptabilité, ou de la proportionnalité au sens étroit, qui demande qu'un rapport raisonnable existe entre les intérêts publics à protéger et les effets d'une mesure sur celui qui en est redevable (Favre, Chronique du droit de l'environnement, La protection contre le bruit et les rayons non ionisants, in : RDAF 2010, p. 199 ss). Le principe de proportionnalité au sens étroit implique dès lors une pesée des intérêts en présence. Des mesures supplémentaires de réduction des émissions sont économiquement supportables au sens de l'article 11 al. 2 LPE si en vertu du principe de proportionnalité, une augmentation relativement faible des dépenses conduit à une réduction notable des émissions (ATF 127 II 306 cons. 8, 124 II 517 cons. 5a; arrêt du TF du 23.08.2017 [1C_426/2016]). Ces dernières sont en outre limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE).

En vertu de l