Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 30.09.2019 [1C_643/2018]
A. Le 13 février 2014, Swisscom (Suisse) SA (ci-après : Swisscom) a déposé auprès du Conseil communal de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal) une demande de permis de construire une nouvelle station de base de communication mobile pour le compte de Swisscom et Sunrise Communications SA (ci-après : Sunrise) sur l'article 15'619 du cadastre de cette commune situé en zone d'utilité publique avec équipements. Deux antennes devaient être installées sur des pylônes existants du stade de La Maladière, soit les pylônes sud-ouest et nord-est. Aux demandes répétées de Swisscom de mettre le projet à l'enquête publique, le conseiller communal directeur de l'urbanisme, de l'économie et de l'environnement lui a répondu le 11 juin 2015 que si elle maintenait son projet, une mise à l'enquête publique aurait lieu, mais que la ville refuserait quoi qu'il en soit le permis de construire. Le projet a été mis à l'enquête publique du 28 août au 28 septembre 2015 et a fait l'objet d'une opposition de l'Association du Quartier de La Maladière (ci-après : l'association) qui se fondait sur une convention, conclue le 1er décembre 2011 et liant notamment les copropriétaires de La Maladière, la Ville de Neuchâtel et l'association, selon laquelle la Ville de Neuchâtel et la copropriété s'engageaient à préserver l'esthétique du complexe et de ses alentours. Selon l'association, l'ajout d'antennes ne faisait qu'augmenter la charge visuelle des mâts et nuisait à la transparence de l'ensemble.
Par décision du 23 mai 2016, le conseil communal a admis l'opposition et refusé d'octroyer la sanction définitive. Après avoir mentionné que les services communaux et cantonaux concernés avaient émis des préavis positifs, il s'est fondé sur la clause d'esthétique prévue par le règlement d'aménagement de la Ville de Neuchâtel. Il a relevé que ce n'est pas seulement en raison des qualités architecturales ou urbanistiques du quartier dans son ensemble qu'il estimait que la station de base était indésirable mais que cette dernière viendrait modifier notablement l'aspect des mâts en les dénaturant, ce d'autant plus que le stade, en tant que superstructure semi transparente s'ouvrant sur la ville et le paysage, avait obtenu un prix d'architecture à Bruxelles. Il a considéré que l'ajout d'une plate-forme sur chaque mât, l'accrochage à différents niveaux d'antennes variant entre 1,3 et 2 mètres de hauteur, de même que l'installation d'un canal de câbles courant sur presque toute la hauteur des mâts seraient visibles et péjoreraient fortement l'allure de ces derniers en leur faisant perdre une partie non négligeable de leur transparence et de leur légèreté. Il a estimé qu'il en résulterait que l'installation souffrirait d'un défaut d'intégration ne la rendant pas admissible; elle pouvait par ailleurs trouver sa place ailleurs dans le quartier.
Swisscom et Sunrise ont interjeté recours devant le Conseil d'Etat contre la décision du conseil communal. Elles ont fait valoir que ce dernier avait procédé à une application arbitraire de la clause d'esthétique communale.
Par décision du 17 janvier 2018, le Conseil d'Etat a rejeté les recours. Il a estimé que l'autorité communale n'avait pas abusé de son large pouvoir d'appréciation et avait motivé sa position. Il a rappelé que les mâts d'éclairage du stade avaient dû faire l'objet d'une mise en conformité a posteriori car ils dépassaient de plus de 8 mètres la hauteur initialement prescrite et qu'il était dès lors compréhensible que l'autorité communale ne souhaite pas augmenter plus encore la charge visuelle de ces structures, lesquelles sont acceptables esthétiquement à ce jour, de par leur transparence et leur aspect aérien. Il a par ailleurs relevé que l'interdiction ne concernait que la pose sur les mâts et n'avait dès lors pas pour conséquences de rendre impossible ou de compliquer à l'excès la construction d'antennes de téléphonie mobile en zone à bâtir.
B. Sunrise interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à ce qu'elle soit réformée, soit à ce que le permis de construire requis soit octroyé. Subsidiairement, elle conclut à son annulation et au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision, le tout sous suite de dépens. Elle conteste la qualité pour agir de l'association et invoque l'abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale - qui n'a pas procédé à une pesée des intérêts en cause, soit n'a pas pris en considération les intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications -, une application arbitraire de la clause d'esthétique vu le peu d'impact du projet sur le paysage ainsi que la violation du principe de proportionnalité. Elle requiert la production de la liste des membres de l'association opposante ainsi qu'une vision locale.
C. Swisscom interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant principalement à sa réforme, soit à l'octroi du permis de construire, subsidiairement à son annulation, sous suite de frais et dépens. Elle se plaint d'un abus du pouvoir d'appréciation dans l'application des règles cantonales et communales relatives à l'esthétique étant donné que le site n'a aucune valeur esthétique particulière et que la décision attaquée n'est guère explicite concernant l'impact visuel des installations prévues sur des mâts déjà pourvus d'installations d'alimentation en électricité. Elle invoque la violation du principe de la proportionnalité dans la mesure où elle est obligée de chercher un autre emplacement alors qu'il est établi qu'une implantation sur les mâts d'éclairage du stade permettrait l'amélioration d'une couverture de réseau actuellement insuffisante. Elle requiert une vision locale.
D. Dans leurs observations, le Conseil d'Etat et le conseil communal concluent au rejet des recours, le Service juridique de la Ville de Neuchâtel ajoutant que les frais doivent être mis à charge des recourantes.
E. Sunrise et Swisscom répliquent.
F. Invitée par le juge instructeur à se déterminer sur les recours, en sa qualité de tiers intéressé, l'association indique que le projet de construction va à l'encontre de la convention précitée.
G. Swisscom et Sunrise estiment que cette convention n'a aucune influence sur la présente procédure.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjetés dans les formes et délai légaux, les recours sont recevables.
2. Dirigés contre la même décision, les deux recours reposent sur un état de fait semblable et contiennent certaines conclusions similaires. Il se justifie en conséquence de joindre les causes CDP.2018.57 et CDP.2018.59 et de liquider les deux recours par un seul arrêt, ce dans un but d'économie de procédure (ATF 131 II 461 cons. 1, 131 V 59 cons. 1 et la référence), et quand bien même la LPJA ne contient pas de disposition relative à la jonction de cause.
3. A supposer que la qualité pour former opposition de l'association doive être niée, ce qui aurait dû amener l'autorité communale à la déclarer irrecevable, il résulte du dossier que le conseil communal n'entendait quoi qu'il en soit pas délivrer le permis de construire et aurait refusé ce dernier pour les mêmes motifs que ceux invoqués par les opposants (observations du conseil communal, p. 2 in fine). Cette question peut dès lors rester ouverte.
4. Selon la jurisprudence, les installations de téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou d'intégration. Dans l'application d'une clause générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation. Par ailleurs, les normes communales et cantonales doivent être appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part : elles ne peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral (arrêt du TF du 21.11.2016 [1C_231/2016] cons. 4.1.3 et les références citées).
L'article 59 al. 2 let. j LCAT prévoit que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon l'article 7 LConstr., les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2). Le règlement d'aménagement de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le règlement) prévoit en son article 3 al. 1 que les constructions et les aménagements doivent s'intégrer dans leur environnement urbain (ville, quartier, rue) ou naturel (paysage, site). Ces règles sont particulièrement larges du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention des pouvoirs publics. Les termes utilisés par le législateur ne supposent pas une atteinte particulièrement grave, ce qui est parfois le cas dans d'autres lois cantonales qui exigent un sérieux enlaidissement, et il laisse dans ce domaine une certaine latitude de décision à l'autorité à qui il incombe de veiller en premier lieu à l'aspect architectural des constructions. Il s'ensuit que le pouvoir d'examen des autorités cantonales de recours, lorsqu'elles contrôlent l'application d'une clause d'esthétique, est limité conformément à l'article 33 LPJA, en ce sens qu'elles ne revoient pas l'opportunité de la décision attaquée dès lors que la loi sur les constructions ne le prévoit pas (RJN 1991, p. 166 cons. 3c, 1989, p. 238 cons. 2a et 1983, p. 196 cons. 5). Il convient néanmoins de préciser que l'étendue de la base légale et réglementaire en cause ainsi que la latitude de jugement laissée à l'autorité ne sauraient justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige effectivement que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 115 Ia 363 cons. 2c, 101 Ia 213 cons. 6a). L'autorité ne saurait en conséquence invoquer la clause de l'esthétique ou de l'harmonie afin de protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée. Il faut pour cela placer le projet en question dans le quartier concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement (RJN 2003, p. 363 cons. 2, 1991, p. 66 cons. 3c, 1990, p. 180 cons. 2b, 1989, p. 238 cons. 2a; arrêt du Tribunal fédéral du 31.05.2011 [1C_465/2010] cons. 3.2). Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site doit être résolue selon des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (arrêt précité du TF du 31.05.2011 cons. 3.2 et les références citées).
5. Dans sa décision, le conseil communal indique que ce n'est pas seulement en raison de qualités architecturales ou urbanistiques du quartier dans son ensemble qu'il estime que la station de base est indésirable à l'endroit projeté mais en raison du fait que les mâts d'éclairage font partie intégrante du stade de La Maladière et que cette station viendrait modifier notablement l'aspect de ces derniers, en les dénaturant. Il n'indique toutefois pas en quoi les qualités architecturales ou urbanistiques de la localité, du quartier ou de la rue seraient touchées. Or, la zone d'utilité publique avec équipement, dans laquelle se trouve le stade de La Maladière, comprend les constructions et installations destinées à la formation, à la santé, à la culture, aux sports, aux loisirs, au tourisme et à la protection de l'environnement (art. 32 al. 1 du règlement). Le quartier ne présente pas d'unité architecturale, soit comprend des garages, centres sportifs, la station d'épuration des eaux et des maisons d'habitation. Dès lors, et le conseil communal ne le prétend pas, il n'y a aucune qualité architecturale ou urbanistique qui devrait être protégée en l'occurrence par la clause d'esthétique.
Concernant les mâts sur lesquels devraient être érigées les antennes, le conseil communal mentionne ce qui suit : "Le stade en tant que superstructure semi-transparente s'ouvre sur la ville et sur le paysage; ses mâts ne font pas exception à cette volonté d'ouverture, leur caractère aérien et léger étant à la fois manifesté et garanti par une structure tubulaire, qui n'offre qu'un impact visuel réduit au strict minimum". Il estime dès lors que l'équipement péjorerait fortement l'allure des mâts, notamment en leur faisant perdre une partie non négligeable de leur transparence et de leur légèreté.
Si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (cf. notamment arrêt du TF du 31.05.2011 [1C_465/2010] cons. 3.3). Or, les mâts, qualifiés d'aériens et de légers par l'autorité communale, ne présentent pas de caractéristiques exceptionnelles méritant d'être protégées. Il s'agit de deux pylônes qui culminent à 48 mètres du sol et contiennent chacun une plate-forme, un canal à câbles, une échelle ainsi que de nombreux projecteurs en leur sommet. Les articles de presse déposés par l'intimé mentionnent 73 luminaires et qualifient ces mâts de "monstres d'acier". De plus, les éléments posés sur la plate-forme prévue au bas des pylônes atteignent une hauteur inférieure à 1 mètre et les antennes, placées perpendiculairement aux mâts, des hauteurs de 1 à 2 mètres environ. Sur des mâts dépassant de plus de 25 mètres le toit du stade de La Maladière, leur aspect visuel sera minime et n'aura que peu d'impact sur l'allure des mâts et le paysage environnant. Par ailleurs, les pylônes actuels contiennent déjà un canal à câbles.
Il résulte de ce qui précède que l'installation litigieuse n'est pas de nature à enlaidir un site ou un ouvrage particulièrement digne de protection. Dans ces circonstances, le conseil communal a procédé à une application arbitraire de la clause esthétique régie par le droit cantonal et communal. La convention conclue notamment entre la Ville de Neuchâtel et l'association – à qualifier en partie de contrat de droit administratif dans la mesure où la commune s'engage à certains agissements en contrepartie du retrait de leurs oppositions par les personnes concernées – prévoit en son article 7 que la Ville de Neuchâtel et la copropriété de La Maladière s'engagent à préserver l'esthétique du complexe et de ses alentours, en ce sens notamment que du matériel ne sera pas stocké ou déposé sur le Quai Robert-Comtesse. Cela ne saurait à l'évidence signifier que l'autorité communale dispose désormais de toute liberté dans l'application de la clause d'esthétique, soit qu'elle pourrait statuer en violation des règles légales applicables. En définitive, la Cour de céans ne perçoit pas d'intérêt public prépondérant justifiant de faire obstacle à l'implantation de l'installation en cause au regard de la clause d'esthétique, dont l'application apparaît disproportionnée vu les circonstances de l'espèce. Relevons d'ailleurs que dans la zone à bâtir, ce qui est le cas de la zone d'utilité publique avec équipement, il incombe à l'opérateur seul de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêts du TF des 03.06.2005 [1A.202/2004] cons. 2.4 et 18.03.2004 [1A.140/2003] cons. 3.1 et 3.2 et les références citées), du moins sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement et des règles d'esthétique ou d'intégration, qui comme exposé ci-avant ne s'opposent pas à l'implantation concernée. Une installation ne saurait en particulier être refusée au motif qu'il existerait des sites mieux adaptés ailleurs (arrêts de TF des 15.10.2010 [1C_419/2010] cons. 5 et 24.09.2002 [1A.264/2000] cons. 9.4, in DEP 2002, p. 769).
6. Les recours doivent en conséquence être admis et les décisions du conseil communal du 23 mai 2016 et du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018 annulées, la cause étant renvoyée au conseil communal pour nouvelle décision. Il appartiendra à cette autorité d'examiner si les conditions pour délivrer un permis de construire sont réunies. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il n'y a pas lieu de donner suite aux réquisitions de preuves des recourantes.
7. Les frais de justice seront mis à charge du tiers intéressé qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA). Une indemnité de dépens sera allouée aux recourantes qui procèdent avec l'aide de mandataires professionnels (art. 48 LPJA). Les mandataires n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire de Sunrise la représentait déjà dans la procédure devant le Conseil d'Etat, les dépens peuvent être équitablement fixés à 1'200 francs, frais et TVA compris la concernant. L'indemnité de dépens allouée à Swisscom sera quant à elle fixée à 1'600 francs, frais et TVA compris. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Prononce la jonction des causes CDP.2018.57 et CDP.2018.59.
2. Admet les recours.
3. Annule la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018 et la décision du conseil communal du 23 mai 2016 et renvoie la cause à ce dernier pour nouvelle décision.
4. Met à la charge de l'Association du Quartier de La Maladière les frais de justice par 1'320 francs et restitue aux recourantes leurs avances de frais.
5. Alloue à Sunrise Communications SA une indemnité de dépens de 1'200 francs, frais et TVA compris, à la charge de l'intimé.
6. Alloue à Swisscom (Suisse) SA une indemnité de dépens de 1'600 francs, frais et TVA compris, à la charge de l'intimé.
7. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.
Neuchâtel, le 7 novembre 2018