Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 31.03.2021 [1C_629/2019]
A. Du 8 juillet au 8 septembre 2011, le Conseil communal de Fontaines (actuellement : Conseil communal de Val-de-Ruz, ci-après : le conseil communal) a mis à l'enquête publique une modification partielle de son plan d'aménagement (ci-après : PRAC) sanctionné le 27 juin 2001, visant à classer en zone d'ancienne localité 1 (ZAL1) une partie de l'article 1904, propriété de A.________, actuellement en zone d'habitation à faible densité (ZHFD2). Selon le rapport justificatif du 3 février 2011 relatif à cette modification, il s'agit de permettre la construction d'un bâtiment collectif à l'intérieur du plan de quartier "A TEVU", qui comprend une partie de l'article 1904, afin de garantir une certaine cohérence urbaine avec la zone d'ancienne localité le long de la route cantonale (Grand-Rue). Le tiers intéressé avait déposé en 2008 un projet de plan de quartier sur les articles 1904, 2456 et 1953 dont il est propriétaire prévoyant la construction de 25 habitations individuelles mais aussi d'un immeuble de 4 appartements sur l'article 1904, non conforme à la ZHFD2 réservée à l'habitation individuelle groupée. Informé de ce projet de plan de quartier et vu qu'un deuxième immeuble de même caractéristique devait s'implanter sur la partie du bien-fonds 1904 affectée à la ZAL1, hors périmètre du plan de quartier, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT; courrier au conseil communal du 16.04.2010) avait préconisé une modification partielle du PRAC pour affecter le secteur est du plan de quartier à une zone permettant l'habitation collective en précisant que le plan de quartier ne pourrait être sanctionné avant l'entrée en vigueur de cette modification.
La modification mise à l'enquête publique a fait l'objet d'opposition de plusieurs habitants de parcelles proches de l'article 1904. Une première opposition du 2 septembre 2011 a été confirmée le 14 décembre 2011. Cette démarche visait à assurer un développement global cohérent et harmonieux, notamment en ce qui concerne la sécurité des usagers ainsi que les accès dans le quartier, et relevait que le projet mis à l'enquête aurait une incidence sur le futur projet de plan de quartier du secteur "A TEVU". Les opposants craignaient que la modification de l'affectation prévue par la révision du plan d'aménagement prétérite les solutions envisageables s'agissant de la desserte routière du secteur visé par le plan de quartier en voie d'élaboration et risque de vider de sa portée le processus d'adoption dudit plan de quartier.
Après deux séances de conciliation n'ayant pas abouti à un accord, par décisions du 1er février 2012, le conseil communal a levé les oppositions. Il a estimé notamment que le projet de plan de quartier ne pouvait faire l'objet d'une procédure d'adoption avant la modification du PRAC. Il a précisé que le plan d'aménagement et le plan d'alignement, tous deux sanctionnés en 2001, sont en adéquation avec le développement urbanistique et économique du village.
Par décision du 28 mai 2018, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté par certains opposants contre la décision communale. Il a écarté divers griefs relatifs à la violation du droit d'être entendu, rappelé les motifs du rapport justificatif concernant la modification du plan d'aménagement et s'est référé au plan d'alignement de 2001, prévoyant divers accès au quartier, et au contrat d'équipement du 1er juin 2006 les concrétisant en les considérant comme adéquats du point de vue de l'équipement. Il a par ailleurs relevé qu'un examen détaillé du trafic pourrait intervenir dans le cadre du plan de quartier. Enfin, les intérêts en présence avaient été correctement pris en compte et la modification ne compromettait pas la cohérence et l'harmonie du développement territorial de la commune, vu notamment sa faible ampleur.
B. X1________, X2________, X3_________, X4________, X5________, X6________, X7________, X8________, X9________, X10________, X11________, X12________, X13________, X14________ et X15________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à son annulation et, principalement, à ce que leur opposition soit déclarée bien fondée, subsidiairement au renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Ils invoquent une violation du droit d'être entendu par le conseil communal et par le Conseil d'Etat conjointement avec le conseil communal, violation qui ne peut être réparée devant la Cour de droit public vu qu'elle ne peut substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales. Ils allèguent que l'équilibre général du plan d'aménagement ne doit pas être compromis par des révisions partielles et successives et estiment que la voie d'un morcellement empruntée par la commune est contraire à l'impératif d'une vision globale nécessaire à la mise en œuvre d'une planification adéquate. Par ailleurs, ladite autorité dénature l'instrument du plan d'aménagement et empêche la planification cohérente du futur plan de quartier et réduit les variantes possibles quant aux accès au secteur "A TEVU" par le nord vu qu'un immeuble sera construit à l'endroit où l'accès serait actuellement possible. L'accès aux futures constructions s'exercera dès lors exclusivement sur le chemin de la Combe, lui faisant supporter l'intégralité des nuisances du trafic induit par le futur quartier, qui viendra s'ajouter au trafic existant déjà problématique. A tort, la question du trafic n'a pas été traitée et la commune semble se référer uniquement aux intérêts du tiers intéressé. En omettant d'analyser les alternatives à disposition en matière de trafic et de circulation routière, le conseil communal n'a pas procédé à une pesée des intérêts. C'est à tort que ce dernier repousse l'analyse indispensable des accès au stade du plan de quartier, car à ce moment-là, il sera trop tard pour traiter de ces questions, puisque le régime d'utilisation du sol sur cette parcelle aura été modifié, la construction d'un immeuble étant rendue possible à l'endroit litigieux. Enfin, ils estiment que pour que la modification du plan d'aménagement puisse entrer en ligne de compte, un plan de quartier doit avoir été préalablement adopté.
C. Dans ses observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours sous suite de frais. Il conteste toute violation du droit d'être entendu, et, à supposer qu'elle soit avérée, estime que ce vice peut être réparé devant la Cour de céans. Il s'agit selon lui d'examiner en l'occurrence le passage d'une portion de parcelle d'une zone constructible à une autre zone également constructible, dépourvu de conséquences importantes sur le nombre d'appartements aménageables. Dans ce contexte, l'adéquation des solutions d'accès actuel peut et doit être examinée au stade du plan de quartier, que la zone concernée soit classée en ZAL ou en ZHFD.
D. Le conseil communal conclut au rejet du recours, sous suite de frais.
E. Les recourants répliquent et le Conseil d'Etat duplique. Les recourants se prononcent sur les observations de ce dernier.
F. Le juge instructeur sollicite des informations du conseil communal relatives à un courrier au Conseil d'Etat du 11 avril 2018 mentionnant : "Notre interprétation des contacts informels entretenus avec les services compétents nous fait espérer être arrivés en vue du terme de cette longue attente" et des observations concernant le grief de violation du droit d'être entendu allégué en lien avec ces contacts informels.
Le conseil communal dépose des observations y relatives sur lesquelles le Conseil d'Etat et les recourants se prononcent.
G. N'excluant pas l'admission du recours par substitution de motifs – la question se posant de savoir si la modification du règlement d'aménagement était justifiée par des circonstances nouvelles au sens de l'article 21 al. 2 LAT -, le juge instructeur donne aux parties un délai pour se déterminer.
Il en est résulté des échanges d'écritures du 2 mai au 23 septembre 2019.
Le conseil communal allègue que la volonté de construire du tiers intéressé constitue un changement de circonstances et que, quoi qu'il en soit, la zone concernée restant en zone à bâtir, la modification est de faible ampleur et permet une révision même en l'absence de circonstances nouvelles. Le Conseil d'Etat se rallie à cette appréciation.
Les recourants estiment quant à eux que la révision de la LAT du 15 juin 2012, le processus en cours de réduction de la zone à bâtir de la commune et le futur processus d'élaboration d'un plan et règlement d'aménagement communal constituent des circonstances nouvelles au sens de l'article 21 al. 2 LAT. D'autres circonstances factuelles plaident pour la révision incidente du plan d'aménagement local de la localité de Fontaines. Une révision partielle, se fondant sur une analyse obsolète, à la veille de la révision générale des instruments de planification communaux repose, selon eux, sur une vision incohérente et contraire aux exigences majeures de l'aménagement du territoire.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
(…)
4. a) Aux termes de l'article 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Une modification sensible des circonstances au sens de cet article peut être purement factuelle (modification topographique, mouvement démographique, changement de comportements, développement économique, évolution des besoins de transport, situation des finances publiques, menaces sur un paysage ou un site, modifications des conditions d'équipement), mais également d'ordre juridique, comme une modification législative. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. L'article 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes : la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait alors réellement sentir, il sera adapté dans une seconde étape (ATF 144 II 41 cons. 5.1 et les références citées).
La possibilité pour les autorités de corriger un plan considéré comme inadapté ne peut être invoquée sans autre considération pour l'intérêt à la stabilité des plans garanti par l'article 21 al. 2 LAT. Cela reviendrait en effet à donner toute latitude à l'autorité de revenir sur ces décisions en matière de planification, ce qui créerait une insécurité certaine et violerait la garantie en question de sa substance (arrêt du TF du 09.02.2011 [1C_172/2010] cons. 5.2.2).
b) Le règlement d'aménagement de la Commune de Fontaines a été adopté par le Conseil d'Etat le 7 novembre 2001 et classe l'article 1904 du cadastre en zone d'habitation à faible densité 2, zone destinée à l'habitation individuelle groupée. Le rapport justificatif pour justifier son classement en ZAL 1 ne mentionne aucun changement des circonstances qui serait intervenu depuis 2001 et justifierait cette modification du plan d'aménagement. Il se réfère bien plutôt à un plan de quartier "A Tevu" qui n'a pas encore été adopté, soit à une intention de fermer dans le futur le quartier par un bâtiment du type de ceux se trouvant en zone d'ancienne localité. Le conseil communal mentionne par ailleurs dans sa décision du 1er février 2012 :
" Nous tenons à vous rappeler que le développement de l'aménagement d'une commune est du ressort des autorités communales, des dispositions ont été prises par les autorités de notre village par l'acceptation d'un plan d'aménagement et d'un plan d'alignement, tous deux sanctionnés le 27 juin 2001. Les dispositions prises il y a une dizaine d'années sont tout à fait en adéquation avec le développement urbanistique et économique de notre village. Par ailleurs, les autorités s'efforcent de faire appliquer cette réglementation et veillent à garder une certaine harmonie lors du développement de nouveaux quartiers."
Une telle remarque tend bien plutôt à constater que le conseil communal estime que le plan d'aménagement de 2001 est toujours en adéquation avec le développement urbanistique et économique du village, aucune circonstance nouvelle ne justifiant sa modification. Comme susmentionné, le fait que le classement de la parcelle en zone d'ancienne localité serait plus adapté, vu le plan de quartier à intervenir, ne suffit pas. Force est de constater que le plan d'aménagement de 2001 prévoyait déjà que le secteur A Tevu, comprenant l'article précité, serait soumis à un plan de quartier (art. 4.07.2 et 9.01.6). Le fait que le propriétaire des bien-fonds concernés par le projet de plan de quartier soit également propriétaire d'une partie des terrains affectés en ZAL n'est pas non plus relevant. En effet, l'article concerné a été acheté par A.________ en 1991, soit avant l'adoption du plan d'aménagement, et, même si l'achat était intervenu postérieurement, on ne saurait considérer que le souhait d'un propriétaire constitue un changement de circonstances nécessitant une modification d'un plan d'aménagement.
Force est dès lors de constater qu'aucune modification sensible des circonstances ne ressort du dossier et que la modification litigieuse du plan d'aménagement ne se justifie pas sans qu'il incombe à la Cour de céans de préjuger du sort de la parcelle concernée dans les processus de planification en cours et à venir. Si la Commune de Val-de-Ruz entend maintenir cette modification, il lui incombera de déposer un nouveau rapport justificatif faisant état de telles circonstances.
5. Pour ces motifs, le recours doit être admis et les décisions du conseil communal du 1er février 2012 ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 28 mai 2018 annulées. La cause permettant de statuer en l'état, il ne sera pas donné suite aux réquisitions de preuve des recourants. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais, les autorités n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). L'avance de frais effectuée par les recourants leur sera restituée.
Vu le sort de la cause, ceux-ci ont droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA). Me B.________ n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et des frais, ils seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, l'activité du mandataire peut être estimée à 10 heures, ce qui, au vu du tarif horaire usuellement appliqué par la Cour de céans de 280 francs, équivaut à 2'800 francs. S'y ajoutent les frais, calculs et forfaits à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais), soit 280 francs, ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 237.15). Les dépens sont ainsi fixés à 3'317.15 francs, honoraires, frais et TVA inclus. Ils sont mis à charge de l'intimé. Le tiers intéressé qui succombe n'a par contre pas droit à des dépens.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule les décisions du Conseil communal de Val-de-Ruz du 1er février 2012 et la décision du Conseil d'Etat du 28 mai 2018.
3. Statue sans frais.
4. Restitue aux recourants leur avance de frais de 1'320 francs.
5. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 3'317.15 francs, à charge de l'intimé.
6. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.
7. N'alloue pas de dépens au tiers intéressé.
Neuchâtel, le 29 octobre 2019
Art. 21 LAT
Force obligatoire et adaptation
1 Les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun.
2 Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.