A. Le 27 juin 2016, le Conseil général de la Commune Y.________ a réélu X.________ au Conseil communal, où il avait déjà siégé lors de la précédente législature (2012 à 2016).
Lors de la séance du même jour, le parti "Les Verts" avait expliqué que bien que le résultat des élections du 5 juin 2016 lui donnait théoriquement droit à un siège au Conseil communal, il n’était pas en mesure de proposer un candidat pour cette charge au vu du court délai à disposition pour trouver quelqu’un de disponible. Aussi avait-il convenu avec le parti socialiste, notamment compte tenu du fait que X.________ prendrait sa retraite en cours de législature, qu’il soutiendrait ses candidats sortants, dont l’intéressé, mais qu’il présenterait un candidat en cours de législature.
Par lettre du 28 avril 2017, X.________ a démissionné du Conseil communal avec effet au 31 juillet 2017 afin de "passer le témoin" au candidat du parti "Les Verts".
Par courrier du 19 décembre 2017, X.________ a requis de la Commune le versement d’une indemnité de fin d'activité. Par "décision" du 14 février 2018, le Conseil communal a refusé de lui allouer cette indemnité, motif pris que sa démission était intervenue en cours de législature, à l'occasion de son départ à la retraite; or l'indemnité n’était versée qu’en cas de départ en fin de législature.
B. X.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après : Cour de droit public) d'un recours contre cette "décision" en concluant à son annulation et à l'octroi d'une indemnité de fin d'activité. Il conteste avoir démissionné en raison de son départ à la retraite, la correspondance entre la fin de son mandat au 31 juillet 2017 et sa retraite au 1er août 2017 résultant seulement d’une coïncidence. Il explique avoir quitté le Conseil communal afin que sa composition représente les forces politiques élues au Conseil général conformément au règlement communal, le Parti Socialiste devant céder un siège en faveur du parti "Les Verts". Il fait valoir qu’il a quitté son mandat de manière anticipée, en quelque sorte en raison d’une non-réélection, car il pensait accomplir au minimum une demi-législature avant de démissionner de sa fonction, et qu'il a finalement dû le faire plus tôt que prévu. Il considère qu’un refus d’indemnité dans sa situation, soit après cinq ans au Conseil communal, qu’il a quitté pour des questions déontologiques en raison d’une non-réélection (suite à une modification de la répartition des sièges), alors qu’une personne entrant au Conseil communal en cours de législature pourrait être mise au bénéfice d’une telle indemnité constituerait une inégalité de traitement.
C. Dans ses observations, la Commune conclut au rejet du recours.
D. Par courrier du 29 mai 2018, la Cour de droit public informe X.________ que son recours est converti en action de droit administratif, lui donne l’occasion de formuler une réplique et l'invite à chiffrer ses conclusions.
E. X.________ réplique et conclut au versement d'une indemnité s'élevant à 22'888.90 francs.
CONSIDERANT
en droit
1. a) La Cour de droit public connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes (art. 58 let. a LPJA et 47 al. 1 OJN).
L'action de droit administratif est subsidiaire. Elle n'est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art. 59 LPJA). Dans la mesure où elle tend directement à l'octroi d’une somme d'argent, la prétention du demandeur à l’encontre de la Commune Y.________ est de nature pécuniaire. Aucune disposition légale ne donnant la compétence au Conseil communal, ou à une autre autorité de cette commune, de statuer sur la question litigieuse par la voie de la décision, l’intéressé ne peut faire valoir ses droits par la voie du recours. Les prétentions formulées relèvent donc de l’action de droit administratif, ce en quoi son recours est converti. Par ailleurs, la Cour de céans est compétente pour se saisir du litige.
b) Déposée en outre dans les formes prévues par la loi (art. 60 al. 1 LPJA), la demande est recevable.
2. a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 cons. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF 137 I 257 cons. 4.1); il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 135 IV 113 cons. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 cons. 2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 136 III 283 cons. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 cons. 2.2; 137 IV 180 cons. 3.4).
3. a) Selon l’article 7 du Règlement de la Commune Y.________, du 18 février 2013, sur le statut des membres du Conseil communal, intitulé "indemnité de fin d’activité", la conseillère communale ou le conseiller communal qui ne veut ou ne peut poursuivre son activité à l’échéance d’une législature, a droit au versement de son traitement, y compris la part proportionnelle au 13ème salaire, pendant 3 mois. L’indemnité est réduite de tout autre revenu (salaire ou rente) perçu durant la période concernée (al. 1). Le Conseil général, pour de justes motifs et à la majorité qualifiée, peut priver la personne concernée du droit à l’indemnité prévue à l’alinéa 1 du présent article (al. 2).
Dans la mesure où il fait référence à "l’échéance d’une législature", le texte de l’article 7 al. 1 du règlement a clairement trait à une cessation de l’activité, volontaire ou non, intervenant au terme d’une législature. Selon sa lettre, cette disposition exclut donc les conseillers communaux ayant interrompu leur activité en cours de législature, comme cela pourrait être le cas lors d’une démission.
b) Bien qu’intitulé "indemnité de fin d’activité", l’article 7 al. 1 mentionne le droit du conseiller communal au versement de son "traitement". Dans la mesure où cette disposition se rapporte également au traitement des conseillers communaux, elle doit être lue en lien avec l’article 6 du règlement qui concerne précisément cette question. Or, selon l’article 6 al. 3, en cas de démission en cours de législature, le traitement est arrêté au jour de la fin de l’activité. L’octroi d’une indemnité équivalent à trois mois de traitement serait contradictoire. L’approche systématique confirme donc l’interprétation littérale selon laquelle un conseiller communal qui démissionne en cours de législature n’a pas droit à une indemnité de fin d’activité.
c) L’interprétation historique n’apporte pas beaucoup de renseignement quant au but de cette disposition et au sens à lui donner. L'ancienne version de l'article 7 du Règlement sur le statut des membres du Conseil communal, intitulé "indemnité en cas de non réélection", prévoyait que l'opportunité de verser une telle indemnité à la conseillère communale ou au conseiller communal, qui n’était pas réélu-e au terme d'une législature, serait examinée dans le cadre de l'étude sur le taux d'occupation des membres du Conseil communal prévue dans le règlement général du 21 décembre 2012. Selon sa lettre, l’ancienne version de cette disposition, qui ne visait que les cas de non-réélection, ne concernait donc forcément que les conseillers arrivés à l’échéance d’une législature. Le Conseil général de la Commune Y.________ a créé la Commission d'étude sur le statut des membres du Conseil communal de Y.________ (CESCC). Dans ce cadre, elle a également examiné l'indemnité de fin d'activité prévue par l'article 7 du Règlement sur le statut des membres du Conseil communal. A cet égard, dans son rapport, la Commission a indiqué que : "Considérant le mode d'élection du Conseil communal par le Conseil général, il est apparu difficile à notre Commission de distinguer le départ volontaire ou non. Par conséquent, la notion d'indemnité en cas de non-réélection figurant à l'article 7 du règlement sur le statut des membres du Conseil communal de Y.________ ne semble pas adéquate. Nous proposons de la remplacer par une indemnité de fin d'activité. Le montant de l'indemnité versé mensuellement est fixé à trois mois de salaire. A cette somme est ajoutée la part proportionnelle au 13ème salaire. L'indemnité est réduite de tout autre revenu (salaire ou rente) perçu durant la période concernée. La Commission prend acte que si un membre du Conseil communal est amené à démissionner en raison d'une incapacité de travail de longue durée, l'assurance perte de gain conclue par la Commune lui garantit une indemnité de 720 jours. Il en va de même si, toujours compte tenu d'une incapacité de travail, un membre de l'Exécutif n'est pas réélu au terme de son mandat ou s'il devait être révoqué".
Il résulte des explications de la commission que celle-ci n’a pas voulu que cette indemnité dépende du caractère volontaire ou non du départ des conseillers communaux. Au vu de ses considérations relatives au mode d’élection du Conseil communal par le Conseil général, il apparaît que celles-ci portaient sur la différentiation entre une non-réélection et une non-représentation aux élections au terme d’une législature. La commission s’est en outre inquiétée des conséquences financières d’une fin d’activité, provoquée par une atteinte à la santé d’un membre de l’Exécutif, également dans le cas où elle interviendrait par le biais d’une démission. Bien qu’elle n’en ait pas tiré une conclusion claire et explicite, dans la mesure où selon la réponse obtenue les intéressés auraient quoi qu’il en soit perçu des indemnités journalières après la fin de leur activité si celles-ci n’étaient pas épuisées, il apparaît qu’une indemnité n’est pas nécessaire dans cette situation. Aussi, si la commission avait l’intention de ne pas limiter l’octroi d’une indemnité de départ aux seuls membres de l’Exécutif non réélus mais en faire bénéficier également les élus qui ne se représentaient pas aux élections, il semblerait qu’elle entendait toutefois en exclure les démissionnaires. Cette interprétation conduit à confirmer le sens littéral et systématique de cette disposition.
d) Le résultat auquel elle aboutit n’est pas choquant dans la mesure où, contrairement à celui qui n’est pas réélu, le conseiller communal démissionnaire ne perd pas son travail du jour au lendemain mais dispose en général d’un préavis de trois mois pendant lequel il a droit à son traitement (art. 5 al. 1 et 6 al. 3 Règlement sur le statut des membres du Conseil communal), si bien qu’il peut s’organiser en connaissance de cause pour la suite de son parcours professionnel ou personnel. C’est la raison pour laquelle le demandeur ne peut être assimilé à un conseiller communal non réélu. Quant au conseiller communal ayant débuté son activité en cours de législature mais n’ayant pas été réélu, celui-ci ne dispose pas de cette période de préavis pendant laquelle il a droit à un salaire et peut organiser la suite de son parcours professionnel et personnel, comme c’est le cas du demandeur, si bien que l’on ne discerne pas d’inégalité de traitement. En l’occurrence, le demandeur savait le 27 juin 2016 déjà (cf. procès-verbal de séance du Conseil général du 27.06.2016) qu’il laisserait sa place en cours de législature à un membre du parti "Les Verts" lorsque celui-ci aurait trouvé un candidat à présenter. Il disposait donc de suffisamment de temps pour préparer sa cessation d’activité et s’organiser en conséquence. Or tel n’aurait pas été le cas si le parti "Les Verts" avait présenté son candidat le 27 juin 2016 et qu’il s’était fait élire en défaveur du demandeur.
On relèvera, à titre de comparaison, que si les Communes du Locle, de La Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel prévoient une indemnité "d’accompagnement" ou de "transition" octroyée pour toute fin d’activité quelle qu’elle soit, le Règlement sur le statut des Conseillers communaux du 16 février 2009 de la Commune du Val-de-Travers exclut également – et expressément – l’octroi d’une indemnité de départ en cas de démission (art. 9 al. 2). La version en cours de modification produite par le demandeur tend à montrer que cette exclusion devrait être confirmée dans la version postérieure du règlement.
En définitive, il n’existe pas de motifs objectifs permettant de penser que le texte de l’article 7 al. 1 du Règlement de la Commune Y.________, du 18 février 2013, sur le statut des membres du Conseil communal ne restitue pas le véritable sens de la disposition ou qu’il conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus, qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de déroger au sens littéral clair du texte de cette disposition, qui ne confère pas au demandeur de droit à une indemnité de "fin d’activité".
4. Mal fondée, la demande doit être rejetée. Selon la jurisprudence de la Cour de céans en matière de rapports de service, la procédure est gratuite lorsque la valeur litigieuse est inférieure à 30'000 francs. Celle-ci étant inférieure à ce montant, il est statué sans frais. Compte tenu du sort de la cause, il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette la demande.
2. Statue sans frais.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 31 octobre 2018