A. A.X.________, marié à B.X.________ et père d’un enfant, est au bénéfice d’une rente de l’assurance-invalidité (AI) et d’une rente de la prévoyance professionnelle. En janvier 2014, les époux X.________ ont déposé une demande de prestations en vue d’obtenir des subsides pour leurs primes d’assurance-maladie, en indiquant que l’épouse avait été licenciée avec effet au 31 décembre 2013 et qu’elle avait fait une demande de prestations AI pour laquelle elle attendait une décision. Par décision du 29 juillet 2014, l’Office cantonal de l’assurance-maladie (OCAM) a accordé à la famille X.________ un subside provisoire dans l’attente de la décision à venir de l’AI. Il l’a ainsi provisoirement classée en "catégorie 1" selon la classification des subsides. Au printemps 2015, après avoir été informé que B.X.________ avait bénéficié d’indemnités journalières de l’AI pour un montant net de 29'054.90 francs en 2014, l’OCAM a déterminé que le droit aux subsides se situait dans la catégorie 5 et non pas dans la catégorie 1 octroyée provisoirement; il a ainsi modifié sa décision provisoire en tenant compte de la nouvelle classification, demandant aux époux X.________ la restitution du trop-perçu par 10'060 francs pour la période du 1er janvier 2014 au 31 mai 2015. Saisi d’une opposition des intéressés, il a confirmé sa position par décision sur opposition du 9 juillet 2015. Les intéressés ont formé recours contre ce prononcé auprès du Département de l’économie et de l’action sociale (DEAS). Dans le cadre de ses observations, l’OCAM a relevé une erreur de calcul et a corrigé le montant réclamé en restitution, nouvellement fixé à 8'942 francs au lieu de 10'060 francs. Par décision du 12 décembre 2016, le DEAS a rejeté le recours.
B. A.X.________ et B.X.________ recourent le 31 janvier 2017 à la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du DEAS en concluant à son annulation et à la constatation qu’ils avaient droit aux subsides dont la restitution leur est demandée, ainsi qu’à l’octroi de l’assistance judiciaire (recte : administrative) pour la procédure devant l’OCAM et le DEAS, sous suite de frais et dépens. Ils font valoir que la demande de restitution tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs pour 2014 mais omet de prendre en considération les charges qu’ils ont assumées par 59'893 francs; que la taxation fiscale 2014 – élément pourtant essentiel pour fixer le revenu déterminant – n’était pas encore connue lorsqu’ils ont recouru contre la décision de l’OCAM du 9 juillet 2015; que leur taxation fiscale 2013 fait état d’un revenu annuel global de 49'000 francs, année pendant laquelle B.X.________ avait réalisé un revenu de 32'904 francs; que celle-ci n’a pas exercé d’activité lucrative en 2014, percevant des indemnités journalières pour un total de 29'054.90 francs, soit un montant inférieur au salaire perçu en 2013; qu’ainsi, leur revenu déterminant pour 2014 est inférieur à ce qu’il était en 2013 par 49'000 francs; que la décision de restitution tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs mais ne tient pas compte des charges qu’ils ont dû assumer pour l’année 2014 et qui s’élèvent à 59'893 francs. Ils en déduisent que les calculs de l’OCAM et du DEAS sont ainsi erronés et que leur revenu entre dans les normes de la catégorie 1, de sorte que la demande de restitution est infondée. Les recourants demandent l’assistance judiciaire.
C. Dans ses observations, l’OCAM expose que la décision de subside provisoire a été rendue en prenant en considération les seuls revenus de A.X.________ (rentes AI et prévoyance professionnelle) pour un total de 40'836 francs. Après avoir été informé en avril 2015 que B.X.________ bénéficiait depuis le 1er janvier 2014 d’indemnités journalières d’un montant annuel de 29'054 francs, ce montant a été ajouté aux rentes versées à A.X.________ pour parvenir à un revenu déterminant pour la décision de subside définitif de 66'964 francs pour 2014 et de 67'084 francs pour 2015, aboutissant à la catégorie 5 pour un couple avec un enfant au lieu de la catégorie 1 octroyée provisoirement. L’OCAM relève encore une erreur dans son calcul dès lors que la restitution de l’ensemble du subside catégorie 1 a été exigée sans tenir compte du subside catégorie 5. Le montant corrigé à restituer s’élève à 8'942 francs au lieu de 10'060 francs.
Le DEAS renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon la jurisprudence, les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 466 cons. 1). Le litige porte sur le droit à la réduction des primes d’assurance-maladie obligatoire entre le 1er janvier 2014 et le 31 mai 2015 et à la restitution de subsides versés pendant cette période. Les dispositions légales et réglementaires citées dans les considérants ci-dessous le sont dès lors dans leur teneur en vigueur à l’époque concernée.
3. Selon l'article 65 al. 1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Les cantons veillent, lors de l’examen des conditions d’octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de l’assuré (art. 65 al. 3 LAMal). Le législateur cantonal neuchâtelois a donné suite à la délégation de compétence fédérale en adoptant la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LILAMal) du 4 octobre 1995. Il y a prévu une délégation de compétence générale, contenue à l'article 33 LILAMal, qui charge le Conseil d'Etat de l'exécution de la loi. Dans ce cadre, ce dernier a adopté le règlement d'application de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (RALILAMal) du 18 décembre 2013 ainsi que, pour chaque année, un arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides (en l’occurrence, pour 2014, l’arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2014, du 18.12.2013 – ci-après : l’arrêté 2014 – et pour 2015, l’arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2015, du 12.11.2014 – ci-après : l’arrêté 2015).
Dans le canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil d'Etat (art. 10 al. 1 LILAMal). Le revenu déterminant se base sur le revenu déterminant unifié (RDU) établi conformément à la loi sur l’harmonisation et la coordination des prestations sociales (LHaCoPS), du 23 février 2005, revenu auquel on ajoute les prestations sociales au sens de cette même loi, les prestations selon la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI et une part de la fortune effective (art. 11 al. 1 LILAMal). Il est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2 LILAMal). Celui-ci peut prévoir une dérogation aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable (art. 11 al. 3 LILAMal). Le calcul du RDU se fonde sur les éléments de revenus, de charges et de fortune de l’unité économique de référence (art. 5 al. 1 LHaCoPS). Ces éléments correspondent pour l’essentiel aux rubriques de la déclaration d’impôts (art. 5 al. 2 LHaCoPS) et résultent de la dernière décision de taxation (art. 28 al. 1 du règlement d’exécution de la loi sur l’harmonisation et la coordination des prestations sociales [RELHaCoPS], du 18.12.2013). Les montants des rubriques sont au besoin actualisés pour tenir compte des modifications intervenues (art. 28 al. 2 RELHaCoPS). Les assurés sont classifiés d'office (art. 16 LILAMal). La classification est en principe annuelle (art. 17 LILAMal) et se base sur la taxation fiscale de l'année courante (art. 31 RALILAMal). Les assurés sont ainsi classifiés dans le courant de l’année 2014, respectivement 2015, sur la base des données disponibles résultant de leur déclaration fiscale 2013 (art. 1 de l’arrêté 2014), respectivement 2014 (art. 1 de l’arrêté 2015). La classification peut en outre être revue d’office ou sur demande lorsque les circonstances l’exigent, en particulier en cas de modification notable de la situation familiale ou financière de l’assuré (art. 18 al. 1 LILAMal). En cas de révision de la classification, le revenu déterminant se fonde sur les données financières les plus actuelles (art. 18 al. 2 LILAMal). La modification de la classification résultant d’une révision d’office ou sur demande prend effet, en règle générale, à la date d’ouverture de la procédure de révision (art. 18 al. 3 LILAMal). A titre exceptionnel, une classification provisoire peut être accordée, notamment lorsque des éléments nécessaires au calcul du revenu déterminant font défaut; la classification provisoire est adaptée à la date d’effet du subside provisoire dès que les éléments utiles sont connus (art. 18a LILAMal).
Les articles 2 des arrêtés 2014 et 2015, de teneur identique, définissent le cercle des bénéficiaires de subsides pour le paiement de leurs primes, au sens des articles 9 et 10 des arrêtés 2014 et 2015, de teneur identique. Bénéficient ainsi de subsides les assurés majeurs dont le revenu déterminant est égal ou inférieur à 67'640 francs pour un couple avec un enfant mineur à charge (CHF 57'400 francs pour le couple augmenté de CHF 10'240 franc pour le premier enfant). Le revenu déterminant se fonde sur les données disponibles résultant de la déclaration fiscale 2013, respectivement 2014, et se compose du revenu effectif tel qu’il ressort du chiffre 5.5 (colonne revenu) de la déclaration fiscale, à l’exclusion de la valeur locative privée (ch. 4.1), et sous seules déductions des cotisations AVS/AI/APG/AC versées par des assurés sans activité lucrative (ch. 6.7), des dépenses professionnelles liées au revenu d’une activité dépendante principale (ch. 6.4), des frais pour activité dépendante accessoire (ch. 6.5) et des pensions alimentaires versées au conjoint divorcé et/ou pour enfants (ch. 6.10), sous réserve des alinéas 3, 4 et 5 du présent article (art. 13 al. 1 let. a des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Le revenu déterminant est également composé du dixième de la fortune effective selon le chiffre 6.13 (colonne fortune) après déduction de 6'000 francs pour une personne seule, 9'000 francs pour un couple et 5'000 francs par enfant mineur à charge (art. 13 al. 1 let. b des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Le revenu effectif des assurés bénéficiant de rentes de vieillesse, de retraite, d’invalidité, viagères, d’accident ou de rentes militaires est calculé en prenant en compte la totalité des rentes versées (art. 13 al. 2 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Les loyers, fermages et autres rendements au sens des chiffres 4.1 et 4.2 de la déclaration fiscale sont pris en considération sous les seules déductions de la part d'éventuels frais d'entretien et d'intérêts passifs (chiffre 6.2) y afférents (art. 13 al. 3 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Les pertes commerciales découlant d'une activité indépendante ne sont pas déductibles (art. 13 al. 4 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Les déductions admises aux chiffres 6.4 et 6.5 de la déclaration fiscale sont prises en considération à concurrence des montants effectifs, mais au maximum 10’000 francs pour le chiffre 6.4 et 2'400 francs pour le chiffre 6.5 (art. 13 al. 5 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur).
4. Les recourants font valoir que la décision de restitution des subsides tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs mais ne tient pas compte des charges qu’ils ont dû assumer pour l’année 2014 et qui s’élèvent à 59'893 francs. L’examen du dossier révèle qu’en invoquant ce montant, les recourants font référence au total des dépenses reconnues dans le cadre d’un calcul des prestations complémentaires concernant l’époux pour la période d’avril à décembre 2014, selon une feuille de calcul versée au dossier. Or, les éléments à prendre en compte pour la détermination des prestations complémentaires ressortent de la législation fédérale et cantonale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI, dont une lecture permet de constater que le système et les critères à prendre en considération sont foncièrement différents de ceux retenus et considérés comme pertinents dans le domaine des subsides à l’assurance-maladie. C’est dès lors en vain que les recourants se réfèrent aux charges qui ont été retenues dans le cadre de la détermination des prestations complémentaires pour s’en prévaloir dans le calcul du revenu déterminant en matière de subsides pour les primes de l’assurance-maladie.
5. a) Les recourants soutiennent qu’une stricte application de l’article 13 des arrêtés 2014 et 2015 contrevient à l’article 65 LAMal ainsi qu’aux articles 9 et suivants LILAMal dans la mesure où ils sont précisément de condition économique modeste et qu’ils doivent dès lors pouvoir bénéficier de subsides. Citant l’article 5 LHaCoPS – qui prévoit que les éléments de revenus, de charges et de fortune correspondent pour l’essentiel aux rubriques de la déclaration d’impôts – et l’article 11 LILAMal – qui précise que le revenu déterminant est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d’Etat, ils considèrent que l’article 13 des arrêtés 2014 et 2015 – qui limite les déductions aux cotisations AVS/AI/APG/AC versées par des assurés sans activité lucrative, aux dépenses professionnelles liées au revenu d’une activité dépendante principale, aux frais pour activité dépendante accessoire et aux pensions alimentaires versées au conjoint divorcé et /ou pour enfants – viole le droit fédéral en tant qu’il ne tient pas compte des charges liées au minimum vital du couple. Ils considèrent aussi que la décision est choquante en tant qu’elle ne prend pas en compte tous les éléments de frais incompressibles des recourants pour calculer leur revenu déterminant. Ils estiment que doivent pouvoir être déduits de leur revenu en particulier les primes d’assurance-vie, maladie et accident, les frais liés à un handicap, les frais médicaux et les déductions pour enfants à charge.
b) Il a déjà été mentionné (cf. cons. 3) que selon l’article 65 al. 1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. La jurisprudence rendue à propos de cette disposition considère que les cantons jouissent d'une grande liberté dans l'aménagement de la réduction des primes, dans la mesure où ils peuvent définir de manière autonome ce qu'il faut entendre par "condition économique modeste". En effet, les conditions auxquelles sont soumises les réductions des primes ne sont pas réglées par le droit fédéral, du moment que le législateur fédéral a renoncé à préciser la notion d'"assurés de condition économique modeste". Aussi, les règles édictées par les cantons en matière de réduction des primes dans l'assurance-maladie constituent du droit cantonal autonome (ATF 136 I 220 cons. 4.1, 134 I 313 cons. 3, 131 V 202 cons. 3.2.2, 125 V 183 cons. 2a et 2b et toutes les références). Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst. féd.) exclut que les cantons légifèrent dans les domaines réglés de manière exhaustive par la législation fédérale. Dans les domaines – tels que la réduction des primes – que le droit fédéral ne règle pas de manière exhaustive, les cantons peuvent certes légiférer, mais ils sont alors tenus de le faire dans le respect du sens et de l’esprit du droit fédéral et en ne contrecarrant pas ses objectifs. Les dispositions cantonales relatives à la réduction des primes doivent par conséquent être fidèles à l’esprit de la LAMal et ne doivent pas en éluder son objectif de réduction des primes (ATF 136 I 220 cons 6.1 et les références). La réduction des primes individuelles vise à alléger la charge économique que représente le système d’assurance-maladie mis en place par la LAMal, qui prévoit une prime unique par assureur indépendamment de la capacité financière de l’assuré, pour les assurés de condition économique modeste. Il s’agit donc d’une mesure de solidarité au bénéfice de la partie de la population la moins favorisée. Ce faisant, le législateur fédéral a opté pour un système fédéraliste de délégation aux cantons de la définition de l’objectif social à atteindre et du système de réduction des primes (définition du cercle de personnes bénéficiaires, montants, procédure et modalités de paiement) (ATF 136 I 220 cons. 6.2.1 et les références citées).
c) La Cour de céans constate que les recourants se limitent à invoquer l’équité pour justifier leur allégation selon laquelle l’article 13 des arrêtés 2014 et 2015 serait contraire au droit fédéral et cantonal. Ils ne fournissent toutefois aucune démonstration de la manière dont le calcul du revenu déterminant tel que prévu par cette disposition serait contraire à l’esprit de l’article 65 LAMal, respectivement des articles 9 et suivants LILAMal ou en éluderait l’esprit. Vu la grande liberté laissée aux cantons dans la manière d’aménager la réduction des primes et de définir ce qu’il faut entendre par "condition économique modeste", et vu la manière dont le Conseil d’Etat a fait usage de la délégation de compétence opérée en sa faveur par le législateur cantonal pour définir les modalités selon lesquelles les critères fiscaux servent de base au calcul du revenu déterminant (art. 11 al. 2 LILAMal), il n’est pas possible de considérer que la législation neuchâteloise aboutirait à un résultat contraire au but visé par la législation fédérale, consistant à accorder des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Du reste, les recourants bénéficient d’une telle réduction de primes pour la période considérée, même si son ampleur est moindre que la réduction qu’ils souhaiteraient.
Mal fondé, le grief tiré d’une violation de l’article 65 LAMal et des articles 9 et suivants LILAMal doit être rejeté.
6. a) La question se pose de savoir sur la base de quelles informations la classification des recourants devait intervenir. Selon l’article 17 LILAMal, consacré au principe de la classification annuelle comme l’indique sa note marginale, la classification est revue d’office sur la base de la décision de taxation fiscale postnumerando de l’année courante, selon les critères définis par le Conseil d’Etat. Celui-ci a précisé, s’agissant de la classification annuelle, que la décision de taxation ordinaire de l’année courante est déterminante pour l’établissement de la classification annuelle (art. 31 RALILAMal), tout comme il a précisé, s’agissant du calcul du revenu déterminant unifié, que le RDU est établi selon les éléments résultant de la dernière décision de taxation (art. 28 RELHaCoPS). S’agissant des années 2014 et 2015, il a souligné que la classification annuelle intervient dans le courant de l’année 2014 respectivement 2015 sur la base des données disponibles résultant de la déclaration fiscale 2013 respectivement 2014 (art. 1 des arrêtés 2014 et 2015). Ce système implique que la classification annuelle n’est pas connue dès le début de l’année mais qu’elle intervient plus tard dans l’année, au plus tôt après le dépôt par le contribuable de sa déclaration d’impôt, et qu'elle se base sur les données de l'année précédente.
Dans le cas d’espèce, il ressort toutefois du dossier qu’il ne s’agit pas d’appliquer les règles relatives à la classification annuelle, de sorte que les dispositions qui se réfèrent aux décisions de taxation (art. 31 RALILAMal, art. 28 RELHaCoPS) sont ici dénuées de pertinence. En effet, les recourants n’ont pas attendu la classification annuelle mais ont déposé, au début de 2014, une demande de subsides pour les primes de l’assurance-maladie, faisant ainsi valoir que la situation avait changé (licenciement de l'épouse) par rapport à celle qui ressortirait de la déclaration d’impôt 2013 qu’ils seraient appelés à remplir en 2014. Pour être en mesure de répondre à de telles sollicitations, la législation cantonale connaît aussi, en sus de la classification annuelle qui est la règle, la classification intermédiaire (art. 18 LILAMal). Aux termes de cette disposition, la classification peut être revue, d’office ou sur demande, lorsque les circonstances l’exigent, en particulier en cas de modification notable de la situation familiale ou financière de l’assuré (al. 1); en cas de révision de la classification, le revenu déterminant – calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2 LILAMal) - se fonde sur les données financières les plus actuelles (al. 2). Par ailleurs, une classification provisoire peut être accordée à titre exceptionnel, notamment lorsque des éléments nécessaires au calcul du revenu déterminant font défaut (art. 18a al. 1 LILAMal, art. 43 RALILAMal); la classification provisoire est adaptée à la date d’effet du subside provisoire dès que les éléments utiles sont connus.
b) Dans le cadre de la présente affaire, l’OCAM a revu la classification des assurés suite à leur demande en ce sens formulée au début de l’année 2014. Cette révision a pris la forme d’une classification provisoire dès lors que les assurés étaient dans l’attente d’une décision de l’AI concernant l’épouse afin de déterminer ses revenus. La communication, au printemps 2015, du montant des indemnités journalières touchées par l’épouse avec effet au 1er janvier 2014 a permis à l’OCAM de fixer le revenu déterminant des recourants et d’adapter la classification provisoire (art. 18 al. 2 LILAMal; art. 43 al. 2 RALILAMal), en demandant la restitution des montants versés en trop (décision de restitution de subsides du 26.05.2015).
La Cour de céans observe que les recourants n’ont à aucun moment contesté les éléments de revenus tels que retenus par l’OCAM pour adapter leur classification, leurs arguments se limitant à réclamer la déduction de charges supplémentaires qui ne sont pas prévues par les dispositions légales et réglementaires applicables. Ces éléments de revenus, qui n’appellent du reste pas d’observations particulières, se présentent comme suit conformément à la décision de restitution du 26 mai 2015 :
Année 2014
Indemnités journalières touchées par l’épouse :
29'054 francs
Rente AI pour l’époux :
18'720 francs
Rente 2e pilier de l’époux :
11'702 francs
Rente pour enfant :
7'488 francs
Total revenu déterminant 2014 :
66'964 francs
Ces chiffres sont valables pour l’année 2014.
Pour un couple avec un enfant mineur à charge, le revenu déterminant de 66'964 francs aboutit à une classification 5, selon l’article 10 de l’arrêté 2014, compte tenu du fait que les revenus déterminants figurant à cet article doivent être majorés de 10'240 francs en présence d’un enfant mineur à charge (cf. art. 2 al. 2 de l’arrêté 2014).
Le montant à restituer pour 2014 équivaut à la différence entre le subside touché en classification 1 et le subside selon la classification 5, selon l’article 12 de l’arrêté 2014. En classification 1, chaque époux a touché un subside mensuel de 290 francs, soit 3'480 francs sur l’année. En classification 5, le subside mensuel est fixé à 32 francs, soit 384 francs sur l’année. La différence se monte à 3'096 francs par époux, soit 6'192 francs pour le couple. Pour l’enfant mineur, le subside est le même en classification 1 et en classification 5.
Pour la période du 1er janvier au 31 mai 2015, il ressort du dossier de l’OCAM que certains des montants annuels à prendre en considération ont évolué de sorte que les éléments de revenus à prendre en considération sont les suivants :
Année 2015 (01-05)
Indemnités journalières touchées par l’épouse :
29'054 francs
Rente AI pour l’époux :
18'804 francs
Rente 2e pilier de l’époux :
11'702 francs
Rente pour enfant :
7'524 francs
Total revenu déterminant 2015 :
67’084 francs
Pour un couple avec un enfant mineur à charge, le revenu déterminant de 67’084 francs aboutit à une classification 5, selon l’article 10 de l’arrêté 2015, compte tenu du fait que les revenus déterminants figurant à cet article doivent être majorés de 10'240 francs en présence d’un enfant mineur à charge (cf. art. 2 al. 2 de l’arrêté 2015).
Le montant à restituer pour la période du 1er janvier au 31 mai 2015 équivaut à la différence entre le subside touché en classification 1 et le subside selon la classification 5, selon l’article 12 de l’arrêté 2015. En classification 1, chaque époux a touché un subside mensuel de 310 francs, soit 1'550 francs pour la période considérée. En classification 5, le subside mensuel est fixé à 35 francs, soit 175 francs pour la période considérée. La différence se monte à 1’375 francs par époux, soit 2’750 francs pour le couple. Pour l’enfant mineur, le subside est le même en classification 1 et en classification 5.
Le montant total touché indûment par les recourants s’élève ainsi à 8'942 francs (CHF 6'192 + CHF 2'750) pour la période du 1er janvier 2014 au 31 mai 2015, comme établi par l’intimé dans sa décision, modifiée sur ce point dans le cadre de ses observations du 1er décembre 2015, de manière admissible au regard de l’effet dévolutif du recours devant le département (art. 39 al. 2 LPJA; arrêt de la CDP du 10.05.2017 [CDP.2016.296] cons. 2b).
7. a) Aux termes de l’article 29 LILAMal, les subsides indûment perçus doivent être restitués à l'Etat (al. 1). L'office peut renoncer à exiger la restitution, en tout ou partie, lorsque l'intéressé était de bonne foi et que la restitution le mettrait dans une situation difficile (al. 2). Le droit de demander la restitution se prescrit par une année à compter du moment où l'office a eu connaissance du fait, mais au plus tard par cinq ans après l'octroi du subside (al. 3). Si le droit naît d'un acte punissable pour lequel la loi pénale prévoit un délai de prescription plus long, ce délai est déterminant (al. 4).
Bien que la LPGA ne s’applique pas au domaine de l’octroi de réduction de primes (art. 1 al. 2 let. c LAMal), la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la restitution de l’indu prévue par l’article 25 LPGA peut s’appliquer par analogie au domaine des subsides LAMal vu les teneurs identiques des dispositions pertinentes. Selon cette jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient réunies les conditions d'une reconsidération (caractère sans nul doute erroné de la décision, importance notable de la rectification) ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et 130 V 384 cons. 2.3.1). La restitution de prestations nécessite en principe la mise en œuvre d'une procédure en trois étapes : la première étape porte sur l'examen du caractère indu des prestations ou, en d'autres termes, sur le point de savoir si les conditions d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci avaient été octroyées sont réalisées; la deuxième étape concerne la restitution des prestations et comprend, notamment, l'examen à l'aune de l'article 29 al. 1LILAMal des effets dans le temps de la correction à effectuer en raison du caractère indu des prestations; la troisième étape porte sur la remise de l'obligation de restituer, au sens de l'article 29 al. 1 LILAMal (pour un exemple dans le cadre de l’application de l’art. 25 LPGA : arrêt du TF du 13.08.2015 [9C_638/2014] cons. 3.2 et les références citées).
Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 129 V 110 cons. 1.1).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'octroi d'indemnités journalières de l'AI à B.X.________ constitue un fait nouveau important qui imposait la révision de la décision du 29 juillet 2014 par laquelle l'OCAM a accordé un subside provisoire, puisque cette décision a été prise sans que l'intimé sache que la recourante touchait ces indemnités. Il n’est pas non plus contesté, ni contestable, que les autres conditions mises à la restitution par l’article 29 LILAMal et par la jurisprudence sont réalisées. C’est dès lors à juste titre que l’intimé a réclamé la restitution des montants perçus indûment. La décision attaquée, qui rejette le recours formé contre la décision de l’intimé, n’est dès lors pas critiquable sous cet angle.
8. Les recourants concluent à l’octroi de l’assistance judiciaire (recte : administrative) tant pour la procédure devant le département (cons. 10 ci-dessous) que pour la procédure devant l’intimé (cons. 9 ci-dessous).
9. En ce qui concerne la question de l’assistance administrative pour la procédure devant l’intimé, il y a lieu de relever ce qui suit. La décision attaquée ("Anfechtungsgegenstand") forme l'objet de la contestation et délimite à l'égard du recourant le "cadre" matériel admissible de l'objet du litige ("Streitgegenstand"). L’objet du litige correspond à l’objet de la décision attaquée dans la mesure où il est contesté devant l’instance de recours. Le litige porté devant l'autorité de recours ne saurait excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou, d’après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de manière contraignante. L’objet d’une procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances. Il peut se réduire dans la mesure où certains éléments ne sont plus contestés devant l’autorité de recours (Bovay, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 554 ss).
En l’espèce, la décision sur opposition du 9 juillet 2015 concernant la restitution des subsides de l’assurance-maladie ne se prononçait pas sur une éventuelle assistance administrative en faveur des recourants et elle n’avait pas à le faire, faute notamment de demande formulée en ce sens par les assurés. Ces derniers n’ont du reste articulé, dans leur recours au département, aucun grief à ce propos, se limitant à requérir l’assistance judiciaire pour la procédure de recours devant dit département. C’est ainsi que la conclusion formulée pour la première fois devant la Cour de céans et tendant à l’octroi de l’assistance administrative pour la procédure devant l’OCAM est exorbitante de l’objet de la contestation. Elle est partant irrecevable.
10. a) S’agissant de la question de l’assistance administrative pour la procédure de recours devant le département, les recourants affirment que leur démarche, appréciée à la date du dépôt de la requête d’assistance administrative et sur la base d’un examen sommaire, n’était pas dénuée de chances de succès, contrairement à ce qu’a retenu le département. Ils font valoir que ce n’est qu’après avoir examiné et apprécié de manière détaillée leur situation juridique que le département a jugé de la question de l’assistance administrative, contrevenant ainsi à la règle voulant que cette question s’apprécie à la date du dépôt de la requête et sur la base d’un examen sommaire; qu’un tel examen de la situation ne permettait pas de soutenir que la cause était dénuée de chances de succès; que les dispositions applicables à leur situation, se trouvant dans des lois au sens formel (art. 9 à 11 LILAMal, art. 5 LHaCoPS), indiquent que le revenu déterminant est calculé sur la base de critères fiscaux; que seul l’arrêté du Conseil d’Etat (recte : les arrêtés 2014 et 2015) limite de manière considérable les déductions qui peuvent être prises en compte dans le calcul du revenu déterminant, de sorte que l’article 13 de l’arrêté (recte : les arrêtés 2014 et 2015) n’est pas conforme au droit supérieur; qu’un examen sommaire de cette question ne permettait pas d’emblée d’exclure toute chance de succès de leur recours.
b) Il ressort de la lecture du recours formé devant le département que les recourants – contrairement à leurs affirmations devant la Cour de céans – n’ont aucunement invoqué devant l’autorité administrative de recours le grief de la non-conformité au droit supérieur des arrêtés 2014 et 2015, dont ils n’ont du reste fait aucune mention. Ils se sont limités à évoquer, de manière succincte au surplus, que la demande de restitution tenait compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs mais ne prenait pas en compte les charges qu’ils avaient dû assumer par 59'893 francs, somme qui figurait dans un document, joint à leur recours, relatif au calcul des prestations complémentaires concernant l’époux pour la période d’avril à décembre 2014. Quant à la législation applicable à la détermination du revenu déterminant, il faut mentionner que si les recourants ont correctement identifié les articles 9 à 11 LILAMal et l’article 5 LHaCoPS, ils ne les ont cité que de manière tronquée en omettant de mentionner les passages qui confèrent au Conseil d’Etat la charge d’arrêter les modalités selon lesquelles les critères fiscaux servent de base pour le calcul du revenu déterminant (art. 11 al. 2 LILAMal) et de définir les éléments composant le revenu déterminant unifié et les modalités de leur prise en considération (art. 5 al. 4 LHaCoPS). Dans sa décision, le département – après avoir décrit le système de réduction des primes dans l’assurance-maladie et exposé les dispositions légales et réglementaires applicables et plus particulièrement celles relatives à la détermination du revenu déterminant – a d’emblée relevé que l’argumentation des recourants – consistant à réclamer la prise en compte des charges qu’ils avaient dû assumer durant l’année 2014 à hauteur de 59'893 francs – se fondait sur des critères propres au système des prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI et qui n’étaient pas pertinents en matière de droit au subside pour le paiement des primes de l’assurance-maladie. Cela étant, il est faux de soutenir que le département n’a rejeté la demande d’assistance administrative qu’après avoir examiné et apprécié de manière détaillée la situation juridique des recourants. Par ailleurs, un examen sommaire de l’argumentation développée – et qui consiste à invoquer des critères de fixation du droit aux prestations relevant du domaine des prestations complémentaires pour critiquer une décision relevant du domaine des réductions de primes dans l’assurance-maladie alors que les systèmes de détermination des bénéficiaires et de leur situation financière sont fondamentalement différents – ne pouvait que conclure à l’absence de chances de succès du recours.
C’est ainsi à bon droit que le département a rejeté la demande d’assistance administrative formulée par les recourants.
11. a) Les recourants demandent à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans. En matière d’octroi de réductions de primes, la LPGA n’est pas applicable (art. 1 al. 2 let. c LAMal), de sorte que l’assistance judiciaire est régie en cette matière par le droit cantonal et en particulier par les articles 60a ss LPJA ainsi que par les dispositions du CPC et de la LI-CPC, applicables par renvoi de l’article 60i LPJA. Conformément à l’article 117 CPC, une personne a droit à l’assistance judiciaire si elle ne dispose pas de ressources suffisantes et si sa cause ne paraît pas dépourvue de toute chance de succès. L’assistance judiciaire comprend la commission d’office d’un conseil juridique lorsque la défense des droits du requérant l’exige (art. 118 al. 1 let. c CPC). Le moment déterminant pour le calcul du disponible – et donc la détermination de l’indigence – est normalement fixé au jour du dépôt de la demande, mais le juge peut prendre en compte des éléments nouveaux jusqu’au moment où il statue (RJN 2003, p. 253). L’assistance judiciaire doit faire l’objet d’une nouvelle requête pour la procédure de recours (art. 119 al. 5 CPC).
Applicable à la procédure portant sur l'octroi ou le refus de l'assistance judiciaire, la maxime inquisitoire est limitée par le devoir de collaborer des parties (Message du 28.06.2006 relatif au code de procédure civile suisse, FF 2006 p. 6914 in initio; arrêt du TF du 20.06.2013 [4A_114/2013] cons. 4.3.1 et les références). Ce devoir de collaborer ressort en particulier de l'article 119 al. 2 CPC qui prévoit que le requérant doit justifier de sa situation de fortune et de ses revenus et exposer l'affaire et les moyens de preuve qu'il entend invoquer. L'autorité saisie de la requête d'assistance judiciaire n'a pas à faire de recherches approfondies pour établir les faits ni à instruire d'office tous les moyens de preuves produits. Elle ne doit instruire la cause de manière approfondie que sur les points où des incertitudes et des imprécisions demeurent, peu importe à cet égard que celles-ci aient été mises en évidence par les parties ou qu'elle les ait elle-même constatées. Il appartient à la partie requérante de motiver sa requête s'agissant des conditions d'octroi de l'article 117 CPC et d'apporter, à cet effet, tous les moyens de preuve nécessaires et utiles. En application de l'article 97 CPC, le juge doit toutefois inviter la partie non assistée d'un mandataire professionnel dont la requête d'assistance judiciaire est lacunaire à compléter les informations fournies et les pièces produites afin de pouvoir vérifier si les conditions de l'article 117 CPC sont valablement remplies. Ce devoir d'interpellation du tribunal, déduit de l'article 56 CPC, vaut avant tout pour les personnes non assistées et juridiquement inexpérimentées. Il est en effet admis que le juge n'a pas, de par son devoir d'interpellation, à compenser le manque de collaboration qu'on peut raisonnablement attendre des parties pour l'établissement des faits, ni à pallier les erreurs procédurales commises par ces dernières. Or, le plaideur assisté d'un avocat ou lui-même expérimenté voit son obligation de collaborer accrue dans la mesure où il a connaissance des conditions nécessaires à l'octroi de l'assistance judiciaire et des obligations de motivation qui lui incombent pour démontrer que celles-ci sont remplies. Le juge n'a de ce fait pas l'obligation de lui octroyer un délai supplémentaire pour compléter sa requête d'assistance judiciaire lacunaire ou imprécise (arrêt du TF du 02.08.2017 [5A_327/2017] cons. 4 et les références citées).
b) Dans le cas d’espèce, les recourants – assistés d’une avocate, mandataire professionnelle – ont déposé à l’appui de leur demande d’assistance judiciaire un formulaire "Requête d’assistance judiciaire" daté de juin 2015, rempli de manière extrêmement lacunaire. Ils y ont joint des attestations de rente et d’indemnités journalières de l’AI pour 2014, leur taxation fiscale 2013, un décompte de primes d’assurance-maladie pour juillet 2015 et un document concernant l’estimation officielle de leur appartement. Cette demande et les documents joints ne permettent pas d’établir qu’au moment de l’envoi de leur recours, le 31 janvier 2017, les recourants se trouvaient dans une situation d’indigence au sens de l’article 117 CPC. La Cour de céans ne discerne par ailleurs aucun motif justifiant une interpellation d’office pour remédier aux lacunes constatées. Pour ce motif déjà, l’assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans doit être rejetée.
b) La demande d’assistance judiciaire doit aussi être rejetée au motif que la cause paraissait d’emblée dépourvue de toute chance de succès. En effet, elle se fonde sur des prémisses erronées en confondant les critères applicables à la détermination du revenu déterminant en matière de réduction de subsides de l’assurance-maladie avec les critères pertinents pour l’octroi de prestations complémentaires. D’autre part, elle invoque que la réglementation est contraire au droit supérieur, sur la base d’une citation tronquée des bases légales applicables et sans aucunement mentionner en quoi la manière dont le Conseil d’Etat aurait donné suite aux délégations de compétence en sa faveur serait contraire au droit supérieur. Cela étant, les conclusions des recourants étaient d’emblée vouées à l’échec en ce qui concerne l’octroi de réduction de primes pour l’assurance-maladie. Il ressort aussi des considérants qui précèdent que les conclusions tendant à l’octroi de l’assistance administrative devant les instances précédentes étaient elles aussi d’emblée vouées à l’échec.
Ces considérations conduisent au rejet de l’assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans.
12. Pour les motifs qui précèdent, le recours est rejeté.
13. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite, et sans dépens vu l’issue de la cause.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Réforme en tant que besoin la décision sur opposition de l’OCAM du 9 juillet 2015 en ce sens que le montant dû en restitution par les recourants est de 8'942 francs.
3. Rejette la demande d’assistance judiciaire.
4. Statut sans frais et n’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 28 mars 2018
Art. 651LAMal
Réduction des primes par les cantons
1 Les cantons accordent une réduction de primes aux assurés de condition économique modeste. Ils versent directement le montant correspondant aux assureurs concernés. Le Conseil fédéral peut faire bénéficier de cette réduction les personnes tenues de s'assurer qui n'ont pas de domicile en Suisse mais qui y séjournent de façon prolongée.2
1bis Pour les bas et moyens revenus, les cantons réduisent de 50 % au moins les primes des enfants et des jeunes adultes en formation.3
2 L'échange des données entre les cantons et les assureurs se déroule selon une procédure uniforme. Le Conseil fédéral règle les modalités après avoir entendu les cantons et les assureurs.4
3 Les cantons veillent, lors de l'examen des conditions d'octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de l'assuré. Après avoir déterminé le cercle des ayants droit, les cantons veillent également à ce que les montants versés au titre de la réduction des primes le soient de manière à ce que les ayants droit n'aient pas à satisfaire à l'avance à leur obligation de payer les primes.
4 Les cantons informent régulièrement les assurés de leur droit à la réduction des primes.
4bis Le canton communique à l'assureur les données concernant les bénéficiaires du droit à la réduction des primes et le montant de la réduction suffisamment tôt pour que celui-ci puisse en tenir compte lors de la facturation des primes. L'assureur informe le bénéficiaire du montant effectif de la réduction des primes au plus tard lors de la facturation suivante.5
5 Les assureurs sont tenus à une collaboration qui s'étend au-delà de l'assistance administrative prévue à l'art. 82.6
6 Les cantons transmettent à la Confédération des données anonymes relatives aux assurés bénéficiaires, afin que celle-ci puisse examiner si les buts de politique sociale et familiale ont été atteints. Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution.7
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 24 mars 2000, en vigueur depuis le 1er janv. 2001 (RO 2000 2305; FF 1999 727). Voir aussi l'al. 2 des disp. fin. de cette mod., à la fin du texte. 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2011 3523, FF 2009 5973 5987). Voir aussi les disp. trans. de la mod. du 19 mars 2010, à la fin du texte. 3 Introduit par le ch. I de la LF du 18 mars 2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1er janv. 2006 (RO 2005 3587; FF 2004 4089). Voir aussi la disp. fin. de cette mod. à la fin du texte. 4 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2011 3523, FF 2009 5973 5987). 5 Introduit par le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2011 3523, FF 2009 5973 5987). 6 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 19 mars 2010, en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2011 3523, FF 2009 5973 5987). 7 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1er janv. 2006 (RO 2005 3587; FF 2004 4089).